Notat om udviklingen i daginstitutionernes bemanding de sidste 25 år

Notat om udviklingen i daginstitutionernes bemanding de sidste 25 år

Udviklingen i daginstitutionernes bemanding 1986-2011 Analysen er udført af seniorkonsulenterne Niels Glavind og Susanne Pade, Bureau 2000. Undersøgelsen er udført efter aftale med Ugebrevet A4 og FOA-Fag og Arbejde Henvendelser: Henvendelser vedr. undersøgelsens tekniske indhold til: Bureau 2000 Analyse og forskning Skråplanet 29 3500 Værløse Tlf.: 44 66 22 64. www.bureau2000.dk Copyright: Bureau 2000 ISBN: 87-90771-52-4 Side 2

Forord Spørgsmålet om udviklingen i personalestandarden i daginstitutioner diskuteres ofte. Taler man med ansatte i daginstitutionerne, der har været i faget i en årrække, er de som regel ikke i tvivl: Standarden er forringet markant over en længere årrække. Men i centraladministrationen og KL vækker påstanden om standardfald undren: Man kan ikke genfinde faldet i statistikkerne. I dette notat vises, hvorfor man taler forbi hinanden. Der er blevet langt mindre tid til børnene, end der var tidligere, men ressourceindsatsen som den måles af Danmarks Statistik, er ikke reduceret tilsvarende. Bureau 2000 har i et tidligere notat belyst den udvikling, som fandt sted fra 1973 til 2002. Når 1986 er valgt som udgangspunkt for den nye analyse, er det fordi det er det sidste år før nedsættelsen af medarbejdernes ugentlige arbejdstid, som er en af faktorerne bag udviklingen. Side 3

Indholdsfortegnelse Indhold Forord... 3 Indholdsfortegnelse... 4 1. Hovedresultater... 5 2. Normeringsudviklingen 1986-2000... 7 3. Normeringsudviklingen 2000-2010... 8 4. Udviklingen i personalenormeringen 2010-2011... 11 5. Personalets tidsanvendelse... 13 6. Børnenes opholdstid... 16 7. Hvorfor viser statistikken ikke altid det samme... 22 Specialinstitutioner og grupper... 22 Ekstraordinært ansatte... 23 Afgrænsning af stillingsgrupper... 24 Sæsonsvingningerne... 25 8. Perspektiver og udfordringer... 27 Bilag: Undersøgelser af fordelingen af medarbejdernes arbejdstid... 33 Seierup-rapporten... 33 Souschefens arbejde... 34 København 2000... 35 Frederiksberg 2003... 36 Deloitte 2009... 36 Normeringsundersøgelsen 2010... 37 Samlede tendenser... 39 Side 4

1. Hovedresultater Forholdet mellem børn og voksne i daginstitutionerne er bestemt af fem komponenter: 1) Hvor mange voksne er der? 2) Hvor mange børn er der? 3) Hvor lang arbejdstid har de voksne? 4) Hvor stor en del af tiden bruger de voksne på børnene? 5) Hvor længe opholder børnene sig i institutionerne. Disse fem elementer gennemgås mere detaljeret i det følgende. Der ses først på de tre første elementer, altså forholdet mellem børn og voksne under hensyntagen til udviklingen i arbejdstiden. Derefter sker en detaljeret analyse af de voksnes tids anvendelse og af børnenes opholdstid. Endelig gennemgås årsagerne til, at man taler forbi hinanden, hvis man alene tager udgangspunkt i den offentlige statistik. Tabel 1 sammenfatter hovedresultaterne Tabel 1. Samlet udvikling i personalestandard 1986-2011. Hovedtal 1986 2000 2010 2011 Personaletimer pr. vuggestuebarn 13,13 12,15 11,33 11,11 Personaletimer pr. børnehavebarn 6,77 6,16 5,86 5,73 Andel timer i pct., som anvendes på børnene 67 56,7 51 51 Timer til rådighed pr. vuggestuebarn 8,8 6,89 5,78 5,67 Timer til rådighed pr. børnehavebarn 4,54 3,49 2,99 2,92 Opholdstid vuggestuebørn 36 36 36 36 Opholdstid børnehavebørn 34 34 34 34 Børn pr. voksen vuggestuer 4,1 5,2 6,2 6,3 Børn pr. voksen børnehaver 7,5 9,7 11,4 11,6 Index for personalestandard vuggestuer 100 78,3 65,7 64,4 Index for personalestandard børnehaver 100 76,9 65,9 64,3 Tabellen sammenfatter de efterfølgende nærmere analyser. Den viser, at antallet af personaletimer pr. vuggestuebarn er faldet fra 13,13 timer pr. barn til 11,11 timer pr. barn dvs. med ca. 15 pct. Eftersom den andel af tiden, der bruges på børnene er faldet, er det reelle fald imidlertid på 36 pct. Set fra de ansattes synsvinkel er der godt og vel halvanden gang så mange børn at skulle forholde sig til, som der var tidligere. En helt tilsvarende udvikling er sket for børnehavebørnene. Til analyse og dokumentation af udviklingen er anvendt forskellige datakilder. Side 5

Perioden 1986-2000 er belyst med data fra Danmarks Statistiks ressourceopgørelse. Den detaljerede gennemgang findes i Kapitel 2. Perioden 2000-2010 er belyst med data dels fra Danmarks Statistik, dels fra Bureau 2000s normeringsundersøgelse foråret 2010. Den detaljerede gennemgang findes i Kapitel 3. Perioden 2010-2011 er belyst med data fra Bureau 2000s kommunerundspørge 2011. Den detaljerede gennemgang findes i Kapitel 4. Udviklingen i personalets tidsanvendelse bygger på vurdering af en lang række undersøgelser. Den detaljerede gennemgang findes i Kapitel 5. Desuden indeholder et bilag en mere detaljeret undersøgelsesgennemgang. Udviklingen i børnenes opholdstid (eller mangel på samme) refererer ligeledes til andre undersøgelser. Herudover inddrages originale analyser med udgangspunkt i normeringsundersøgelsen 2010. Den detaljerede gennemgang findes i Kapitel 6. Kapitel 7 indeholder en diskussion af de forhold i ressourceopgørelsen m.v., som gør, at den faktiske standardudvikling ikke helt afspejler sig i den officielle statistik. Der peges nærmere på følgende forhold: - arbejdstidsnedsættelsen i periodens begyndelse gør, at en del af standardreduktionen bliver usynlig, hvis man regner i fuldtidsansatte i stedet for personaletimer - der er kommet et stort antal specialtilbud, som drives efter Dagtilbudsloven - statistikken indregner flere og flere ekstraordinært ansatte og fleksjobbere - der indregnes sandsynligvis nye personalegrupper, som ikke arbejder i daginstitutioner - ressourceopgørelsen blev omlagt i 2003, således at børnetallet nu opgøres, når der er færrest indskrevne mod tidligere, når der var flest indskrevne. Det kan give en forskel af størrelsesordenen 10 pct. Endelig diskuteres mulighederne for at vende udviklingen i Kapitel 8. Det påpeges, at når tiden med børnene kun udgør ca. halvdelen af personalets tid, så vil målrettede tiltag, der faktisk går til arbejdet i børnegrupperne, kunne mærkes forholdsvis stærkt. Der er således udført beregninger på et tænkt eksempel med en institution med 300 personaletimer, hvor man: 1) øger selve bruttobemandingen med 5 pct. som kompensation for bl.a. flere handicapgrupper og de statslige krav til læreplaner, evaluering m.v., som ikke er blevet kompenseret 2) gennem en målrettet indsats har held til at reducere det adminstrative/kommunale dokumentationsarbejde svarende til 10 pct. af bemandingen. Beregningerne viser, at sådanne tiltag vil give en forbedring i antal voksentimer pr. barn på 29 pct. Side 6

