Hvad virker i aktiveringsindsatsen?

Hvad virker i aktiveringsindsatsen? Projektbeskrivelse til Beskæftigelsesregion Nordjylland 1. november 2010 Tilbud afgivet af: New Insight A/S Att. Chefanalytiker Charlotte Hansen Underskrift Læderstræde 34, 4. sal 1201 København K Tlf. 33 69 13 00 I samarbejde med: Center for Arbejdsmarkedsforskning (CARMA) og Forskningscenter for Evaluering (FCE) Aalborg Universitet Att. Thomas Bredgaard og Hanne Kathrine Krogstrup For Beskæftigelsesregionen: Underskrift

Indholdsfortegnelse 1. Indledning...1 2. Antagelser om virkninger af aktiverings-indsatsen...3 3. Undersøgelsesdesign...6 3.1 Fase I: Hypotesegenerering af hvad der virker...6 3.2 Fase II: Udvikling af interventionsteorier...8 3.3 Fase III: Test af interventionsteorier...11 3.4 Fase IV: Udvikling af koncept for overvågning og evaluering...12 3.5 Slutprodukt og afrapportering...13 4. Organisation og bemanding...15 5. Tids- og aktivitetsplan...17 6. Referencer...18 2

1. Indledning Der har den senere tid været massiv kritik af aktiveringsindsatsen. I medierne rapporteres om ledige, der føler sig uværdigt behandlet af et system, der møder dem med mistro og mistillid. Aktiveringstilbuddene beskrives som et meningsløst tidsspilde, der mest af alt har til formål, at kommunerne kan hjemtage statslig refusion. Hårdt presset af denne mediedagsorden samt en kritisk opposition iværksatte Beskæftigelsesminister Inger Støjberg i juli 2010 en plan, som skal øge fokus på aktivering, som har effekt og hjælpe ledige til at komme i job. Beskæftigelsesregionerne skal bl.a. kortlægge indsatsen og styrke best practice i jobcentrene. Beskæftigelsesregionerne skal i dialog med jobcentrene eksempelvis undersøge om indsatsen er tilstrækkelig virksomhedsrettet, samt hvordan jobcentrene bruger jobsøgningskurser. At det i det hele taget er nødvendigt at iværksætte en handlingsplan for at undersøge, hvordan aktiveringsindsatsen virker overfor borgerne, er tankevækkende. Det understreger, at der i beskæftigelsessystemet er en beskeden, systematisk viden om sammenhængen mellem intervention og effekt. Det vil sige, hvilke forhold ved aktiveringsindsatsen som enten får borgerne tættere på arbejdsmarkedet eller i beskæftigelse. Der har ellers siden kommunalreformen og oprettelsen af jobcentre i hver kommune været et markant fokus på at måle resultaterne og effekterne af beskæftigelsesindsatsen i de nye jobcentre. Denne viden er offentligt tilgængelig på jobindsats.dk og benyttes til den løbende monitorering og sammenligning af jobcentrenes præstationer. Dette nye præstationsmålingssystem bidrager med megen nyttig viden om præstationer og udfald af aktiveringsindsatsen, men meget lidt om sammenhængen mellem forskellige typer af indsatser og effekt. Vi har med andre ord ikke en fælles delt, solid viden om, hvad i aktiveringsindsatsen der virker, for hvem, hvornår og i hvilken sammenhæng. Det skal pointeres, at der hersker praksisviden om dette, som beror på de erfaringer, som beskæftigelsesmedarbejdere får fra deres daglige virke. Det er dog ofte en tavs viden, som ikke ekspliciteres og derved gøres til en fælles delt viden. Derfor handler dette projekt også om at få ekspliciteret og testet den viden, beskæftigelsesmedarbejdere i dag har om sammenhænge mellem indsats og effekter. Og i sammenhæng med dette også at få kvalificeret, hvordan der kan måles på effekter, ud over ordinært job og uddannelse. Det er nyttigt for beskæftigelsessystemet at få mere kvalificeret viden om, hvilke mere specifikke effekter et aktiveringsforløb kan have i form af styrkelse af eksempelvis nogle bestemte kompetencer og mestringsevner. 1

Formålet med dette projekt er derfor tredelt: 1. At kortlægge borgernes og beskæftigelsesmedarbejdernes antagelser om, hvordan forskellige aktiveringsindsatser virker overfor forskellige målgrupper, 2. At teste om forestillingerne faktisk holder samt 3. På dette grundlag beskrive hvad der karakteriserer en effektiv aktiveringsindsats og dermed at generere mere præcise og detaljerede interventionsteorier for aktiveringsindsatserne. Projektet er således nyskabende ved at forbinde årsager og virkninger igennem afprøvede interventionsteorier. Der er på beskæftigelsesområdet en tendens til at foretage generaliserende slutninger, f.eks. at virksomhedsrettet aktivering virker bedst. Det specificeres dog ikke hvorfor, hvordan og for hvem. Dette er netop formålet med den type virkningsevalueringer, som foreslås i dette projekt. En mere systematisk viden om, hvordan forskellige aktiveringsindsatser virker overfor forskellige målgrupper kan medvirke til at kvalificere praksis blandt jobcentrene og andre udbydere af aktiveringsindsatser. Slutproduktet for analysen er udover en rapport om, hvad der virker for hvem, og under hvilke betingelser, udvikling af en håndbog i, hvordan jobcentre fremover kan tilrettelægge effektanalyser, så der i disse skabes en forbindelse mellem indsats og virkninger. 2

