Staben Dato: 21.09.2016 Sagsbehandler: Kim Frandsen Direkte tlf.: 73767643 E-mail: kkf@aabenraa.dk Acadre: 16/7018 BILAG 1 Valg af statsgaranti eller selvbudgettering Overordnet konklusion Under hensyntagen til 1. udviklingen i udskrivningsgrundlaget i Aabenraa Kommune 2. at den demografiske udvikling er behæftet med usikkerhed anbefales det, at Aabenraa Kommune i 2017 vælger statsgarantien Valg mellem statsgaranteret udskrivningsgrundlag kontra selvbudgettering Kommunen har ved budgetlægningen af indkomstskat, tilskud og udligning valgfrihed mellem: at basere budgettet på eget skøn over udskrivningsgrundlag, folketal m.v. og foreløbige tilskuds- og udligningsbeløb beregnet på disse forudsætninger (selvbudgettering). at basere budgettet på et statsgaranteret udskrivningsgrundlag og hertil knyttede statsgaranterede tilskuds- og udligningsbeløb. Det er frit for den enkelte kommune, hvilken metode kommunen vil vælge de enkelte år. Valg mellem selvbudgettering og statsgaranti omfatter også budgettering af kirkeskat. Såfremt der vælges at budgettere med eget skøn for 2017, vil kommunen i 2020 blive efterreguleret i forhold til faktisk befolkningstal og udskrivningsgrundlag. Såfremt der tages udgangspunkt i det statsgaranterede udskrivningsgrundlag foretages der ingen efterregulering. Et valg af selvbudgettering skal give kommunen et merprovenu i forhold til valget af statsgaranti, idet kommunen med valget af selvbudgettering påtager sig en økonomisk risiko, som man undgår ved at vælge statsgaranti. Siden 2009 har Aabenraa Kommune valgt statsgarantien, og det har i alle årene vist sig at være det økonomisk mest fordelagtige valg. Dette skyldes primært, at udviklingen af udskrivningsgrundlaget har ligget markant under landsgennemsnittet og at det årligt har været et fald i befolkningstallet. Valget mellem de to budgetformer afhænger af flere forhold herunder udviklingen i befolkningstal, befolkningssammensætningen samt forventninger til hvordan udskrivningsgrundlaget faktisk udvikler sig i perioden 2014 til 2017. Udviklingen i skatteudskrivningsgrundlaget har betydning for skatteindtægterne for kommunen mens befolkningstallet og sammensætningen af befolkningen har betydning for tilskud og udligningsindtægterne. Skatter Udvikling i Skatteudskrivningsgrundlaget Udskrivningsgrundlaget i budgetåret tager afsæt i Aabenraa Kommunes realiserede udskrivningsgrundlag 3 år tidligere. Side 1 af 7
Med valget af statsgaranti får Aabenraa Kommune skatteindtægter svarende til, at væksten de tre år forud for budgetåret svarer til væksten på landsplan. Forventes der en større vækst på landsplan end lokalt, taler det for at vælge statsgarantien. Udviklingen i skatteudskrivningsgrundlaget påvirkes af antallet af skatteborgere (befolkningstallet) den gennemsnitlige indkomst pr. skatteborger Udvikling i befolkningstallet i Aabenraa Kommune Aabenraa Kommunes aktuelle befolkningstal var den 1. september 2016 på 59.025. For at sammenligne det med statsgarantiens befolkningstal, skal der tillægges antallet af borgere, som bor i en anden kommune, hvor Aabenraa Kommune refunderer forsørgelsesudgifterne (det såkaldte betalingskommunefolketal). Aabenraa Kommune har pr. 1. januar 2016 et plus på 143 borgere i forhold til det registrerede CPR-folketal. Dermed bliver det aktuelle betalingskommunefolketal bliver 59.168. Hvis statsgarantien vælges, fastsættes befolkningstallet ud fra statens skøn over Aabenraa Kommunes befolkningstal. Fra statens side er der skønnet et befolkningstal pr. 1. januar 2017 på 59.100 personer. Dette tal ligger 68 personer lavere end det aktuelle befolkningstal pr. 1. september 2016. Det statsgaranterede befolkningstal er baseret på Danmarks Statistiks prognose fra maj 2015, hvori der forventes et CPR-befolkningstal på 58.957 indbyggere. Danmarks Statikstiks prognose indeholder ikke de ekstra borgere 143 borgere som indgår i betalingskommunefolketallet. sår 2017 blev udarbejdet med et forventet betalingskommunefolketal på 58.699 indbyggere. Den nye befolkningsprognose fra Danmarks Statistik fra maj 2016 viser således et mere positivt billede: Side 2 af 7