2. Normeringsudviklingen 1986-2000 Når det gælder de voksnes arbejdstid, skete der i perioden 1986-90 et fald i den overenskomstmæssige arbejdstid fra 40 til 37 timer om ugen. Dette er der taget højde for ved, at personalenormeringen de enkelte år er omregnet til personaletimer. For perioden 1986-2000 sker beregningen af udviklingen i personalenormering på grundlag af Tabel 2. Tabellen bygger igen på tal fra Danmarks Statistiks ressourcetællinger. Tabel 2. Beregningstabel vedr. udviklingen i personalenormeringen 1986-2000 Personale 1986 1987 1990 1993 1996 1999 2000 Vuggestuer personale 7.047 7.415 8.219 7.608 6.996 6.632 6.413 Børnehaver personale 15.013 15.225 14.784 15.729 18.071 20.782 20.856 Fritidshjem personale 6.251 6.509 4.790 3.558 3.632 4.154 4.152 Int. Inst. personale 7.258 7.838 10.115 12.397 17.618 21.808 22.252 Vuggestuer indskrevne 21.615 22.010 24.331 22.952 21.142 19.950 19.579 Børnehaver heltidsbørn 81.802 81.103 81.657 90.027 104.477 122.528 123.497 Børnehaver deltidsbørn 12.606 12.194 8.193 7.766 5.389 3.847 3.409 Børneenheder i børnehaverne 89.366 88.419 86.573 94.687 107.710 124.836 125.542 Fritidshjem indskrevne 47.184 47.678 36.009 29.818 31.150 37.459 37.356 0-2 årige i int. Inst. 4.249 4.639 7.630 12.296 17.595 21.159 22.541 3-5 årige i int. Inst. 18.686 19.764 28.902 36.602 52.782 66.294 68.614 Skolebørn i inst. Inst. 18.513 19.568 20.095 20.975 27.000 32.203 30.391 I alt 41.448 43.971 56.627 69.873 97.377 119.656 121.546 Fordelt personale til 0-2 årige i int. inst. 1.441 1.604 2.559 3.992 5.754 7.088 7.414 Fordelt personale til 3-5 årige i inst. inst. 3.266 3.493 4.901 5.954 8.752 11.121 11.446 Fordelt personale til skolebørn i int. inst. 2.551 2.742 2.654 2.451 3.111 3.599 3.392 Personale til vuggestuebørn i alt 8.488 9.019 10.778 11.600 12.750 13.720 13.827 Personale til børnehavebørn i alt 18.279 18.718 19.685 21.683 26.823 31.903 32.302 Personale til skolebørn i alt 8.802 9.251 7.444 6.009 6.743 7.753 7.544 Vuggestuebørn i alt 25.864 26.649 31.961 35.248 38.737 41.109 42.120 Børnehavebørn, omregnet i alt 108.052 108.183 115.475 131.289 160.492 191.130 194.156 Fritidshjemsbørn i alt 65.697 67.246 56.104 50.793 58.150 69.662 67.747 Arbejdstid 40 39 38 37 37 37 37 Timer pr. vuggestuebarn 13,13 13,2 12,81 12,18 12,18 12,35 12,15 Timer pr. børnehavebarn 6,77 6,75 6,48 6,11 6,18 6,18 6,16 Timer pr. fritidshjemsbarn 5,36 5,37 5,04 4,38 4,29 4,12 4,12 Der skal gøres nogle bemærkninger om beregningsgangen undervejs: Side 7

- Andelen af deltidsbørn i børnehaverne falder markant i perioden. Det er derfor vigtigt med en omregning. I denne tabel regnes med, at 1 deltidsbørnehavebarn svarer til 0,6 fuldtidsbarn, når der skal anvendes personale. - Personalet i aldersintegrerede institutioner er fordelt på aldersgrupper på denne måde: Først beregnes hvor meget personale, der skulle bruges i de enkelte aldersgrupper, hvis barn/voksenforholdet var det samme som i hhv. vuggestuer, børnehaver og fritidshjem det pågældende år. Dernæst fordeles det faktiske personale i alt i aldersintegrerede institutioner i forhold hertil. - Ved at sammenlægge fx vuggestuepersonale med personale til vuggestuebørn i aldersintegrerede institutioner fås det samlede personale til vuggestuebørn. Tilsvarende med børnehave- og fritidshjemsalder. - Det samlede børnetal (antal børneenheder) for aldersgruppen fås ved at lægge tallene fra den pågældende aldersgruppe i aldersintegrerede institutioner sammen med indskrevne børn i vuggestuer hhv. børnehaver. - Timer pr. barn er personaletimer pr. uge. Ud fra disse tal kan det beregnes, at personalenormeringen i perioden faldt med: - 7½ pct. i vuggestuer - 9 pct. i børnehaver - 23 pct. i fritidshjem. Tager vi småbørn under ét, er der sket et fald på 8½ pct. 1 Det skal bemærkes, at den ugentlige arbejdstid i perioden er nedsat fra 40 til 37 timer eller med 7½ pct. Personalereduktionen kan med andre ord helt overvejende henføres til, at det ikke er lykkedes at sikre personalekompensation i forbindelse med arbejdstidsnedsættelsen. 3. Normeringsudviklingen 2000-2010 Kvaliteten i Danmarks Statistiks ressourceopgørelse på daginstitutionsområdet er de senere år blevet ringere. I gamle dage (til og med år 2000) udfyldte de enkelte institutioner et skema vedr. indskrevne børn og personale. Dette skete om foråret. Nu sker ressourceopgørelsen på baggrund af: - For personalesiden: FLDs (Det fælleskommunale Løndatakontors) opgørelse af personale inden for daginstitutionsområdets personalegrupper, suppleret med kommunal fordeling på institutionstyper os DSTs (Danmarks Statistiks) skøn - For så vidt angår børnene: KDMs betalingssystem for forældrebetaling, suppleret med kommunale oplysninger mv. Navnlig personaleoplysningerne er usikre. Udviklingen i personalenormeringen for denne periode er derfor i stedet belyst således: 1 Tallet er beregnet ved at omregne vuggestuebørn til børneenheder i forholdet 1:2 og sætte det i forhold til det personale, som de enkelte år var beskæftiget med aldersgruppen 0-5 år. Side 8

