Notat Vedrørende: Indkomstoverførsler i basisbudget 2016-19 Sagsnavn: Budget 2016-19 Sagsnummer: 00.01.00-S00-6-14 Skrevet af: Brian Hansen og Jan Kjeldmann E-mail: brian.hansen@randers.dk Forvaltning: Budget Dato: august 2015 Sendes til: Budgetseminar den 27. august 2015 1. Resumé I dette notat gives en nærmere beskrivelse af indkomstoverførslerne i budgetforslag 2016-19 med fokus på de ændringer, der er sket i forhold til tallene i sidste års budget (de såkaldte budgetoverslagsår, fremover forkortet BO). Der fokuseres både på ændringer på udgiftssiden og ændringer på indtægtssiden. Mht. sidstnævnte gælder det forhold, at kommunerne under ét kompenseres via bloktilskuddet for ændringerne i indkomstoverførsler. Hvis Randers afviger fra udviklingen på landsplan kan der enten opstå en gevinst eller et tab for Randers. Budgetlægningen af indkomstoverførsler i budget 2016-19 er præget af større usikkerhed end normalt som følge af den store refusionsomlægning på området. Refusionsomlægningen betyder en samlet lavere refusionsprocent. Dette kompenseres via bloktilskuddet og desuden er der lavet 2 overgangsordninger med henblik på at begrænse konsekvenserne af reformen for de enkelte kommuner. Randers modtager beløb fra den ene af disse overgangsordninger nemlig den initiale tilpasning af udligningssystemet. Det samlede regnestykke kommer dermed til at se ud som følger: Tabel 1 Samlet konsekvens af ændring vedr. indkomstoverførsler i forhold til BO 2016-18 Mio. kr., løbende priser 2016 2017 2018 Ændring på udgiftssiden 149,6 181,2 186,7 Ændring i bloktilskud -104,4-123,5-116,6 Nettoresultat før ændret udligning 45,1 57,7 70,2 Ændret udligning -30,4-28,9-29,9 Samlet resultat 14,7 28,8 40,2 (- angiver merindtægt, + angiver merudgift) Tabellen viser en samlet nettomerudgift på 14,7 mio. kr. i 2016 stigende til 40,2 mio. kr. i 2018. 1
Spørgsmålet er om denne merudgift skyldes refusionsomlægningen på området eller blot den almindelige udvikling på området. Som det vil fremgå af den nærmere gennemgang af tallene nedenfor, viser det sig, at merudgiften ikke kan tilskrives refusionsomlægningen i hvert fald ikke i 2016. Afsnit 2 omhandler det samlede budget på området herunder ændringen i udgifter og indtægter i forhold til det tidligere forudsatte (i budget 2015-18). Afsnit 3 indeholder en nærmere beskrivelse af refusionsomlægningen. 2. Budgettering af indkomstoverførsler I lighed med kommunens normale praksis budgetteres indkomstoverførslerne fra bunden hvert år ud fra egne regnskabserfaringer samt KL s skøn over væksten på landsplan. Det samlede budget på området ser ud som følger: Tabel 2 Budgettering af indkomstoverførsler i basisbudget 2016-19 Mio. kr., løbende priser 2016 2017 2018 2019 Kontant-og uddannelseshjælp (KU) inkl. revalideringsydelse 284,7 288,5 290,6 291,4 Kontanthjælp ifm. integrationsprogrammet 52,9 63,8 51,6 32,3 Kontantydelse 3,5 1,8 0,0 0,0 Førtidspension 460,9 456,6 454,0 462,6 Ressourceforløbs-og jobafklaringsydelse 80,2 89,7 98,6 107,2 Ledighedsydelse 32,5 32,3 32,2 31,3 Erhvervsgrunduddannelse 0,4 0,4 0,4 0,4 Driftsudgifter til aktivering m.v. 46,6 49,7 48,4 45,6 Løntilskud (inkl. jobrotation) 6,3 6,2 6,1 6,1 Budgetgaranti i alt 967,9 989,0 981,7 976,9 Sygedagpenge 149,9 153,3 158,0 160,4 Fleksjob 145,8 162,0 179,9 185,8 Seniorjob 9,9 10,0 10,2 10,3 Boligstøtte 93,3 95,2 97,2 100,3 Personlige tillæg 12,8 13,0 13,2 13,7 Mentor 6,0 6,1 6,1 6,2 Ordinær uddannelse og vejledning uden refusion 5,0 5,1 5,1 5,2 Residual 13,3 12,6 11,6 9,6 Øvrige overførsler i alt 435,9 457,2 481,4 491,4 TOTAL 1.403,8 1.446,2 1.463,1 1.468,3 (- angiver merindtægt, + angiver merudgift) Budgettet er altså samlet 1.403,8 mio. kr. i 2016 stigende til 1.468,3 mio. kr. i 2019. Som udgangspunkt er der i overslagsårene budgetteret med KL s vækstskøn dog er der på førtidspension og fleksjob budgetteret med en lavere stigningstakst i Randers, jf. nedenfor: 2