2. Antagelser om virkninger af aktiveringsindsatsen En af grundene til den nuværende mangel på solid viden om sammenhængen mellem indsats og effekt er mangfoldigheden i aktiveringsindsatsen. Der er store variationer i hvordan, hvor meget og hvem, der aktiveres i landets kommuner (jf. Larsen 2009). Der er samtidig forholdsvis brede lovgivningsmæssige rammer for at tilrettelægge en individuel og lokal aktiveringsindsats. Målgrupperne for aktiveringsindsatsen spænder ligeledes vidt fra jobklare dagpengemodtagere, hvis eneste problem er at de ikke har arbejde til langvarige kontanthjælpsmodtagere med massive sociale og psykiske problemer. Det overordnede formål med aktiveringsindsatsen er at bringe borgerne i beskæftigelse eller tættere på det ordinære arbejdsmarked. Det skal i den sammenhæng bemærkes, at aktiveringsindsatsen ikke på kort sigt skaber nye jobs, men mere medvirker til at fordele ledigheden mellem forskellige grupper og reducere den enkeltes varighed på offentlig forsørgelse. I aktiveringsindsatsen er der mindst fire forskellige strategier, som kan anvendes til at reducere ledighedens varighed og fordeling (jf. tabel nedenfor). Tabel 2.1: Strategier i aktiveringsindsatsen Strategi Motivation Kvalificering Socialisering Netværk Problem Redskaber (eksempler) Målsætning Manglende incitamenter og motivation til arbejde Lavere forsørgelses-ydelser, strammere rådighedskrav, skrappere sanktioner, pligt til deltagelse i aktivering, intensive kontaktforløb Målgrupper (eksempler) Arbejdsmarkedsparate dagpengeog kontanthjælpsmodtagere Hurtigst muligt i arbejde Manglende faglige kvalifikationer Ufaglærte, kortuddannede, personer med forældede eller ikke-efterspurgte kvalifikationer Forbedre erhvervsevne Manglende sociale kompetencer Vejledning, uddannelse, opkvalificering Beskæftigelsesprojekter (individuelt tilrettelagte projekter og offentlige løntilskud) Ikkearbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere Forbedre arbejdsevne og livskvalitet Manglende arbejdsmarkedsrelevante netværk Privat løntilskud, Virksomhedspraktik, virksomheds-centre, jobbørser, mentorordninger Etniske minoriteter, langtidsledige Forhindre stempling og diskrimination Kilde: Bredgaard, T. m.fl. (under udgivelse): Dansk arbejdsmarkedspolitik, København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. I det følgende gennemgår vi kort forskellene mellem de fire strategier samt den eksisterende viden omkring virkningerne af strategierne og de underliggende redskaber. 3

Motivations-strategien har spillet en stor og stigende rolle i udformningen af aktiveringsindsatsen det seneste årti. 1 Her betragtes arbejdsløshedsproblemet som et spørgsmål om manglende økonomiske incitamenter og motivation hos den ledige til at tage og søge arbejde. Derfor er løsningen at skærpe de lediges incitamenter gennem reduktioner af dagpenge eller kontanthjælp, skærpede rådighedskrav og sanktioner eller ved krav om deltagelse i aktiveringstilbud som betingelse for ret til kontanthjælp og dagpenge. Målet er at få den ledige hurtigst muligt i beskæftigelse på det ordinære arbejdsmarked (jf. Larsen 2009). Netop motivationseffekten - at udsigten til aktivering medfører mere intensiv jobsøgning - er de senere år blevet fremhævet som det mest effektive instrument i arbejdsmarkedspolitikken (jf. Det Økonomiske Råd 2007; Arbejdsmarkedskommissionen 2009). Intensive kontaktforløb, hvor ledige indkaldes til hyppige samtaler med jobcenteret, forventes ligeledes at styrke jobsøgningsintensiteten og motivationen. Ulempen ved motivations-strategien er imidlertid risikoen for dårlige jobmatch med karruseleffekter, hvor ledige roterer mellem kortvarige udsigtsløse jobs og offentlig forsørgelse. Et element i den aktuelle kritik af aktiveringsindsatsen er netop, at den bygger på en grundlæggende mistillid til de lediges arbejdsmotivation, idet ledige antages at foretrække en tilværelse på passiv forsørgelse. Denne antagelse er blevet udfordret af den gruppe af ressourcestærke borgere, som er blevet arbejdsløse under finanskrisen og som på kort sigt har vanskeligt ved at finde tilbage til deres hidtidige beskæftigelse i den private sektor. I kvalificerings-strategien betragtes ledighed som udtryk for manglende faglige kompetencer. De mest anvendte redskaber i strategien er uddannelse og opkvalificering. Denne strategi er navnlig siden regeringsskiftet i 2001 og i lyset af den faldende ledighed indtil 2008 blevet nedprioriteret politisk til fordel for motivations-strategien. En række effektevalueringer har fundet, at navnlig uddannelsesaktivering har enten negativ eller i bedste fald neutrale effekter i forhold til efterfølgende selvforsørgelsesgrad for deltagerne. Eftersom uddannelsesaktivering er et af de dyreste redskaber, giver det således et stort samfundsøkonomisk underskud (Det Økonomiske Råd 2007; Arbejdsmarkedskommissionen 2009). Der peges også på, at uddannelsesaktiveringen ikke er målrettet personer med kvalifikationsunderskud, men navnlig anvendes overfor højtuddannede. På den anden side viser makro-økonomiske evalueringer, at netop uddannelse har en positiv effekt på arbejdsløshed og beskæftigelse, da øgede kvalifikationer medfører jobmatch af bedre kvalitet og varighed (jf. Boone & Van Ours 2004). Der er derfor til stadighed debat omkring, hvor stor en andel af aktiveringsindsatsen der skal bruges på uddannelse og opkvalificering. Den tredje strategi, som kan betegnes socialiserings-strategien, er navnlig blevet anvendt i kommunale beskæftigelsesprojekter. Selvom VK-regeringen med Flere i Arbejde annoncerede, at den ville lukke den kommunale aktiveringsfabrik, 1 I den internationale litteratur betegnes motivations-strategien for work first (jf. Peck & Theodore 2000; Sol & Bruttel 2006). Work first betegnes ofte som modsætningen til human kapital - tilgangen eller hvad vi her betegner kvalificerings-strategien. 4