1) Bureau 2000 har fra Danmarks Statistik fået dannet et datasæt, der indeholder oplysninger om de enkelte daginstitutioners personalenormering, åbningstid, indskrevne børn m.v. i foråret 2000. Dette var det sidste år, hvor Danmarks Statistik indhentede data fra de enkelte institutioner. 2) Ud fra den rundspørge til alle landets daginstitutioner for børn under skolealderen, Bureau 2000 gennemførte i foråret 2010, er udvalgt et antal institutioner, hvor besvarelserne ud fra en række kriterier kan betragtes som fyldestgørende. Disse kriterier er: a. Institutionen skal have eksisteret i 2000 og skal kunne genfindes ved hjælp af de institutionsnumre, Danmarks Statistik har givet. b. Institutionen skal have svaret fyldestgørende på spørgsmålene vedr. bemanding, børnetal, ugentlig åbningstid og lederens skøn for tid til andet arbejde c. Institutionen må ikke have en handicapgruppe d. Institutionen skal alene henvende sig til småbørn. Der må derfor ikke være mere end 10 indskrevne børn, der er fyldt 6 år hverken i 2000 eller i 2010 e. Institutionen skal være en heltidsinstitution, dvs. med en åbningstid både i 2000 og i 2010 på mere end 45 timer om ugen f. Institutionen skal være kommunal eller selvejende. g. Antallet af personaletimer pr. barn, som kan beregnes for 2000 og 2010 skal ligge inden for et sandsynligt interval begge år. Ellers kan man frygte, at enten oplysninger om børnetal eller oplysninger om personale er ufuldstændige et af årene. 2 Der var i foråret 2010 ca. 4500 institutioner for småbørn i Danmark. Godt 2000 institutioner har deltaget i normeringsundersøgelsen i et eller andet omfang. Der er imidlertid kun 519 institutioner, som opfylder de nævnte kriterier. Det vurderes imidlertid, at de 519 institutioner giver et repræsentativt billede af de institutioner, som fandtes begge år, hvis man vægter resultaterne for disse institutioner op i forhold til antallet af indskrevne børn i kommunen. I den forbindelse bemærkes, at de 519 institutioner repræsenterer 90 af landets 98 kommuner, og man må regne med, at den generelle udviklingstendens er forløbet parallelt for institutionerne inden for samme kommune. 3 Det personale, som indgår i sammenligningen er følgende: Uddannede pædagoger, herunder ledere 4 Personale med anden uddannelse Ikke-uddannet personale beskæftiget med børn Personale med pædagogisk grunduddannelse Støttepædagoger 5 2 Nærmere bestemt skal der være et personale beskæftiget med børn begge år svarende til, at der er mellem 4 og 8 ugentlige personaletimer pr. barn (mellem 8 og 16 for vuggestuebørn). 3 De 8 kommuner, som ikke er med er: Brøndby, Fanø, Ikast-Brande, Læsø, Samsø, Solrød, Stevns og Ærø. De 8 kommuner omfatter 2,4 pct. af de 0-5 årige, som var i institution september 2009. 4 Hvis der er områdeledelse i 2010 indgår kun de timer for lederen, som har med den lokale institution at gøre 5 Idet disse ikke kan udskilles fra andre pædagoger i 2000-tallene Side 9

Derimod indgår elever, lønnede praktikanter, rengøringspersonale og køkkenpersonale ikke. Heller ikke personale i aktivering m.v. indgår. Timelønnede/løse vikarer er udeladt, fordi opgørelsen især i 2010 er usikker og kan være præget af, om der er sygdom m.v. i opgørelsesperioden, fx en influenzaepidemi i netop den uge, hvor tællingen sker. Når det derimod gælder fx barselsvikarer, er der det problem, at 2010-opgørelsen taler om bemandingen. 2000-opgørelsen tæller derimod alle, der får løn fra institutionen. Er en pædagog fx på barselsorlov, tæller man derfor såvel den barslende pædagog med som den pædagog, der erstatter hende i et vikariat. For ikke at tælle dobbelt medregnes vikarer for personale i faste stillinger derfor ikke i 2000-opgørelsen. Nogle hovedtal fremgår herefter af Tabel 3, hvor udviklingen er opgjort på aldersgrupper, idet tallene for de aldersintegrerede institutioner er fordelt i forhold til børnetallet. Tabel 3. Udvikling i personalenormering 2000-2010 Institutionstype Personaletimer Ændring 2000 pr. børneenhed i pct. 2000 2010 Vuggestuebørn 5,47 5,10-6,74 Børnehavebørn 5,45 5,19-4,86 Note: En institution kan have skiftet type fra 2000 til 2010, fx således at en børnehave er omdannet til en integreret institution. I tabellen er personalestandarden opgjort som ugentlige personaletimer (incl. leder) pr. børneenhed. Børneenheder opgøres således, at børn under 3 år tæller som to børneenheder. 6 6 Nogle vil mene, at man derfor ikke burde omregne til børneenheder i vuggestuer hhv. børnehaver. På den anden side opfanger den anvendte beregningsmåde virkningen af den sænkning af aldersgrænserne, som er sket i en del kommuner. En nyberegning, hvor der ikke sker omregning til børneenheder i vuggestuer og børnehaver giver dog totalt samme resultat, når alle institutionstyper ses under ét. Side 10

4. Udviklingen i personalenormeringen 2010-2011 I forbindelse med den kommunerundspørge, Bureau 2000 gennemførte nytår 2011, kunne det konstateres, at forældrebetalingen var stagnerende mange steder. Da forældrebetalingen beregnes som en andel af driftsbudgettet, var det nærliggende at antage, at udviklingen var udtryk for et fald i omkostningerne pr. plads. Bureau 2000 henvendte sig på den baggrund til de 21 kommuner, der har flest børn under skolealderen i daginstitution. 7 I den forbindelse har vi forespurgt i budgetafdelingerne, hvor store de reale ændringer er i enhedsomkostningerne, eller hvis det ikke har kunnet oplyses hvilke beregningsforudsætninger, man i øvrigt har arbejdet med, og hvilke kommentarer man har til de beregninger for den enkelte kommune, Bureau 2000 har gennemført. I nogle kommuner er indhentet vedtagne sparekataloger m.v. Ud fra disse samtaler, har Bureau 2000 for hver enkelt kommune skønnet, hvor meget de reale enhedsomkostninger er reduceret i hver enkelt kommune. Bureau 2000s skøn fremgår af Tabel 4. 7 Når vi har taget 21 kommuner, er det fordi man derved kan nå op på lige godt 50 pct. af de indskrevne førskolebørn. Side 11