Budgetforslag 2017 2018 2019 2020 Indbyggertal a) Betalingskommune befolkningstal i budgetoverslagsår 2017-19 i budget 2016 58.699 58.558 58.416 58.416 b) Befolkningstal jf. Danmarks Statistik, maj 2016 58.947 59.008 58.969 58.905 c) Betalingskommunefolketal pr. maj 2016. Forudsætning for budget 2017-2020 59.100 59.161 59.122 59.058 Forskel c-a 401 603 706 642 Der er således en forventning om et folketal, som er 401 personer større end det, der var forudsat i budgetoverslagsår 2017. Nye forventninger til folketallet efter at Danmarks Statistik offentliggjorde prognosen i maj 2016 Udlændingestyrelsen har i sensommeren 2016 offentliggjort en ny vurdering af tilgangen af flygtninge og familiesammenførte. I forhold til grundlaget for Danmarks Statistiks befolkningsprognose fra maj 2016 er forventningerne til folketallet pr. 1. januar 2017 nedjusteret med 9.500 personer på landsplan, og det er nedjusteret med yderligere 6.000 personer på landsplan pr. 1. januar 2018. KL har helt ekstraordinært valgt at ændre på forudsætningerne i den beregningsmodel, som kommunerne anvender som grundlag for budgetteringen af skatter, tilskud og udligning. KL har korrigeret for det forventede lavere folketal, og har videreført forventningerne fra 2017+2018 i overslagsårene 2019 og 2020. KL har udarbejdet en fordeling på enkeltkommuner af ovennævnte nedjustering. For Aabenraa Kommune er det KL s forventning, at befolkningstallet primo 2017 ligger 138 personer lavere end Danmarks Statistiks prognose fra maj 2016. KL forventer, at Aabenraa Kommunes befolkningstal primo 2018 ligger 232 personer lavere og 233 personer lavere primo 2019 samt 2020. Opdaterede forventninger: Budgetforslag 2017 2018 2019 2020 Indbyggertal a) CPR-Befolkningstal jf. Danmarks Statistik, maj 2016 58.947 59.008 58.969 58.905 b) Betalingskommunefolketal pr. maj 2016. Forudsætning for budgetforslag 2017-2020 59.100 59.161 59.122 59.058 c) KL s bud på betalingskommunefolketal pr. september 2017. 58.962 58.929 58.889 58.825 Forskel c-b -138-232 -233-233 Statsgarantien for 2017 og det dertil knyttede befolkningstal - ligger fast. Ovenstående ændring får således ikke betydning for de kommuner, der vælger det statsgaranterede udskrivningsgrundlag for 2017. Ændringen får betydning for beregningerne af et selvbudgetteret udskrivningsgrundlag med tilhørende selvbudgetteret befolkningstal for såvel 2017 som for overslagsårene. Ændringen påvirker dog det skønnede statsgaranterede udskrivningsgrundlag for overslagsårene, idet disse er budgetteret ud fra KL s forventninger på baggrund af Danmarks Statistiks befolkningsprognose fra maj 2016. Ændringen beløber sig til 7-9 mio. kr. i hvert af årene 2018-2020. De ændrede befolkningstal vil få betydning for driftsudgifterne, dels via demografireguleringerne og dels på de budgetgaranterede områder. Det anbefales, at der ikke på nuværende tidspunkt indarbejdes ændringer på hverken indtægtssiden eller udgiftssiden. Når der i maj 2017 foreligger en ny befolkningsprognose og fremover opdateres demografireguleringerne. De budgetgaranterede områder og indtægtssiden justeres, når de opdaterede forudsætninger foreligger i forsommeren 2017. Side 3 af 7
Udviklingen i den gennemsnitlige indkomst pr. skatteborger Udviklingen i udskrivningsgrundlaget i Aabenraa Kommune kan ikke helt følge med udviklingen på landsplan. Udviklingen i den gennemsnitlige indkomst pr. skatteborger påvirkes af, at befolkningens fordeling på aldersgrupper ændres. Af figuren herunder fremgår, at sammensætningen i Aabenraa Kommune ændres: Flere ældre borgere Realiserede tal Prognose Færre erhvervsaktive borgere Igennem de seneste år har der været en markant tilvækst i antallet af ældre, og jf. prognosen forventes denne udvikling at fortsætte (den lilla kurve). Side 4 af 7