foregår en stor del af aktiveringen for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere fortsat på kommunale beskæftigelsesprojekter. Målgruppen er primært kontanthjælpsmodtagere med problemer udover ledighed (sociale problemer, helbredsproblemer, sindslidelser m.v.), som bl.a. mangler basale sociale kompetencer for at indgå på arbejdsmarkedet. Projekternes formål er derfor principielt at simulere almindelige arbejdspladser og derved træne deltagernes sociale og personlige kompetencer (jf. Rosdahl 2007; Bengtsson 2009). Kritikken af denne type projekter har især været, at de fungerer som opbevaring, der ikke bringer deltagerne tættere på arbejdsmarkedet, samt at kommunale aktiveringsprojekter med produktion er konkurrenceforvridende og indirekte subsidierer det kommunale serviceniveau. Kommunerne er dog fanget i det dilemma, at der er krav om aktivering af alle målgrupper, samtidig med at en stor andel af kontanthjælpsmodtagerne ikke har tilstrækkelige forudsætninger for at deltage i de øvrige aktiveringstilbud. Dertil kommer, at der har været akut behov for at skaffe aktiveringspladser til de borgere, som er blevet ramt af den voldsomt stigende ledighed og aktuelt er nået frem til tidsfristen for aktiveringstilbud. De senere år har der været en stigende opmærksomhed på netværks betydning for arbejdsmarkedsdeltagelse. Den fjerde strategi, netværks-strategien, søger netop at adressere den stempling og diskrimination af dårlig arbejdskraft, der opstår som følge af den grundlæggende mangel på troværdig information mellem arbejdssøgende og arbejdsgiverne (jf. Albrekt Larsen & Pedersen 2009). Formålet med netværks-strategien er at medvirke til at etablere arbejdsmarkedsrelevante netværk for de personer, som er blevet stemplet som dårlig arbejdskraft, f.eks. gennem etablering af løntilskud, virksomhedspraktik og mentorordninger for etniske minoriteter og langtidsledige. Det er i den sammenhæng adskillige gange blevet dokumenteret, at privat jobtræning (løntilskud) er det mest virkningsfulde aktiveringsredskab (jf. Det Økonomiske Råd 2007). En del af forklaringen herpå er formentlig, at jobtræningen skaber kontakt mellem arbejdsgiver og arbejdstager og dermed medvirker til at nedbryde informationsasymmetrien. Den samme logik finder vi omkring etableringen af virksomhedscentre, hvor foreløbige opgørelser viser en bedre effekt for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere end alt anden aktivering (DISCUS 2009). Der er dog naturlige grænser for denne strategi, i forhold til hvor mange jobtræningspladser virksomhederne kan kapere uden at forvride konkurrencen og substituere ordinære ansættelser. 5

3. Undersøgelsesdesign I det følgende præsenteres forslag til undersøgelsesdesignet for projektet. Figuren nedenfor illustrerer de forskellige delanalyser/faser i projektet, sammenhængen mellem dem og slutproduktet for undersøgelsen. Figur 3.1: Analysedesign Fase I: Hypotesegenerering af hvad der virker Fase 2: Udvikling af interventionsteorier Fase 3: Test af interventionsteorier Kortlægning af internationale og nationale undersøgelser af, hvad der virker Udvikling af kategorier for indsatstyper På baggrund af desk research og fokusgrupper udarbejdes konkrete interventionsteorier for 4-5 indsatstyper Interventionsteorier testes via registeranalyse, og fokusgruppeinterviews Fase 4: Slutprodukt Rapport om hvad der virker i aktiveringsindsatsen på udvalgte indsatsområder Udvikling af koncept for fremtidige effektanalyser på 4-5 udvalgte indsatsområder. Dette afrapporteres i en håndbog til jobcentrene. Der arbejdes under hver indsats med beskrivelse af relevante indikatorer, der kan belyse, hvorvidt indsatsen virker samt konkrete anvisninger til tilrettelæggelse af effektanalyser. Kilde: New Insight A/S I det følgende vil det blive udfoldet, hvordan hver fase tilrettelægges. 3.1 Fase I: Hypotesegenerering af hvad der virker Det evalueringsteoretiske udgangspunkt for projektet er virkningsevaluering (realistisk evaluering, jf. Pawson & Tilley 1997; Dahler-Larsen & Krogstrup 2003; Krogstrup 2006). Virkningsevaluering bygger på interventionsteorier, det vil sige antagelser, om hvad der virker for hvem (generativ mekanisme) hvornår under hvilke betingelser (kontekst) og med hvilke forventede effekter (outcome). Hovedspørgsmålet for evalueringen er, om interventionsteorien kan bekræftes, afkræftes eller udvikles hvor hensigten er en løbende forbedring af indsatsen. 6