Tabel 4. Anslået procentvis reduktion i enhedsomkostningerne i de 21 kommuner med flest børn i institutionspasning Kommune Anslået procentvis reduktion i enhedsomkostningerne i vuggestuer og vuggestuegrupper Anslået procentvis reduktion i enhedsomkostningerne i børnehaver og børnehavegrupper København 1 1 Frederiksberg 0,6 0,6 Gentofte 2,9 3 Gladsaxe 0 0 Helsingør 3 3 Køge 4,5 4,5 Roskilde 10,2 14 Holbæk 0,5 0,5 Slagelse 4 4 Næstved 2 2 Odense 0 0 Esbjerg 0 0 Horsens 1,5 1,5 Kolding 0,5 0,5 Vejle 3 3 Herning 1,7 1,8 Randers 6,8 5,2 Silkeborg 8 8 Århus 2,1 1,5 Viborg 2 0,2 Ålborg 1,2 1,2 Gennemsnit af de 21 kommuner (vægtet med indskrevne børn) 2,0 2,3 Som det ses er udviklingen meget forskellig fra kommune til kommune, men det vurderes, at de 21 kommuner (som omfatter godt 50 pct. af de 0-5 årige institutionsbørn) er repræsentative for udviklingen på landsplan. Et eksempel er sænkning af aldersgrænserne. Antager vi, at et vuggestuebarn alt andet lige kræver dobbelt så meget personale som et børnehavebarn, svarer en sænkning af børnehavealderen fx fra 3 år til 2 år 9 mdr. til en standardreduktion på 3-4 pct. 8 Men enhedsomkostningerne i børnehaver hhv. vuggestuer kan for så vidt være uændrede, selv om der følger mere arbejde med for begge typer af pladser. 9 8 Man kan anslå det således: I en institution med børn i alderen 1-5 år, antager vi at børn i alderen 2 år 9 mdr. 3 år udgør 1/20 af alle børn (svarende til en jævn aldersfordeling). Det vil sige 5 pct. Da aldersgrænsen var 3 år, ville de 1-2 årige (40 pct. af børnene ved en jævn aldersfordeling) udløse dobbelt bemanding. Ved en aldersgrænse på 2 år og 9 mdr. er det kun 35 pct., der udløser dobbelt bemanding Hvis børnehavebemandingen er K personaletimer pr. barn, og der er 100 børn, var den gamle bemanding Side 12

Den samlede udvikling i personalestandarden fremgår herefter af Tabel 5, hvor antallet af personaletimer pr. barn for de to aldersgrupper er sat til 100 i 1986. Tabel 5. Udvikling i bemandingen 1986-2011 i pct. af 1986-bemandingen 1986 2000 2010 2011 Personalestandard i pct. af 1986-standarden Vuggestuer 100 92,5 86,3 84,6 Børnehaver 100 91 86,6 84,6 Det ses, at institutionernes personalestandard er faldet med ca. 15 pct. i forhold til 1986. 5. Personalets tidsanvendelse Der er ingen tvivl om, at de ansatte i daginstitutionerne i dag bruger en væsentligt mindre del af deres tid til det direkte arbejde med børnene, end tilfældet var for et par årtier siden. Desværre er kortlægningen af dette forhold sporadisk. Man må derfor i nogen grad forlade sig på skøn. For daginstitutionsområdet foreligger en meget grundig kortlægning af anvendelsen af arbejdstiden i form af Seierup-rapporten, som blev gennemført 1974 med bistand fra Socialforskningsinstituttet. Baggrunden var de forhandlinger, som blev ført med de pædagogiske organisationer om arbejdstid og tid til andet arbejde og dermed personalenormering. Disse forhandlinger havde ført til arbejdsnedlæggelser og kollektiv deponering af opsigelser, men ved et forlig nedsattes et Udvalg til gennemførelse af undersøgelse i daginstitutionerne med H.C.Seierup som formand. Det skal bemærkes, at Finansministeriet i praksis kom til at sætte sig på udvalgets dagsorden, som dermed blev en helt anden end organisationerne have forestillet sig. Vinklen blev personalerationalisering, og de senere voldsomme nedskæringer blev gennemført under henvisning til Seierup-rapporten ( Arbejdsforholdene i vuggestuer, børnehaver og fritidshjem, august 1974), uden dog at være direkte relateret hertil. Som led i undersøgelsen indhentedes spørgeskemaer fra ledere og medarbejdere, og oplysningerne blev kontrolleret ved, at medarbejdere fra SFI gennemførte direkte observationer af anvendelsen af arbejdstiden og børnenes fremmøde i et større antal vuggestuer, børnehaver og fritidshjem. Medarbejdernes tidsanvendelse blev belyst dels ved spørgeskemaer til medarbejderne, dels ved skemaer til selvregistrering, der blev anvendt over en 14-dages periode. (2 x 40 x k) + (60 x K) = 140 K. Den nye bemanding bliver (2 x 35 x K) + (65 x K) = 135 K. Det svarer til en reduktion i bemandingen på 3,6 pct. 9 I 2010 var det 17,8 pct. af de indskrevne 0-2 årige, der boede i kommuner med en lavere aldersgrænse end 3 år. I 2011 vil det være 20,5 pct. Side 13

Endelig blev lederne interviewet. De forskellige datakilder stemmer rimeligt godt overens. Der har ikke efterfølgende været gennemført en undersøgelse af personalets tidsanvendelse, der er gået lige så meget i dybden. Der foreligger dog flere partielle undersøgelser. I et bilag genmnemgås følgende: - Seierup-udvalgets undersøgelse (1974) - Bureau 2000s undersøgelse Souschefens arbejde (2000 bygger på 459 institutioner i 11 kommuner) - Bureau 2000s undersøgelse fra Københavns kommune (2000) - AKFs undersøgelse på Frederiksberg (2003) - Deloittes undersøgelse i 14 udvalgte kommuner for Finansministeriet (2009) - Bureau 2000s normeringsundersøgelse (2010) På grund af nuanceforskellene i opgørelsesmetoder kan undersøgelserne ikke sammenlignes direkte, men det lægges i det følgende til grund, at de ansatte i 1974 brugte 70 pct. af deres tid med børnene, mens det tilsvarende tal i dag er 51 pct. I disse tal er foruden en række opgaver med administration, dokumentation m.v. også pauser og tilfældige afbrydelser fraregnet den tid, de ansatte har med børnene. Det lægges desuden til grund, at hovedparten af denne udvikling er sket siden 1990. Dette er naturligvis et skøn, men hænger sammen med en vurdering af de bagvedliggende faktorer. Det kan således nævnes: - at Socialministeriet i forbindelse med de store personalenedskæringer i 1975/76 direkte lagde op til, at institutionerne skulle reducere de interne møder til to årlige forældremøder og fire årlige personalemøder. Dette blev anset som en vejledende norm de fleste steder i årene efter, og man må derfor formode, at tidsanvendelsen til andet arbejde faldt en smule i de første år. - at de forældrebestyrelser, der blev obligatoriske fra 1992, blev signalet til et væsentligt og voksende forældresamarbejde. - at institutionerne siden starten af 90 erne har oplevet en decentraliseringsbølge, der betyder, at en række administrative m.fl. opgaver lægges ud til institutionerne. Bl.a. opfordrede folketinget i forbindelse med indførelse af forældrebestyrelser direkte til, at den økonomiske styring blev decentraliseret, så bestyrelserne havde noget at have indflydelse på. Decentraliseringen er gennem årene sket på stadig flere områder. I en række kommuner arbejdes der således med at delegere forhandling om Ny Løn ud til institutionslederne, der er lønsumsstyring, som betyder, at institutionerne selv skal administrere lønmidlerne. Mange steder er der kontraktstyring, som betyder, at der stilles øgede krav til dokumentation m.v. I de senere år er disse tiltag blevet suppleret med: - Krav om læreplaner i institutionerne (2004) - Krav til kommunerne om udarbejdelse af brugerinformation (2006) - Krav om børnemiljøvurderinger (2006) - Krav om sprogvurderinger (2007) Side 14