Figuren viser derudover, at andelen af indbyggere i de erhvervsaktive aldersgrupper er faldet, og at denne tendens fortsætter især antallet af de ældste erhvervsaktive borgere. Denne forskydning har en afdæmpende effekt på væksten i udskrivningsgrundlaget, idet der således bliver flere indbyggere i aldersgruppen med et lavere gennemsnitligt udskrivningsgrundlag. Tilskud og udligning Befolkningstallet, befolkningens sammensætning i aldersgrupper samt socioøkonomiske forhold har betydning for tilskud og udligningsindtægterne. Ca. 10% af den samlede bloktilskudspulje (svarende til ca. 7 mia. kr.) fordeles mellem kommunerne efter kommunernes forholdsmæssige andel af befolkningstallet pr. 1. januar. Aabenraa Kommune udgør 1,027 % af befolkningstallet i Danmark pr. 1. januar 2017. Det betyder, at Aabenraa Kommune modtager ca. 72 mio. kr. i bloktilskud på baggrund heraf. Aabenraa Kommunes indtægter på udligningssiden kan herudover henføres til nedenstående udligningsordninger: Landsudligning Udligningen baseres på det strukturelle underskud, der opgøres som: Aabenraa Kommunes udgiftsbehov minus de beregnede skatteindtægter. 61 % af underskuddet udlignes. I 2017 bidrager landsudligningen med 852 mio. kr. til Aabenraa Kommune Udligning af højt strukturelt underskud Opgøres pr. indbygger som Aabenraa Kommunes strukturelle underskud minus 95 % af det landsgennemsnitlige underskud. 32 % af forskellen udlignes. I 2017 bidrager udligningen af højt strukturelt underskud med 183 mio. kr. til Aabenraa Kommune Udgiftsbehovet, det indgår i opgørelsen af det strukturelle underskud, beregnes dels ud fra kommunens befolkningssammensætning fordelt på aldersgrupper, hvor de forskellige aldersintervaller indgår i beregningen med forskellige takster. Derudover indgår 14 sociale kriterier i udgiftsbehovet. Hvis Aabenraa Kommune vælger statsgarantien, er de udmeldte tilskuds- og udligningsbeløb endelige. Hvis kommunen derimod vælger at selvbudgettere, er budgetbeløbene foreløbige, og der foretages en genberegning, når forudsætningerne for 2017 kan endeligt opgøres. I 2020 foretages en afregning af forskellen på det foreløbige og det endeligt opgjorte tilskuds- og udligningsbeløb. Delkonklusion Aabenraa Kommunes demografiske forhold og borgernes skatteudskrivningsgrundlag har betydning for størrelsen af de tilskuds- og udligningsbeløb, som kommunen modtager. Hvis Aabenraa Kommune selvbudgetterer, så bliver kommunens andel af bloktilskudspuljen samt landsudligningsbeløb efterreguleret, såfremt de realiserede forudsætninger afviger fra budgetforudsætningerne. Sådanne lokale ændringer vil også kunne medføre efterregulering i udligningsordningen for kommuner med højt strukturelt underskud. I denne udligningsordning indgår det landsgennemsnitlige underskud som en parameter. Det har den konsekvens, at hvis Aabenraa Kommune selvbudgetterer, så risikerer kommunen også at blive efterreguleret som følge af udviklingen på landsplan. Der er ikke nødvendigvis en sammenhæng mellem landsudviklingen og den lokale udvikling. Det er således vanskeligt at forudsige størrelsen af udligningsbeløb, der tilfalder Aabenraa Kommune fra denne ordning, og efterreguleringsbeløbene kan være af betydelig omfang. Side 5 af 7
Risiko Et valg af selvbudgettering er behæftet med en risiko for, at såvel indbyggertal som borgernes indkomstforhold ikke udvikler sig som forventet. Ud fra det foreliggende materiale herunder de seneste års faktiske udvikling i Aabenraa Kommune i forhold til udviklingen på landsplan - vurderes sandsynligheden for, at en ændring af forudsætningerne medfører en yderligere forbedring, at være beskeden. Derimod vurderes der at være en reel risiko for, at realiteterne ikke lever op til forudsætningerne f.eks. at udviklingen i befolkningstallet ikke bliver så positiv som forventet, eller der sker en yderligere forskydning i retning af flere ældre skatteborgere