Der er flere fordele ved virkningsevaluering. For det første arbejder man indgående med at realitetsteste forestillinger om, hvordan en offentlig indsats virker. Metoden giver konkret indsigt i hvordan den offentlige indsats virker, og dermed hvad der er årsag til effekter eller mangel på samme. Det er således muligt efterfølgende at sondre mellem situationer, hvor en indsats grundlæggende bygger på en fejlagtig ide (designfejl), situationer hvor indsatsen kan repareres ved forskellige justeringer (implementeringsfejl) eller situationer, hvor interventionsteorien bestyrkes. Den anden fordel er, at virkningsevaluering skaber tovejskommunikation mellem praktisk evaluering og faglig, teoretisk viden. Dermed kan evalueringen medvirke til at forbedre den offentlige indsats, eftersom overvejelser om virkninger og årsager synliggøres i samarbejde med feltet og der derved sker en læring. Den første opgave i projektet er derfor at opstille interventionsteorier for, hvordan aktiveringsindsatsen virker overfor forskellige målgrupper. Dermed indfanges noget af den mangfoldighed, der er i implementeringen af aktiveringsindsatsen. For at skabe et solidt grundlag for at udvikle sådanne interventionsteorier vil vi foretage en metaevaluering. Denne giver grundlag for på baggrund af eksisterende international og national litteratur at vurdere, hvilke indsatser der virker i bestemte sammenhænge, og hvilke der ikke gør hvilke målgrupper de forskellige strategier rammer, og hvilke de ikke gør på hvilket tidspunkt i et ledighedsforløb strategierne er relevante, og hvilke tidspunkter de ikke er relevante etc. (Pawson 2006). Metaevalueringen skal derfor anvendes til at udvikle hypoteser for, hvad der virker for hvem, under hvilke betingelser og for hvilke målgrupper. Herudover skal der arbejdes med at udvælge relevante kategorier for indsatstyper. Der vil blive taget udgangspunkt i de fire førnævnte strategier i aktiveringsindsatsen (motivation, kvalificering, socialisering og netværk). Ud fra disse vil der udvælges et antal (mellem 4-5) indsatstyper, der skal danne baggrund for det videre arbejde med at udvikle interventionsteorier. Det er begrundet i, at der skal udvikles nogle håndterbare og meningsfyldte kategorier af indsatser, der kan genkendes i jobcentrene, da disse vil danne baggrund for den videre udvikling af håndbog for, hvordan sådanne indsatser fremover med fordel kan evalueres. Eksempler på indsatstyper der kan arbejdes med er: Jobsøgningskurser Opkvalificeringsforløb Afklarings-, vejlednings- og motivationsforløb Virksomhedspraktik Løntilskud Kombinationsforløb / sammensatte forløb Den endelige udvælgelse af indsatstyper vil blive foretaget i dialog med Beskæftigelsesregion Nordjylland samt de involverede jobcentre. I den sammenhæng skal det afklares, hvorvidt der udelukkende skal arbejdes med bestemte redskaber (praktik, løntilskud, vejledning, afklaring mv.) eller om der også kan blive tale om 7