Førtidspension Der har på førtidspension siden 2012 været større fald i Randers Kommune end i gennemsnittet af landets kommuner. Da der har været tilkendt forholdsvis flere pensioner tidligere år i Randers, er der ved opbremsningen ned til eller under landsniveau af tilkendelser, også en større afgang end i gennemsnittet af kommuner i landet. Der er dog et pres på førtidspensionsområdet i 2015 og 2016 (se næste side) Fleksjob Det samme gør sig til dels gældende på fleksjob, hvor Randers i forvejen ligger på et relativt højt niveau og derfor har en lidt svagere stigningstakst ude i overslagsårene end gennemsnittet af kommuner. Der er dog stadig tale om en ganske stor stigning fra 2016 til 2019, hvilket skyldes den gradvise indfasning af refusionsomlægningen. Nedenfor vises det samlede resultat for de forskellige poster, når ændringen på både udgiftssiden og indtægtssiden (bloktilskud) indregnes 1 : Mio. kr., løbende priser 2016 2017 2018 Kontanthjælp, aktivering og revalidering 0,1 0,1-1,3 Førtidspension 15,5 24,0 32,7 Ressourceforløbs-og jobafklaringsydelse 18,0 20,7 23,1 Ledighedsydelse 1,7 0,0-0,6 Erhvervsgrunduddannelse 0,0 0,0 0,0 Løntilskud (inkl. jobrotation) -6,0-5,9-5,8 Budgetgaranti i alt 29,3 38,8 48,1 Sygedagpenge 7,8 9,6 12,2 Fleksjob 17,9 21,5 26,4 Seniorjob -9,3-9,4-9,5 Boligstøtte -1,8-3,8-5,7 Personlige tillæg -0,3-0,3-0,3 Mentor 1,5 1,5 1,5 Ordinær uddannelse og vejledning uden refusion 3,3 3,3 3,3 Residual -3,2-3,6-5,8 Øvrige overførsler i alt 15,9 18,9 22,1 TOTAL 45,1 57,7 70,2 (+) = MERUDGIFTER, (-) = MERINDTÆGTER Tabellen viser nettomerudgifter på 45,1 mio. kr. stigende til 70,2 mio. kr. i 2018. Disse merudgifter modsvares delvist af ændringer i udligningssystemet (jf. afsnit 1) således at nettomerudgiften i 2016 reduceres til 14,7 mio. kr. 1 Sammenlignes tabel 2 og 3 ses at nogle af posterne i tabel 3 er slået sammen. KL har lavet en ny opdeling (tabel 2) men har ikke oplyst hvordan indtægtssiden har ændret sig i forhold til den nye opdeling. Derfor må nettoresultatet vises i forhold til den gamle opdeling. 3
Nettomerudgifterne vedrører især førtidspension, sygedagpenge og jobafklaringsydelse samt fleksjob. På en række andre områder er der nettomindreudgifter (fx vedr. seniorjob og boligstøtte). Førtidspension. Der har i de seneste 3 år været en opbremsning i tilkendelserne af førtidspension i tråd med intentionen i fleksjob- og førtidspensionsreformen. Der er dog konstateret en stigning i tilkendelserne inden for de seneste måneder, som betyder, at budgettet til førtidspension bliver presset i 2015 og ind i 2016. Der er to grunde til de flere tilkendelser. Det har som konsekvens af kontanthjælpsreformen og igangsætning af ressourceforløb for de langvarige modtagere af kontanthjælp været tilkendelser af førtidspension efter vurdering fra rehabiliteringsteamet, og der har været en række tilkendelser af førtidspension som følge af ny lovgivning om seniorførtidspension (personer med langvarig og aktuel tilknytning til arbejdsmarkedet sikres en enkel og hurtig adgang til førtidspension). Der er forventning om, at niveauet for tilkendelser falder tilbage på niveauet fra 2013/14 igen fra efteråret, og at de relativt høje udgiftsstigninger derfor mindskes igen fra 2017. Det skal dog præciseres, at det bygger på system-prognoser, der skønner over afgang, tilgang m.v. og det kan ændre sig fra år til år afhængig af mange faktorer, og selv relativt små udsving i tilkendelserne kan betyde ændringer ude i overslagsårene. Sygedagpenge og jobafklaring Der har været en udvikling med flere sygedagpengemodtagere/jobafklaringsmodtagere på over 52 uger siden sygedagpengereformens ikrafttræden i sommeren 2014 (forventet aktivitet var dengang på 220 modtagere over 52 uger og der er p.t. ca. 300, hvilket svarer til merudgifter på ca. 16 mio. kr.). Det betyder, at der i 2015 