med en gennemsnitlig lavere indkomst end de erhvervsaktive aldersgrupper. Begge dele kan medføre en større negativ efterregulering tre år efter budgetåret. For at Aabenraa Kommune skal påtage sig en sådan risiko, bør selvbudgettering give et forventet provenu, som er så meget større end det statsgaranterede, at der er plads til en mindre gunstig udvikling. Det er ikke tilfældet i nogle af scenarierne ovenfor. En sikkerhedsmargin bør have en vis størrelse. Hvis Aabenraa Kommune i 2014 havde valgt selvbudgettering med samme udskrivningsgrundlag og indbyggertal, som forudsat i statsgarantien, skulle Aabenraa Kommune i 2017 tilbagebetale 75 mio. kr. jf. nedenstående tabel. Historiske valg Udviklingen i det realiserede udskrivningsgrundlag (det, som Aabenraa Kommune ville have fået, hvis der var valgt selvbudgettering) har vist, at det siden 2008 har været mest fordelagtigt for Aabenraa Kommune at vælge statsgarantien: Som det ses, har der været markante forskelle. I de seneste to afsluttede år har forskellen været størst, men tendensen fra 2013 til 2014 viser, at forskellen begynder at blive mindre. Beregning af selvbudgettering i 2017-2020 Alternativet til den udmeldte statsgaranti for 2017 er at selvbudgettere. På baggrund af de nye forventninger til befolkningsudviklingen, jf. KL s opdatering af prognosetallene fra Danmarks Statistik, er der udarbejdet en beregning over det forventede provenu ved selvbudgettering i årene 2017-2020. I forhold til budgetforslaget til Byrådets førstebehandling, vil valg af selvbudgettering med de opdaterede befolkningstal give følgende ændringer på finansieringssiden: Beløb i 1.000 kr. Ændring i skatter, tilskud og udligning 2017 2018 2019 2020 Udligning og generelle tilskud -49.119-50.901-49.860-58.217 Udligning og tilskud vedrørende udlændinge -120-59 -70-71 Kommunale bidrag til regionerne - -34-36 -37 Kommunal indkomstskat 63.773 63.561 63.691 60.349 Ændring i alt 14.534 12.567 13.725 2.024 Positive beløb betyder lavere indtægter, end i budgetforslaget Såfremt ovenstående selvbudgettering vælges, vil indtægtssiden ændres således: Beløb i 1.000 kr. Side 6 af 7
Indtægter i alt 2017 2018 2019 2020 Skatter, tilskud og udligning jf. budgetforslaget -3.750.673-3.804.453-3.871.818-3.940.472 Ændring sfa. selvbudgettering 14.534 12.567 13.725 2.024 Selvbudgettering på statsgarantiniveau -3.736.139-3.791.886-3.858.093-3.938.448 Som det fremgår her, kan Aabenraa Kommune forvente, at selvbudgettering i 2017 vil medføre et mindre provenu i størrelsesordenen 14,5 mio. kr. i forhold til den udmeldte statsgaranti for 2017, der ligger til grund for budgetforslag 2017. Udviklingerne i skattekørslerne, der ligger til grund for selvbudgetteringsgrundlaget, viser ikke en tendens i retning af, at forskellen mellem selvbudgettering og statsgaranti indsnævres. På baggrund heraf kan selvbudgettering ikke anbefales i 2017. Konklusion Aabenraa Kommunes udskrivningsgrundlag er fortsat præget af en lavere vækst end landsgennemsnittet, hvilket isoleret set taler for at vælge statsgarantien. Faldet i befolkningstallet er nu væsentligt mindre, end det der er realiseret i de seneste år. Dette afspejler sig i prognosetallene fra Danmarks Statistik, der dog også tager højde for en forventet befolkningstilvækst sfa. flygtninge og familiesammenføringer til flygtninge. Disse forventninger er nedjusteret i sensommeren 2016 på grund af den lavere tilstrømning af asylansøgere. Forudsætningerne for statsgarantien for 2017 er således et indbyggertal, som ligger 138 personer over det, som forventes af KL på nuværende tidspunkt. Beregningerne viser, at der samlet set stadig ikke er en økonomisk gevinst ved at vælge selvbudgettering. En del af forklaringen herpå er forudsætningerne bag det statsgaranterede indbyggertal. Således kan statsgarantien for 2017 opfattes som et ret favorabelt tilbud. På baggrund heraf anbefales at vælge statsgarantien i 2017. Side 7 af 7