at arbejde med interventionsteorier for forløb, der indeholder flere redskaber, og hvor det kan give mening at tænke i trappetrinsmodeller eksempelvis. I den forbindelse vil der blive foretaget en undersøgelse af, hvilke indsatstyper der arbejdes med i de udvalgte jobcentre. Der vil her blive tale om kvalitative interviews med de involverede jobcentre, desk research af nordjyske jobcentres tilbudsvifter og relevante notater om dette udarbejdet af eksempelvis Beskæftigelsesregionen. I forbindelse med udvælgelse af de konkrete indsatstyper skal det pointeres, at der i projektet er fokus på den målgruppe af ledige, som har været ledige i mere end 9 måneder. Dvs. langtidsledige som enten er dagpengemodtagere eller kontanthjælpsmodtagere. 3.2 Fase II: Udvikling af interventionsteorier På baggrund af såvel metaevalueringen samt udvælgelse af konkrete indsatstyper i fase I vil der i fase II blive arbejdet med at opstille konkrete interventionsteorier (eller programteorier, som de undertiden betegnes i evalueringslitteraturen, jf. Krogstrup 2006). Der skal således udvikles interventionsteorier, som vil ske ved mødet med virkeligheden. Der gennemføres til det formål casebaserede evalueringer af aktiveringsindsatsen i en eller flere udvalgte cases. Disse kan foregå i enten et eller flere jobcentre. Det afgørende er her, at casene afspejler eksempler på succesfulde indsatser, som der kan drages en generel lære ud fra. Det forudsættes i tilbuddet, at Beskæftigelsesregion Nordjylland kan være behjælpelige med at udvælge de konkrete jobcentre og motivere dem til at deltage i projektet. Formålet med casearbejdet vil være at opnå viden om, hvilken indsats borger og beskæftigelsesmedarbejdere vurderer, har været en succes i aktiveringsindsatsen. Til forskel fra metaevalueringen giver casestudier mulighed for en detaljeret viden om sammenhængen mellem intervention og effekt. Formålet er med andre ord at generere mere detaljerede interventionsteorier på baggrund af viden om, hvilke såkaldte virksomme (generative) mekanismer, der er særligt virkningsfulde i forhold til opnåelse af den ønskede effekt. Respondenterne i evalueringen er for det første borgere, som har været igennem en succesfuld aktiveringsindsats og for det andet de beskæftigelsesmedarbejdere og ledere, der har forestået indsatsen. Beskæftigelsesmedarbejdere og ledere kan komme fra jobcentrene, men også fra de konkrete interne eller eksterne leverandører af indsatsen overfor den ledige. Gennem fokusgruppeinterviews vurderer respondenterne, hvilken indsats eller mekanisme der har haft en særlig effektfuld virkning på kort sigt, på mellem langt sigt og på langt sigt (beskæftigelse). Metoden er kendt fra BIKVA-modellen (Krogstrup 2003), hvor brugerne i åbne interview vurderer, hvad der efter deres 8

opfattelse virker henholdsvis ikke virker i en given intervention. Disse interviews sammenfattes og medarbejder- og ledelsesniveauer konfronteres med brugernes udsagn med henblik på deres vurdering af, hvilke mekanismer der er virkningsfulde. Desuden tilvejebringer interviewet med medarbejdere og ledere viden om hvilke barrierer, der eksisterer for implementering af den optimale indsats. Vi har nedenfor lavet fire illustrationer af mulige interventionsteorier ved typiske aktiveringsindsatser, som efterfølgende kan underlægges virkningsevaluering. Disse er klassificeret efter de fire typer af strategier, som er beskrevet ovenfor. 2 Oversigt 2: Eksempler på virkningsevaluering af forskellige typer aktiveringsindsatser Motivationsstrategi Hyppige kontaktforløb på jobcenteret eller private jobsøgningskurser Stresser den ledige til mere intensiv jobsøgning Hjælp til mere kvalificeret jobsøgning Øger sandsynligheden for at finde nyt job Forkortet ledighedsperiode 2 Dertil kommer, at kommunerne i de senere år har iværksat en række aktive tilbud for sygedagpengemodtagere. Dette kan enten være tilbud efter aktivloven (virksomhedspraktik, løntilskud eller vejledning og opkvalificering) eller særligt tilrettelagte forløb (kostvejledning, fysisk træning, fysioterapi, psykologsamtaler m.v.). Disse tiltag er umiddelbart svære at indpasse i ovenstående skematik, hvilket dog ikke gør dem mindre relevante at evaluere. Det overordnede formål med de aktive tilbud er at forkorte varigheden af sygefraværsperioden. Også her er der behov for at udvikle og teste forbindelserne mellem intervention og effekt gennem interventionsteorier. 9

Kvalificeringsstrategi Langvarige uddannelsesforløb for ufaglærte ledige, f.eks. SOSU Den ledige erhverver nye faglige kvalifikationer Mangel på arbejdskraft med de pågældende kvalifikationer Manglende efterspørgsel på arbejdskraft med de pågældende kvalifikationer Nyt job Fortsat arbejdsløs Den ledige bliver mere afklaret vedr. jobønsker Socialiseringsstrategi Kommunalt beskæftigelsesprojekt Den ledige får en større selvtillid og tro på egne evner Større arbejdsmarkedsparathed Kortere ledighedsperiode Den ledige lærer at begå sig ift. arbejdsgiver og kollegaer 10

Netværksstrategi Privat løntilskud eller virksomheds-praktik Der etableres personlig kontakt mellem arbejdsløs og arbejdsgiver Den ledige erhverver nye faglige kompetencer Den ledige opnår nye arbejdsmarkedsrelevante netværk Arbejdsgiver mangler arbejdskraft Arbejdsgiver mangler ikke arbejdskraft Ansættelse på virksomheden Ansættelse på anden virksomhed De mulige virksomme mekanismer fremgår af kasserne med fed kant ovenfor. Det er af afgørende betydning for kvaliteten og effekten af en given indsats at forstå, hvad der er den virksomme mekanisme, som forbinder indsats og effekt. Interventionsteorierne udvikles, som nævnt, i dialog med borgere og medarbejdere i beskæftigelsessystemet. Konkret kalkuleres der med, at der skal afholdes ca. 12 fokusgruppeinterviews, idet der skal afholdes fokusgruppeinterviews med borgere, jobcentre og leverandører (udførere) for hver indsatstype. Der vil blive tale om en vekselvirkende proces, hvor hypoteser fra delanalyse I kommer i spil med praksis, ligesom udsagn fra borgere kommer i spil med udsagn fra beskæftigelsessystemet mv. Denne fase afsluttes med, at der udvikles konkrete interventionsteorier for 4-5 indsatstyper. 3.3 Fase III: Test af interventionsteorier Fase III har til formål at teste holdbarheden af de udviklede interventionsteorier. Her vil interventionsteorierne blive underkastet forskellige analyser, som vil bestå af registeranalyser, sammenholdning med resultater fra metaanalysen og endelig en test af de endelige interventionsteorier på tre fokusgruppemøder. Et for borgere, et for jobcentermedarbejdere og -ledere samt et for beskæftigelsesmedarbejdere fra leverandørerne i indsatsen. 11