og ind i budgetåret 2016 er et problem i den størrelsesorden. Der er ikke nogen lette løsninger. Dels er der et antal sygdomstyper, hvor det i lovgivningen specifikt er præciseret, at her skal sygedagpengene blot forlænges. Dels er det et spørgsmål om igangsætning af længerevarende jobafklaringsforløb, der kræver både stor sagsbehandlingsmæssig indsats og foranstaltninger. Der er iværksat en styrket indsats på området - bl.a. hurtigere mødefrekvens i rehabiliteringsteams m.v. Denne indsats forventes at kunne ses i aktivitetstallene allerede i løbet af efteråret 2015. Endvidere er implementeringen af COWI-analysen på sygedagpengeområdet ved at være tilendebragt, og det betyder forventeligt at sagsgangene kører og der kan være fuld fokus på sagsbehandlingen fremadrettet. Endelig er der igangsat en analyse af, hvor og hvordan Randers Kommune adskiller sig fra andre kommuner. Der vil primært blive sammenlignet med de kommuner, der har tilsvarende rammevilkår som Randers Kommune. Analysen skal bl.a. bruges til at undersøge, om der er kommuner, der har indsatser vi kan lære af og igangsætte udover, det der allerede gøres. Analysen på sygedagpenge vil foreligge inden årets udgang. Fleksjob På fleksjobområdet forventes en langt hurtigere overgang til fleksjobs efter den nye ordning. Regnskab 2014 viser endvidere, at den gennemsnitlige forsørgelsesudgift for fleksjobs efter den nye ordning er væsentligt højere. Begge forhold betyder højere forventninger på området end forventet i tidligere i forbindelse med budgetlægningen. 4
Som nævnt indledningsvis er budgetteringen af indkomstoverførsler mere usikker end sædvanlig på grund af den store refusionsomlægning på området. Denne beskrives nærmere nedenfor herunder om Randers samlet set taber eller vinder på refusionsomlægningen. 3. Refusionsomlægning på beskæftigelsesområdet Dette afsnit indeholder først en beskrivelse af selve refusionsomlægningen (afsnit 3.1) og dernæst drøftes om Randers vinder eller taber som følge af den store omlægning (afsnit 3.2). 3.1 Beskrivelse af refusionsomlægningen på beskæftigelsesområdet Den 2. februar 2015 indgik partierne bag forliget om beskæftigelsesreformen fra sidste sommer en aftale om reform af refusionssystemet og tilpasninger i udligningssystemet fra og med 2016. Ny model afhænger alene af tid på forsørgelse I den nye refusionsmodel erstattes det nuværende kludetæppe af refusioner på forsørgelsesydelserne med en model, hvor refusionen aftrappes over tid uafhængigt af hvilken ydelse den vedrører. Med den nye refusionsmodel bliver de økonomiske incitamenter for kommunerne til at skabe resultater endnu stærkere end tidligere. Det bliver dyrt at have mange på langvarig offentlig forsørgelse. Trinene i den nye refusionsmodel fremgår nedenfor: Samlet varighed i offentlig forsørgelse Refusionssats Trin 1: De første 4 uger Trin 2: 5. - 26. uge Trin 3: 27. - 52. uge Trin 4: Over 52 uger 80 pct. 40 pct. 30 pct. 20 pct. En borgers anciennitet på refusionstrappen nulstilles, når borgeren sammenlagt har haft ét år udenfor offentlig forsørgelse inden for de seneste tre år. 5
Ikrafttrædelse 4. januar 2016 Den nye refusionsmodel træder i kraft 4. januar 2016. Alle borgere, der modtager offentlig forsørgelse, indplaceres på et af de fire refusionstrin, på baggrund af borgernes hidtidige varighed i offentlig forsørgelse siden 1. juli 2014. Kun nye tilkendelser af FØP og fleksjob er omfattet Alle forsørgelsesydelser vil være omfattet af de nye refusionsregler. For fleksjob og førtidspension vil de nye regler alene omfatte tilkendelser efter 1. juli 2014. Herudover gælder der et særligt fleksbidrag som supplerende finansiering af fleksjob. Fleksbidraget skal sikre, at kommunerne fortsat har et tilstrækkeligt incitament til at oprette fleksjob. Overgangsordninger i forbindelse med refusionsomlægningen De foreløbige byrdefordelingsmæssige beregninger