Hertil kommer de kommunale krav til dokumentation m.v., som bl.a. hænger sammen med ændrede ledelsesformer, fx kontraktstyring. Hvis en institution styres via en kontrakt, vil denne indeholde nogle servicemål, som skal dokumenteres. Efter alt at dømme er de kommunale krav, herunder nye administrative systemer, af nok så stor betydning for personalets tidsanvendelse som de statslige krav. De er imidlertid forskellige fra kommune til kommune og derfor vanskelige at kortlægge. Det er langtfra sikkert, at udviklingen i retning af at stille flere krav om dokumentation er slut. I forbindelse med den seneste budgetaftale mellem regeringen og de kommunale organisationer blev det ganske vist angivet, at man ville frigøre midler svarende til 200 mill. kr. til mere borgernær service i daginstitutionerne. Dette skulle være en følge af, at sprogvurderingerne blev gjort mere målrettet, og at læreplaner/børnemiljø fremover kun skal evalueres hvert andet år. Det er usikkert, hvorvidt de regelændringer, der er sket, i praksis vil have nogen nævneværdig betydning for tidsanvendelsen i institutionerne. Som nævnt fortsætter tendensen til at kræve mere dokumentation. I samme aftale, hvor man peger på muligheden af at frigøre midler til borgernær service, hedder det eksempelvis: Regeringen og KL er enige om at anbefale kommunerne hvert andet år at offentliggøre sammenlignelige oplysninger om den brugeroplevede kvalitet blandt modtagere af hjemmehjælp, forældre til børn i dagtilbud, forældre til elever i folkeskoler, forældre til børn i SFO/fritidshjem samt elever i folkeskolen. Samtidig er de ca. 200 mill. kr., som skulle gå til mere borgernær service blevet inddraget de fleste steder i forbindelse med de kommunale 2011-budgetter, hvor der kom endnu større besparelser oven i. 10 En tendens, der også kan betyde, at der skal anvendes mere tid til dokumentation, ledelse og administration, er de beslutninger, som er truffet i mange kommuner om at indføre områdeledelse m.v. Områdeledelse passer ind i en strømlinet, centraliseret forvaltning, men de hidtidige erfaringer viser, at de timer, der fragår lokalinstitutionerne, når en områdeleder trækkes ud, formentlig overstiger den besparelse, der kan være ved, at man skal udføre mindre ledelse og administration i de enkelte børnehuse. 11 I Tabel 6 har Bureau 2000 givet et samlet overslag over udviklingen i tidsanvendelsen. Det skal understreges, at der er tale om et skøn. 10 200 mill. kr. svarer til 1 pct. af daginstitutionernes lønsum, som er på ca. 20 mia. kr. Der er altså tale om, at man angiveligt vil frigøre arbejdskraft svarende til ca. 1 pct. af personaletimerne. 11 Se eksempelvis Daginstitutionernes hverdag 2010, FOA-Fag og Arbejde, Bureau 2000, s. 34-35. Side 15

Tabel 6. Udvikling i personaletæthed i daginstitutioner 1973-2002. 1981=100. Under hensyntagen til fordelingen af personalets arbejdstid 1973 1976 1978 1986 1990 1996 2000 2010/20 11 Anslået andel af timer, som anvendes på børnene 70 70 70 67 65 60 56,7 51 Ud fra tabellens tal kan man beregne, at den andel af personaletimerne, som går til andet arbejde i perioden 1986-2011 er steget fra 33 pct. til 49 pct. Men hvis den samlede bemanding samtidig er faldet med 15 pct., er personalets timeforbrug til andet arbejde kun steget med 26 pct. 12 En mere detaljeret undersøgelsesgennemgang findes i et bilag. 6. Børnenes opholdstid Ved beregningen af personalenormeringen har man traditionelt taget udgangspunkt i institutionernes åbningstid. I forbindelse med de store besparelser 1975/76 blev der således henvist til, at man fremover holdt lukket om lørdagen. Men den landsdækkende undersøgelse, der blev gennemført i 1974 (Seierup-udvalget) viste, at lørdagslukning faktisk var gennemført de fleste steder, fordi der ikke kom børn om lørdagen. I stedet anvendte personalet arbejdstiden til andet arbejde end børnepasning. En del af den personalereduktion, der har fundet sted de senere år, er også blevet gennemført under henvisning til den nedsættelse af den ugentlige åbningstid, der siden er sket med typisk 1-2 timer pr. uge i heldagsinstitutioner. Hvis dét, man vil se på, er det faktiske forhold mellem børn og personale, er det imidlertid ikke åbningstiden, men børnenes opholdstid, der har betydning. Det er denne, der ses på i det følgende. Som nævnt ovenfor lagde man fra statslig side op til, at der ikke skulle gives personalekompensation til daginstitutionsområdet i forbindelse med den reduktion i den ugentlige arbejdstid, som blev aftalt med start i overenskomstfornyelsen 1985. De pædagogiske organisationer blev hermed i nogen grad tabere i det spil om arbejdstiden, som de selv i høj grad havde været med til at sætte på den fagpolitiske dagsorden. Hvilket måske ikke var helt tilfældigt. Fra Finansministeriets side var argumentationen herfor enkel: Når forældrene var kortere tid på arbejdsmarkedet, blev børnenes behov for pasning reduceret tilsvarende. Ergo måtte man regne med kortere opholdstid i institutionerne. Børnenes opholdstid afhænger af flere forhold: 12 Nemlig fra 33 pct. af 1986-bemandingen til 49 pct. af 85 pct. af 1986-bemandingen Side 16

- den vigtigste enkeltfaktor er formentlig forældrenes arbejdstid. Langt de fleste børn hentes/bringes til/fra forældrenes arbejde - den daglige transporttid for forældrene er af samme grund af betydning - desuden spiller mønstret for, hvem der henter/bringer en rolle. Hvis forældrene deles om opgaven, og deres arbejdstid ligger forskud i forhold til hinanden, kan det give mulighed for fx at hente barnet tidligere - muligheden for hjemmearbejde kan spille en rolle. Småbørnsforældrenes faktiske arbejdstid har udviklet sig anderledes end den overenskomstmæssige. I 1974 betegnede 43 pct. af småbørnsmødrene sig således som husmødre. Og blandt dem, der havde job, arbejdede over 1/3 mindre end 25 timer om ugen. I 2. kvt. 2010 var den gennemsnitlige normale ugentlig arbejdstid for forældrene med børn under 15 år 40,4 timer for mænd og 34,8 timer for kvinder. 13 Arbejdstiden for børneforældre synes ikke at have udviklet sig væsentligt de seneste år. Ser vi på transporttiden, er den gennemsnitlige transporttid steget noget de senere år. 14 Omvendt er hjemmearbejde blevet mere udbredt, og mødrene står formentlig ikke så alene med hente/bringe-opgaven, som de gjorde for et par årtier siden. Der er desværre kun spredte undersøgelser, der direkte belyser børnenes opholdstid, og de undersøgelser, der er gennemført, er det kompliceret at sammenligne. Samlet vurderes det, at der hverken er grundlag for at antage, at opholdstiden er steget, eller at den er faldet. Det lægges på den baggrund til grund, at vuggestuebørnenes opholdstid alle årene har været 36 timer om ugen, og at heldags børnehavebørn alle årene har haft en opholdstid på 34 timer om ugen. De undersøgelser der har været peger i retning af, at børnenes faktiske opholdstid har været forbavsende stabil i en årrække. Alle de nævnte undersøgelser bygger på spørgeskemaer til forældrene. 1976-undersøgelsen ( Småbørns dagpasning ) opgør ikke direkte børnenes gennemsnitlige opholdstid, og undersøgelsens design gør, at den ikke umiddelbart er repræsentativ for hele landet. Socialforskningsinstituttet (SFI) gennemførte imidlertid i 1990 for Bureau 2000 specialkørsler på 1976 og 1989-undersøgelserne. Disse specialkørsler pegede i retning af, at børnenes opholdstid i børnehaver var steget med ca. 1 time dagligt, mens den var omtrent uændret i vuggestuer (med lidt længere end for børnehaver i begge årene). Når denne udvikling skal sammenholdes med udviklingen i personaleressourcer, må man imidlertid have for øje, at andelen af halvtidspladser i samme periode faldt fra ca. 20 pct. til ca. 10 pct. På den baggrund er det stadigvæk sandsynligt, at der skete 13 Oplyst til Bureau 2000 af Danmarks Statistik. 14 Se fx Nyt fra Danmarks Statistik, nr. 454, 2008. Side 17