Ved at gå så grundigt til værks skabes mulighed for at komme i dybden med, hvad de virksomme mekanismer er. Formodningen er, at både metaevalueringen og casearbejdet vil fremkomme med mange antagelser, og udfordringen vil derfor bestå i at sortere i disse antagelser og sikre, at det er de væsentligste, der arbejdes videre med. Det skal afklares, hvilke muligheder de involverede jobcentre har for at levere talmateriale på de borgere, der deltager i de udvalgte forløb. Output fra fase I-III er en rapport om, hvad der virker for hvem og under hvilke betingelser indenfor de udvalgte 4-5 indsatstyper. Rapportens omfang vil være ca. 15-20 sider, og vil kunne anvendes af jobcentrene til at få viden om, hvad der er vigtigt at sikre i forskellige indsatser, som kan hjælpe dem med at blive skarpe på deres krav til leverandører i indsatsen. 3.4 Fase IV: Udvikling af koncept for overvågning og evaluering På baggrund af de foregående faser vil der blive udarbejdet et koncept for, hvordan jobcentre fremadrettet kan overvåge og foretage evalueringer af de udvalgte indsatsområder. Først og fremmest vil det blive beskrevet, hvad en interventionsteori er, hvilke centrale spørgsmål der kan stilles i en interventionsteori, hvordan man kan arbejde med en interventionsteori, og hvordan interventionsteorier kan bruges i både indsatstilrettelæggelse og monitorering af tilbud. Når der skal opstilles en interventionsteori vil følgende spørgsmål typisk være relevante: Hvilken målgruppe henvender forløbet sig til? Hvilket formål og delformål har forløbet (udover ordinært job og uddannelse) hvilke kompetencer og mestringsevner skal styrkes hos målgruppen? Hvilke aktiviteter vil forløbet indeholde og hvorfor antages de at kunne føre til det opstillede mål for forløbet? Hvilke omstændigheder antages at være afgørende for, at forløbet opnår de forventede resultater? Det at arbejde med opstilling af interventionsteorier kan anvendes til at strukturere dialogen med udførere i aktiveringsindsatsen. Hvilke målgrupper henvender det konkrete forløb sig til, hvilke kompetencer og mestringsevner styrkes, hvilke aktiviteter er relevante mv. er spørgsmål, der med fordel kan afklares. Det kan bruges til at styrke visitationsprocessen fra jobcenter til udfører i aktiveringsindsatsen. Herudover angiver interventionsteorien, hvad der er relevant at følge op på fra jobcenterside i forhold til den konkrete indsats. 12

Der vil efter denne generelle introduktion til interventionsteorier, og hvad de kan bruges til, opstilles en række koncepter for, hvordan hver af de indsatstyper, der er arbejdet med i projektet kan evalueres, og hvad en opfølgning kan bestå i. Et koncept vil indeholde: Opstilling af den udviklede interventionsteori (angivelse af formål og delmål for indsatsen, aktiviteter, afgørende elementer for at indsatsen kan føre til den forventede succes, specifik målgruppebeskrivelse) Identificering af de vigtigste indikatorer, der kan belyse om indsatsen giver den forventede succes Anvisninger på, hvordan sådanne evalueringer kan tilrettelægges (konkrete dataindsamlingsmetoder og datakilder) Der vil udvikles et koncept for hver indsatstype, hvilket betyder, at der udvikles specifikke indikatorer til hver indsatstype og specifikke anvisninger på, hvordan relevant data kan indsamles til belysning af indikatorerne. Det er ikke muligt på forhånd at vælge en bestemt dataindsamlingsmetode til hvert koncept, da det afhænger af den konkrete udformning af interventionsteorien. Der skal formentlig arbejdes med en kombination af forskellige metoder: enkelt- og fokusgruppeinterviews, spørgeskemaundersøgelser, progressionsmålinger, registeranalyser (f.eks. Arbejdsmarkedsportalen og DREAM-registeret) og brugerundersøgelser. I opstartsfasen af projektet vil det blive drøftet med Beskæftigelsesregionen og de udvalgte jobcentre, hvordan håndbogen mere konkret kan se ud, og hvilke kravspecifikationer jobcentrene har til håndbogen for, at den har et tilstrækkeligt handlingsorienteret sigte. Resultatet fra fase IV vil være udarbejdelse af en håndbog i opfølgning og evaluering af indsatser. Håndbogen vil indeholde 4-5 udviklede koncepter til evaluering af 4-5 udvalgte indsatser. Der vil blive lagt vægt på, at håndbogen bliver praksisnær og anvendelig for jobcentrene i deres videre arbejde med evaluering af indsatser. For at sikre dette vil der i denne fase blive indlagt fokusgrupper til validering af de udviklede koncepter, ligesom den vil blive drøftet med Beskæftigelsesregionen og de involverede jobcentre. Håndbogen vil kunne hjælpe jobcentre til at blive skarpe på opfølgning/evaluering af aktiveringsindsatsen på de udvalgte indsatsområder. Det kan både handle om, hvad der med fordel kan være fokus på i jobcentrenes tilsyn med anden aktør, og om hvilke relevante data jobcentre skal indhente eller stille krav om, at eventuelle leverandører/udførere i indsatsen afrapporterer. 3.5 Slutprodukt og afrapportering Der vil løbende blive afrapporteret resultater af de forskellige faser og undersøgelser til Beskæftigelsesregion Nordjylland. Dette vil primært ske via afholdelse af 13