viste stor variation mellem de enkelte kommuner nogle ville tabe meget og andre ville vinde meget. Derfor blev det også besluttet i forbindelse med vedtagelse af selve reformen, at de byrdefordelingsmæssige konsekvenser skulle søges minimeret ved følgende 2 overgangsordninger: En initial tilpasning af udligningssystemet i 2016 og 2017. Et overgangstilskud således at et af Ministeriet beregnet tab højst bliver 10 mio. kr. i 2016 og 20 mio. kr. i 2017. Nærmere vedr. den initiale tilpasning af udligningssystemet: Tilpasningen indebærer følgende ændringer: En forhøjelse af det generelle udligningsniveau i landsudligningen fra 58% til 61% En mindre opjustering af grænsen for overudligning (fra 92% til 93%) En forstærket udligning for kommuner med høj strukturelt underskud, således at grænsen for tilskud nedsættes fra 100% til 95% af landsgennemsnittet. Den initiale ændring af udligningssystemet medfører en ret stor gevinst for Randers Kommune (jf også nedenfor). Den initiale tilpasning gælder dog som udgangspunkt kun i 2016 og 2017. Herefter skal der laves en permanent ændring af udligningssystemet. Hvordan denne ændring lander er fortsat yderst usikkert. Det forventes dog at Randers vil opnå samme positive effekt som ved den initiale tilpasning. 6
2.2. Refusionsomlægningens konsekvenser for Randers Ministeriet har (ud fra regnskabstal 2014) beregnet at Randers samlet set vil have en gevinst på 6,4 mio. kr. i 2016 som følge refusionsomlægningen. Dette betyder, at Randers hverken modtager eller skal aflevere i henhold til overgangsordningen, der begrænset tab/gevinst til 10 mio. kr. Beregningen af refusionsomlægningens konsekvenser er et meget stort regnestykke, hvor der undervejs gøres en masse forudsætninger. Dertil kommer at der senere vil blive lavet en ny beregning ud fra regnskab 2015, som kan vise sig at blive noget anderledes end nedenstående regnestykke. Ministeriets beregning over refusionsomlægningens konsekvens for Randers i 2016 2 : (+) = MERUDGIFTER, (-) = MERINDTÆGTER 1.000 KR. 2016 Indkomstoverførsler Merudgifter 98.714 Kompensation via balancetilskud/bloktilskud -79.361 Netto (indkomstoverførsler) 19.353 Forsikrede ledige Merudgifter 25.072 Kompensation via beskæftigelsestilskuddet -23.243 Netto (forsikrede ledige) 1.829 Indkomstoverførsler og forsikrede i alt Merudgifter 123.786 Kompensation via bloktilskud/beskæftigelsestilskud -102.604 Nettoudgifter i alt 21.182 Overgangsordninger Beregnet effekt af ændringer i tilskud/udligning -27.740 Bidrag til tab på overgangsordninger 312 Overgangsordninger i alt -27.428 SAMLET RESULTAT -6.246 Som det fremgår ovenfor har Ministeriet beregnet en samlet merudgift for Randers på 123,8 mio. kr. og en kompensation på 102,6 mio. kr. hvilket giver en nettoudgift på 21,2 mio. kr. Overgangsordningerne giver tilsammen en gevinst for Randers på 27,4 mio. kr. hvorved det samlede nettoresultat viser et overskud på 6,2 mio. kr. 2 Ministeriet har ikke fremsendt en så specifik beregning, men tabellen er lavet ved hjælp af yderligere specifikationer fra KL (samt egne beregninger) 7
Det er ikke muligt fuldstændig entydigt at beregne den isolerede effekt af refusionsomlægningen. Kommunens egne beregninger viser et tab på mellem 90 og 100 mio. kr. vedr. indkomstoverførsler, hvilket skal sammenholdes med Ministeriets beregning på 98,7 mio. kr. Ministeriets tal ligger således indenfor det usikkerhedsinterval kommunen selv har beregnet. I 2017 har Ministeriet beregnet et samlet tab for Randers på 1,4 mio. kr. Det har ikke været muligt at efterprøve Ministeriets beregninger vedr. 2017. Det beregnede tab vil (ligesom for 2016) blive foretaget igen, når regnskab 2015 foreligger. Konklusionen på ovenævnte beregninger er, at refusionsomlægningen med de anvendte forudsætninger og de betydelige forbehold for den faktiske udvikling - isoleret set stort set går i 0 for Randers. 8