en vis stigning i pasningstiden, men tallene er for små og usikre til, at man kan vurdere størrelsen heraf. Når det gælder 1989-undersøgelsen blev denne udført i et samarbejde mellem SFI og BUPL. 1989-undersøgelsen ligger i dag i Bureau 2000 s dataarkiv, og det har været muligt at foretage nye kørsler herpå. Disse viser, at opholdstiden for børn i børnehaver samt 3-5 årige børn i aldersintegrerede institutioner i 1989 var 7,0 timer daglig. I vuggestuer var opholdstiden formentlig knap ½ time længere (jf. også Ole Bertelsen: Offentlig Børnepasning, SFI 1991). 1989-undersøgelsen indeholdt to spørgsmål om opholdstiden: - der blev dels spurgt om, hvor længe barnet var i institution. Her var opholdstiden som nævnt 7,0 timer om ugen i gennemsnit - dels blev der spurgt om, hvor længe barnet blev passet af andre end forældre/samlever. Her var gennemsnitstiden 7,2 timer pr. dag. Forskellen kan f.eks. skyldes, at nogle børn hentes fra institutionen af andre end forældrene. Når der blev spurgt på to måder i 1989, var det fordi man i en tilsvarende undersøgelse fra SFI i 1985 havde spurgt om pasning af andre. Man ville gerne kunne vurdere en udvikling i forhold til 1985. Men samtidig var man i 1989 interesseret i den direkte opholdstid for børnene. En interviewundersøgelse, som SFI gennemførte i 1998, viste, at børnehavebørn i gennemsnit tilbragte 7 timer om dagen i deres institution. Hver ottende barn var der i mere end 8 timer dagligt. Forældrenes muligheder for fleksibilitet i forhold til egne arbejdstider er afgørende for, hvor mange timer deres barn er i børnehaven. I familier, hvor begge forældre er fuldtidsarbejdende, oplyste relativt mange (18 pct), at barnet brugte institutionen mere end 8 timer daglig. Omvendt brugte familier, hvor den ene forælder pt ikke var på arbejdsmarkedet, børnehaven i relativt få timer daglig (60 pct mindre end 6 timer). Ikke overraskende var det relativt hyppigt (21 pct) børn af enlige mødre, der var mange timer i børnehaven. Disse forældre har ikke de samme muligheder for fleksibilitet i arbejdstiden, som parfamilierne har (far bringer mor henter). 15 I forløbsundersøgelsen om det tre-årige barn (2000) er angivet en gennemsnitlig tid til pasning for 3½ årige børn på 31 timer. Dette gennemsnitstal synes imidlertid at omfatte børn, som har ingen eller næsten ingen brug af daginstitutioner. Spørgsmålet går således på, hvor mange timer om dagen, barnet bliver passet af andre end forældrene. Forældre til 6 pct. af børnene angiver 0 timer daglig. Forældre til 2 pct. angiver 1-10 timer om ugen. Disse børn er formentlig slet ikke daginstitutionsbrugere. Fraregnes de, lander man formentlig tæt på de 34 timer om ugen. 15 Andersen, D. & A.-D. Hestbæk (1999) Andersen, D. & A.-D. Hestbæk: Ansvar og værdier. En undersøgelse i børnefamilier. København: Socialforskningsinstituttet, 1999 (99:22). Side 18

Bureau 2000 s forældreundersøgelse i København (1999) viste også stort set uændret opholdstid i forhold til tilsvarende data for København i 1989-undersøgelsen. En forældreundersøgelse i Greve (Bureau 2000, år 2000) viste tæt ved 8 timers daglig opholdstid (40 timer om ugen). Men Greve er også en udpræget pendlerkommune. En Bureau 2000-undersøgelse i Århus amt (1998) pegede i retning af en lidt længere opholdstid i de pågældende kommuner end tidligere, men også her er der tale om kommuner, der i stigende grad har udviklet sig til pendlerkommuner til Århus. I SFI s undersøgelse af Børn og Unge i Danmark svarede forældre til 3½-årige børn, at 98 pct. af børnene blev passet uden for hjemmet. I dagligt gennemsnit var de 7 timer og 4 minutter i pasningen. Børn af enlige mødre et kvarter længere (7 timer og 18 minutter). 16 I Normeringsundersøgelsen 2010 er personalet blevet spurgt om, hvornår på dagen børnene møder/bliver hentet på dage, hvor alle møder frem. Der er ikke spurgt om fremmøde midt på dagen, hvor alle børn normalt er til stede. I Figur 1 er dette sammenholdt med data fra Seierup-udvalgets rapport (tabellen s. 114, institutioner med en daglig åbningstid på 10½ time 17 ). 16 Ottosen, M. H. et al.: Børn og unge i Danmark. Velfærd og trivsel 2010. København: SFI og Bikubenfonden, 2010 (10:20). 17 Tabellens tal er justeret og omregnet til pct. af det maksimale børnefremmøde, som ligger midt på dagen. Hermed kommer data til at modsvare 2010-tallene, som vedrører en dag, hvor alle møder frem. Side 19

Figur 1 Typisk børnefremmøde 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Før 7 7 8-9 9-10 10-11 11-12 12-13 13-14 14-15 15-16 Pct. af alle fremmødte 1973: Vuggestuer 1973: Børnehaver 2010: Normeringsundersøgelsen 16-17 17-18 Efter 18 Figuren bekræfter, at børnefremmødet har været uhyre stabilt gennem årene. Selv om den daglige opholdstid har været stabil, kan man godt tænke sig, at det årlige antal børnepasningstimer er ændret, fx i forbindelse med ferielukning. Dette er den antagelse, der ligger bag, når man indfører ferielukning i en række kommuner. Der er imidlertid intet, der typer på, at denne antagelse er rigtig. Eller snarere: Den virkning, ferielukning har på antallet af børnepasningstimer er efter alt at dømme meget lille. Det hænger sammen med: - at børnene inden en ferielukning holdt ferie fra institutionen mere spredt. Efter ferielukning holder de ferie mere samlet, men det er generelt tvivlsomt, at de skulle holde mere ferie. - at personalet hele tiden har indrettet sin egen ferie efter børnenes fremmøde. Af den grund har man kun taget vikar i sparsomt omfang. Ved ferielukning holder personalets ferie mere samlet. Side 20