oplæg til møderne. Udover håndbogen vil resultaterne af projektet blive publiceret i danske og internationale tidsskriftartikler. Dette sikrer, at projektdeltagerne fra AAU får mulighed for at løfte deres forskningsforpligtelse. Rapporten om Hvad der virker i aktiveringsindsatsen samt håndbogen i opfølgning og evaluering vil være de primære output af undersøgelsen. Rapporten vil indeholde fund fra analysen om, hvad der virker i aktiveringsindsatsen, og der vil blive opstillet interventionsteorier for hver indsatstype. Rapportens omfang vil være ca. 15-20 sider. Fokus i håndbogen vil være på det anvendelsesorienterede, og den vil således ikke omfatte særlige teoretiske overvejelser eller detaljerede præsentationer af analysens fund. Den vil have fokus på, hvilke indikatorer der kan belyse, om de forskellige indsatser virker efter hensigten, og konkrete anvisninger på, hvordan forskellige undersøgelsesmetoder kan afdække dette. Håndbogens omfang vil være ca. 15-20 sider. New Insight og AAU vil foreslå, at resultaterne af projektet formidles til de deltagende jobcentre og øvrige interesserede jobcentre i beskæftigelsesregionen via afholdelse af et fælles seminar. I dette tilbud er selve afholdelse af et oplæg til en sådant seminar inkluderet i prisen, mens udsendelse af invitationer, administration af tilmeldinger, konkret tilrettelæggelse, lokaleleje og forplejning ikke er inkluderet. Udover afholdelse af seminar vil vi foreslå, at der undervejs i projektet drøftes, hvilke øvrige formidlingsaktiviteter der kan være relevante at sætte i værk efterfølgende. Det kan eksempelvis være kompetenceudviklingskurser til jobcentrene på både ledelses- og medarbejderniveau, gå-hjem -møder til jobcentrene om, hvordan man kan arbejde med opfølgnings- og evalueringsaktiviteter mv. Sådanne formidlingsaktiviteter er ikke inkluderet i tilbuddet, men vi indgår gerne i drøftelser af, hvordan projektet efterfølgende kan forankres i praksis. 14

4. Organisation og bemanding Projektet er forankret i New Insight, og vil udarbejdes i tæt samarbejde med Center for Arbejdsmarkedsforskning og Forskningscenter for Evaluering, begge ved Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning ved Aalborg Universitet. Vi foreslår, at der nedsættes en styregruppe for projektet, som består af repræsentanter fra Beskæftigelsesregion Nordjylland, de deltagende jobcentre, New Insight og AAU. Det foreslås, at der afholdes ca. 4 møder undervejs i projektperioden. Projektledelsen varetages af chefanalytiker Charlotte Hansen fra New Insight. Projektbemandingen vil derudover bestå af chefanalytiker Mette Louise Pedersen, analytiker Maria Rye dahl og en studentermedhjælp fra New Insight. Herudover vil projektbemandingen bestå af lektor Thomas Bredgaard, lektor Hanne Kathrine Krogstrup samt en videnskabelig assistent. Herunder er der en kort præsentation af de nøglemedarbejdere, som vil løse opgaven. Der henvises derudover til CV er for projektteamet. Chefanalytiker Charlotte Hansen (cand.scient.adm. og ph.d.) (projektleder) Charlotte Hansen har gennem en årrække arbejdet med analyser og evalueringer inden for det beskæftigelsespolitiske felt. Hun har særligt beskæftiget sig med analyser af aktiveringsindsatsen, redskabsanvendelsen og effektmålinger af indsatsen. I de senere år har Charlotte Hansen arbejdet meget med udvikling af redskaber til måling af progression for borgere i aktiveringsindsatsen. Charlotte har særligt beskæftiget sig med udvikling af indsatsen i forhold til unge ledige og ledige i matchgruppe 4 og 5. I disse projekter har der været en tæt dialog med praktikere i fx jobcentre og leverandører til jobcentrene samt med forskere og andre ressourcepersoner om at systematisere og beskrive erfaringer, udvikle nye typer af indsatser og kvalificere jobcentermedarbejdernes brug af redskaberne. Chefanalytiker Mette Louise Pedersen (cand.scient.adm.) Mette Louise Pedersen har specialiseret sig i arbejdsmarkedsanalyser i forbindelse med beskæftigelse, ledighed og mobilitet. Hun har flere års erfaring med kvantitative og kvalitative evalueringer og analyser af indsatsen over for særlige grupper på arbejdsmarkedet bl.a. nydanskere, unge, borgere med funktionsnedsættelser eller andre grupper. Mette Louise har inden for de seneste år opbygget et bredt kendskab til videreudviklingen af indsatser og fokus på sammenhæng mellem indsats og effekt. Mette Louise har en efteruddannelse fra Danmarks Journalisthøjskole og er ansvarlig for New Insights blog: www.arbejdsmarkedet.nu. Lektor Thomas Bredgaard (cand.scient.adm, og ph.d.) Thomas Bredgaard har forsket og undervist i beskæftigelsesområdet siden 1999. Thomas har været involveret i danske såvel som internationale forskningsprojek- 15

ter omkring kommunernes implementering af aktiveringsindsatser, brugen af andre aktører i beskæftigelsespolitikken, det rummelige arbejdsmarked og virksomhedernes sociale ansvar samt analyser af fleksibiliteten og sikkerheden (flexicurity på arbejdsmarkedet). I 2009 var Thomas ansat som sekretariatsleder på jobcentersekretariat ved Jobcenter Aalborg. Lektor Hanne Katrine Krogstrup (cand.scient.adm. og ph.d.) Hanne Kathrine Krogstrup har stor kompetence indenfor evaluering bl.a. er hun forfatter til en række bøger om evaluering. Det betyder, at hun har et stort overblik over evalueringsmetodologiske problemstillinger. Særlig har hun haft bevågenhed i forhold til, hvordan målinger i samspil med klassiske evalueringsmetoder kan indgå i effektorienterede evalueringer. Netop sammenspillet mellem høj evalueringskompetence og specifikke kompetencer på beskæftigelsesområdet skal føre til forskning i høj klasse, som kan bibringe beskæftigelsesområdet øget fokus på resultater og effekter. 16

5. Tids- og aktivitetsplan Projektforløbet er inddelt i fire faser, som er illustreret i følgende oversigt. Tabel 5.1: Tids- og aktivitetsplan Aktivitet Okt. 2010 Nov. 2010 Dec. 2010 Jan. 2011 Feb. 2011 Mar. 2011 Apr. 2011 Maj 2011 Jun. 2011 Fase 1: Hypotesegenerering Endeligt projektdesign Desk research/metaevaluering Udvikle indsatskategorier Fase 2: Udvikling af interventionsteorier 12 fokusgrupper med borgere, jobcentre og leverandører (inkl. forberedelse, afholdelse og opsamling) Opstilling af interventionsteorier Fase 3: Test af interventionsteorier Registeranalyse Tre fokusgrupper med borgere, jobcentre og leverandører Fase 4: Udvikling af koncept for fremtidige effektanalyser Udvikle koncept for 4-5 indsatstyper Fire fokusgrupper til validering af konceptet Revidering af koncepterne Håndbog for effektanalyse Projektstyring, kvalitetssikring mv. Møder med Beskæftigelsesregion og jobcentre Intern projektstyring Interne projektmøder Kvalitetssikring Kilde: New Insight 17

6. Referencer Albrekt Larsen, Christian & Jacob J. Pedersen (2009): Ledighedsparadokset Information, netværk og selektion på arbejdsmarkedet, Frydenlund Academic. Arbejdsmarkedskommissionen (2009): Velfærd kræver arbejde, analyserapport: Arbejdsmarkedskommissionen august 2009. Bengtsson, Steen (2009): Beskyttet beskæftigelse. En kortlægning, København: Socialforskningsinstituttet 09:09. Beskæftigelsesministeriet (2010): Handlingsplan for jobrettet aktiv indsats, dateret 8. juli 2010. Boone, J. & J. Van Ours (2004): Effective active labour market policies, Discussion Papers Series CEPR, Nr. 4707. Bruttel, O. & E. Sol (2006): Work first as a European model? Evidence from Germany and the Netherlands, Policy and Politics, 34(1), s. 69-89. Dahler-Larsen, P. & H.K. Krogstrup (2003): Nye veje i evaluering, Systime Academic. Det Økonomiske Råd (2007): Dansk Økonomi Forår 2007, København: Det Økonomiske Råd. DISCUS (2009): Virksomhedscenter afsæt til arbejdsmarkedet, DISCUS. Krogstrup, H.K. (2006): Evalueringsmodeller, Academica, 2. udg. Larsen, F. (2009): Kommunal beskæftigelsespolitik Kommunale jobcentre mellem statslig styring og kommunal autonomi, Frydenlund Academic. Pawson, R. & N. Tilley (1997): Realistic Evaluation, London: Sage. Pawson, R. (2006): Evidence-based Policy: A Realist Perspective, London: Sage. Rosdahl, Anders (2006): Kommunale aktiveringsprojekter med produktion, København: Socialforskningsinstituttet 06:03. Peck, J. & N. Theodore (2000): Commentary. Work first : Workfare and the regulation of contingent labour markets, Cambridge Journal of Economics, 24(1), s. 119-138. 18