For at undersøge denne antagelse er der gennemført en specialkørsel på grundlag af normeringsundersøgelsen. I denne undersøgelse er lederne blevet spurgt i hvilket omfang, de tager vikar om sommerferien. Svarmulighederne var: - aldrig - sjældent - i begrænset omfang - som regel/altid I Tabel 7 er svarene sammenholdt med oplysninger om ferielukning i institutionen. Tabel 7. Vikar i sommerferien i institutioner med og uden ferielukning Aldrig Sjældent I begrænset omfang Som regel/altid I alt Antal besvarelser Pct. af svar Ingen ferielukning 13 25 55 6 100 706 1-2 ugers ferielukning 12 38 47 2 100 262 3 ugers ferielukning 43 13 39 5 100 85 I alt 14 28 53 5 100 1053 Det ses, at langt de fleste institutioner med eller uden ferielukning kun tager sommervikar i begrænset omfang. Dette bekræftes, hvis man ser på antallet af timelønnede pædagogmedhjælpere måned for måned, jf. Tabel 8. De fleste vikarer lønnes som timelønnede pædagogmedhjælpere. Tabel 8. Timelønnede pædagogmedhjælpere omregnet til fuldtids de sidste 12 mdr. Måned Timelønnede pædagogmedhjælpere omregnet til fuldtidsansatte November 2009 3519 December 2009 2937 Januar 2010 2375 Februar 2010 2906 Marts 2010 2895 April 2010 2659 Maj 2010 2774 Juni 2010 2940 Juli 2010 2458 August 2010 2871 September 2010 2898 Oktober 2010 2887 Det ses, at forbruget af timelønnede dykker i juli måned. Dette mønster ville man ikke se, hvis personalet i nævneværdigt omfang tog vikar i sommerferien. Side 21

Der er således intet, der tyder på, at antallet af børnepasningstimer eller personaleforbrug bliver væsentligt påvirket af sommerlukning. 7. Hvorfor viser statistikken ikke altid det samme Der er en tendens til, at diskussioner om standardudviklingen ender i en talkrig, hvor man fra centraladministrationens side benægter eller bortforklarer standardfaldet. En delvis årsag hertil er, at den officielle statistik faktisk på flere områder er skruet sammen på en måde, så tallene bliver misvisende uden at man kan sige, at de er forkerte. I det følgende skal nogle årsager hertil gennemgås. I grove tal kan reduktionen i antal voksne pr. barn opgøres således: 1) Selve bemandingen er fra 1986 til 2011 faldet med ca. 15 pct. målt i personaletimer pr. barn 2) Den andel af personalets tid, som går til andet end børn, er øget, så den i dag udgør 49 pct. mod 33 pct. ved periodens begyndelse. For så vidt angår tiden til andet arbejde vil denne ikke kunne findes i statistikkerne. Her må man holde sig til undersøgelser. Når det gælder selve standardfaldet på 15 pct., kan man passende inddele en analyse i to perioder: I perioden frem til 2000 kan standardfaldet næsten fuldt ud forklares ved, at den ugentlige arbejdstid er nedsat. Da nedsættelsen af den overenskomstmæssige arbejdstid begyndte i 1987, var det et klart mål fra regeringens side (som blev lagt til grund ved aftalerne med KL), at daginstitutionspersonalet ikke skulle have kompensation for nedsættelsen af arbejdstiden fra 40 til 37 timer. Denne politik er lykkedes. Man kan også sige det på den måde, at forholdet mellem fuldtidsansatte og børn var stort set uændret. De fuldtidsansatte arbejder bare færre timer. Følgelig får man uændret personalestandard, hvis man måler i fuldtidsansatte i stedet for personaletimer. I perioden efter 2000 er der sket en yderligere standardreduktion på ca. 6½ pct. Men denne standardreduktion sløres af statistikkens indretning. Følgende forhold skal fremhæves: Specialinstitutioner og grupper Traditionelt drives specialinstitutioner og specialgrupper efter en særlig bestemmelse i serviceloven, 32. Ifølge Servicestyrelsens tilbudsportal er der i 2010 88 tilbud efter 32 i hele landet med 1984 pladser. En nærmere statistik gennemføres af Danmarks Statistik, hvis sidste tal er fra 2008. Her var 31 pct. af børnene i alderen 8 år eller mere, idet 32 også omfatter klubber m.v. Man kan derfor skønne et antal småbørn i 32-institutionerne på 1300-1400 småbørn. Side 22

Imidlertid vælger kommunerne i stigende omfang at drive specialtilbud til småbørn efter Dagtilbudsloven. Ofte som specialgrupper i tilslutning til en almindelig daginstitution. Bureau 2000 har i sin sidste kommunerundspørge bedt kommunerne angive antallet af specialinstitutioner og specialgrupper for småbørn uden at specificere om tilbuddene blev drevet efter 32 eller efter Dagtilbudsloven. Rundspørgen viste, at der i svarkommunerne var 301 specialinstitutioner og grupper med i alt 2721 småbørn. Et lille antal kommuner har ikke svaret, så det samlede tal er måske 2800-2900 småbørn. Med andre ord drives ca. halvdelen af specialtilbuddene nu efter Dagtilbudsloven. Dette er en udvikling, som er sket de senere år. Omlægningen har bl.a. den virkning, at kommunerne kan indregne de ekstra ressourcer, specialbørnene kræver, i de generelle driftsomkostninger og dermed i grundlaget for beregningen af forældrebetalingen. Imidlertid er bemandingen i specialtilbuddene en helt anden end i de almindelige børnegrupper. Ofte vil der være 3-4 voksne til en gruppe på 6 børn. Derfor indgår institutioner med en specialgruppe ikke i den analyse af normeringsudviklingen efter 2000, som er gennemført i dette notat. Hvis en specialgruppe drives efter Dagtilbudsloven, indgår personalenormeringen imidlertid i Danmarks Statistiks almindelige opgørelse af personaleressourcer. Dermed bliver billedet fortegnet. Ifølge Tilbudsportalen er der i 32-institutionerne 1866 fuldtidsansatte til 1984 børn. De specialtilbud, som drives efter Dagtilbudsloven, er muligvis ikke helt så højt normeret. Alligevel kan det skønnes, at det voksende antal specialtilbud efter Dagtilbudsloven medfører en overvurdering af den reelle bemanding af størrelsesordenen 1000 ansatte. Ekstraordinært ansatte Til og med år 2000 indhentede Danmarks Statistik personaleoplysninger fra de enkelte institutioner ved hjælp af spørgeskemaer. Dette gjorde det muligt fx at udskille personer og fleksjob og ekstraordinært ansatte fra personer i almindelige jobs. Fra 2001 sker opgørelsen af personale ved hjælp af data fra FLD (Det fælleskommunale Løndatakontor). FLD tæller ganske vist disse personer, men de er ikke udskilt i de opgørelser, Danmarks Statistik arbejder med. Tabel 9 viser, hvor mange pædagogmedhjælpere og pædagoger, der var beskæftiget i jobtræning, fleksjob m.v. september 2010. Det fremgår, at det drejer sig om næsten 5000 personer. Side 23

Tabel 9. Ansatte pædagoger og pædagogmedhjælpere i fleksjob, jobtræning m.v. september 2010 Ekstraordinært Fleksjob I alt Pædagoger 263 1.167 1.430 Pædagogmedhjælpere 2.218 1.296 3.514 og pædagogiske assistenter I alt 2.481 2.463 4.944 Indtil januar 2009 blev fleksjob og ekstraordinært ansatte slået sammen i FLDstatistikken. Udviklingen fremgår af Tabel 10. Tabel 10. Pædagoger og pædagogmedhjælpere, der var ansatte eller i fleksjob 2001-2010 År (opgørelse september) Ansatte omregnet til fuld tid 2001 2.144 2002 2.194 2003 2.132 2004 2.974 2005 2.796 2006 3.237 2007 2.682 2008 2.956 2009 3.707 2010 4.944 Det ses, at antallet er godt og vel fordoblet i perioden. Når det gælder ekstraordinært ansatte (personer i jobtræning) har det altid været en forudsætning, at disse ikke må erstatte det sædvanlige personale. De bør derfor ikke indregnes i bemandingen. Når det gælder fleksjobbere er problemet, at de får fuld løn og dermed tæller som en fuldtidsansatte i lønstatistikken, selv om de kun arbejder på halv tid eller på 1/3 tid. Det voksende antal ekstraordinært ansatte og fleksjobbere betyder formentlig, at personaleopgørelsen overvurderer udviklingen i den faktiske bemanding med omkring 2000 ansatte. Afgrænsning af stillingsgrupper Når personaleforbruget gøres op ved hjælp af FLD-data sker det på den måde, at Danmarks Statistik beder kommunerne om at fordele personalet på institutionstyper. I FLD ligger oplysningerne på overenskomstområder, men man kan ikke her se, om medarbejderne fx arbejder i børnehaver, i skolefritidsordninger eller andetsteds. Derfor må de kommunale forvaltninger oplyse, hvordan personalet er fordelt. Side 24

Som regel er det økonomiforvaltningerne, der gennemfører denne bearbejdning, men det er tvivlsomt, om man i praksis er i stand til at afgrænse ansættelsesområderne. Et eksempel herpå er pædagogmedhjælpere i folkeskolen. Bureau 2000 gennemførte i 2008 en kortlægning af antallet af pædagogmedhjælpere i specialklasser og specialskoler for FOA. Kortlægningen viste, at der var godt 1000 pædagogmedhjælpere på undersøgelsestidspunktet (lidt færre hvis man omregner til fuldtids). Denne personalegruppe var efter alt at dømme meget lille, hvis vi går 10 år tilbage. En pædagogmedhjælper med arbejde i en specialklasse i en skole arbejder imidlertid efter helt samme overenskomst som pædagogmedhjælpere ved skolen, der arbejder i skolefritidsordningen, og det er i praksis uhyre vanskeligt at udskille gruppen fra SFOmedarbejderne. Det er derfor sandsynligt, at man i de fleste kommuner henfører disse pædagogmedhjælpere til SFO erne, hvorved disse i statistikken får højere personalestandard end de ellers ville få. Det er desuden meget tænkeligt, at daginstitutionerne på tilsvarende måde får tillagt personalegrupper med anden utraditionel beskæftigelse. Sæsonsvingningerne Normeringsundersøgelsen foråret 2010 belyste bl.a. de sæsonsvingninger, der er i antal indskrevne børn i institutionerne p.g.a. af vippenormering mv. Tabel 11 viser det gennemsnitlige antal indskrevne børn for de forskellige institutionstyper. Opgørelsen omfatter tre begreber: - indskrevne børn april 2010 - det børnetal, som ligger til grund for budgettet 2010. Dette tal kan være forskelligt fra det antal børn, som er indskrevet i april, fx p.g.a. vippenormering - Danmarks Statistiks opgørelse over indskrevne børn i de samme institutioner september 2009. Side 25

Tabel 11. Gennemsnitligt antal indskrevne børn efter forskellige opgørelser Aldersintegrerede Institutionstype Vuggestuer Børnehaver institutioner Faktisk indskrevne april 2010 Antal børn Vuggestuebørn, april 45 0,2 20,6 Børnehavebørn, april 0,1 53 50,6 Skolebørn, april 0 0,1 6,3 I alt 45,1 53,3 77,5 Børnetal efter budgettet Vuggestuebørn, budget 44 0,4 20,5 Børnehavebørn, budget 0 51 48,4 Skolebørn, budget 0 0,2 5,2 I alt 44,3 51,6 74,1 Danmarks Statistiks opgørelse 0-2 årige, Danmarks Statistik 41,3 1,3 20,9 3-5 årige, Danmarks Statistik 0,7 46,2 42,4 6-18 årige, Danmarks Statistik 0 0,9 4,3 I alt 42 48,4 67,6 Institutionerne er også blevet spurgt om, hvilket børnetal der ligger til grund for deres budget. Ser vi på de institutioner, der har givet oplysninger om såvel det aktuelle børnetal som det budgetterede antal, får vi følgende forskelle: - vuggestuerne har i gennemsnit 1 barn mere end budgetteret - børnehaverne har i gennemsnit 1½ børn mere end budgetteret - de aldersintegrerede institutioner har i gennemsnit 3-4 børn mere end budgetteret. Hovedårsagen hertil er formentlig, at undersøgelsen er gennemført i april måned, hvor børnetallet i institutionerne topper, fordi man venter på, at især børn i børnehavealderen sluses videre til skolefritidsordninger og fritidshjem. I stadig flere kommuner har man aftalt med institutionerne, at der er vippenormering eller lignende, således at børnetallet løbende tilpasses sæsonsvingningerne. Havde man i stedet lagt undersøgelsen i september (hvor Danmarks Statistik foretager sin opgørelse), havde man formentlig set, at de faktiske børnetal lå lavere end budgetteret. Denne sæsonsvingning er ganske betragtelig. Hvis fx børnetallet i en typisk aldersintegreret institution svinger med 3-4 børn på hver side af årsgennemsnittet, kan forskellen på en april-tælling og en september-tælling udgøre 7 børn. Rent faktisk er forskellen til Danmarks Statistiks septembertælling 10 børn. I forhold til Danmarks Statistiks ressourceopgørelse skal man desuden være opmærksom på, at denne blev flyttet fra forår til efterår i 2003. Det betyder, at man tidligere optalte et børnetal, som lå noget over årsgennemsnittet, men fra 2003 optælles et børnetal, som ligger lavere end årsgennemsnittet. Årsgennemsnittet er hvis der er budgette- Side 26