Budgetmodel på dagtilbudsområdet

Transkript

1 BUU , Punkt 126 bilag 1 UDKAST Budgetmodel på dagtilbudsområdet Evaluering og anbefalinger August 2010 J. nr S02 1

2 Indhold 1 Indledning Baggrund for budgetmodellen Bøtax Grundtakst Tosprogspuljen Opsamling Forslag til evalueringselementer/ændringer Hvad er der sket efter budgetmodellens indførelse? Mad til børnehavebørn Forholdet mellem bøtax og grundtakst Tosprogspuljen Børn med særlige behov Opgørelse af antal enheder Regulering af budgetterne Opsamling og anbefalinger... 9 Styregruppe: Børne- og Kulturdirektør Klaus Nørskov (formand), Økonomidirektør Nanna Krog-Meyer, Dagtilbudschef Margit Gleerup og Budgetchef Helle Wagner Gehlert. Arbejdsgruppe: Margit Gleerup (projektejer), Helle Wagner Gehlert, Ditte Iversen, Winnie Kirsmeier, Mads Rieck Thorning, Lene Vinholt (projektleder) og Karen Bagger (projektleder). Referencegruppe af områdeledere: Henrik Bomann, Marianne Milbo, Yvonne Frederiksen, Betina Larsen, Hanne Heiberg, Hanne Jensen og Lone Alberti Christensen, Sanne Kaarslev Dam og June Moser Kampmark J. nr S02 2

3 1 Indledning Som led i budget blev det besluttet at lave en analyse af kapaciteten på dagtilbudsområdet samt en evaluering af budgetmodellen, jf. budgetnote 6. Det fremgår af budgetnote 6, at: Der udarbejdes en analyse med henblik på at afdække kapacitetsbehovet fra 2011 og frem. Beslutningen om at evaluere budgetmodellen på daginstitutionsområdet i 2009 rykkes til 2010, da det ikke er hensigtsmæssigt at evaluere modellen kort tid efter indførelsen af en ny områdestruktur. Denne rapport indeholder en evaluering af budgetmodellen og anbefalinger til ændringer af modellen. Evalueringen ser isoleret på 0-6 års området. Klubområdet behandles i et selvstændigt projekt Ny struktur på fritids- og ungdomsklubområdet. Projektet er godkendt på Børne- og Undervisningsudvalgets møde den Baggrund for budgetmodellen Med budget 2005, budgetnote 8, blev det besluttet, at der i lyset af loven om frit valg på dagtilbudsområdet skulle udarbejdes en ny aktivitetsbaseret budgetmodel. Denne nye budgetmodel på småbørns- og klubområdet blev besluttet i 2006 og implementeret i forbindelse med budget Budgetmodellen på småbørnsområdet består af tre bevillingselementer, som fremgår nedenfor: Bøtax (børnetaxameter) Grundtakst Tosprogspuljen Hertil kommer en konkret tildeling af visse ressourcer, f.eks. støttepædagogtimer, vikardækning for fravær grundet barsel og langtidssygdom, tilskud og refusion vedrørende det rummelige arbejdsmarked, dagpengerefusion, AKUT indtægter og udgifter til uforudsete hændelser. 2.1 Bøtax Med den aktivitetsbaserede budgetmodel fordeles hovedparten af budgettet efter antallet af børn opgjort som enheder (forklares nedenfor). Da modellen blev indført var 77 procent af budgettet således børnetalsafhængig. Taxameteret dækker børnerelaterede og variable udgifter til lønninger af pædagogisk beskæftiget personale, kurser, vikar, annoncering, legetøj, mad, udflugter samt andet til brug for aktiviteter med børn. Der udarbejdes hvert år en dagtilbudsprognose, der viser udviklingen i antallet af børn i en årrække frem. Denne prognose danner også grundlag for dagtilbudsområdets budget. Hvis børnetallet stiger tilføres området budgetmidler, og omvendt reduceres budgettet, hvis børnetallet falder. Det kaldes for en demografiregulering. Dagtilbudsprognosens børnetal omregnes herefter til enheder. Børn mellem 0 og 2 år tæller for to enheder, mens børn fra 3 år tæller for én enhed. Disse enheder fordeles herefter ud til institutionerne, hvorefter der bliver tildelt budget for det kommende år. Ved årets udgang reguleres institutionerne efter antallet af faktisk passede børn (enheder). Det faktiske antal børn er et udtryk for de børn, der har været passet institutionen. Antallet af børn opgøres to gange om måneden henholdsvis den 1. og den 16. Denne opgørelse sen- J. nr S02 3

4 des til institutionerne, så de løbende har mulighed for at tilpasse forbruget i forhold til antallet af børn, der skal passes. 2.2 Grundtakst Udover den børnetalsafhængige tildeling af budget tildeles institutionerne også et budget til de faste udgifter (cirka 22 procent) til afholdelse af mere faste løn- og driftsudgifter. Her indgår udgifter til lederløn, rengøring, køkkentimer, ejendomsudgifter samt konkret tildelte midler til at dække særlige forhold i institutionen. Særlige forhold omfatter blandt andet særlige bygningsmæssige forhold, f.eks. to adskilte børnehuse, pædagogtimer til institutioner, der modtager mad udefra, institutioner med områdetillidsrepræsentanter mm. 2.3 Tosprogspuljen Tosprogspuljen tildeles institutioner med en større andel af tosprogede børn. Der blev i forbindelse med indførelsen af budgetmodellen etableret en pulje til at dække den særlige sproglige og kulturelle opgave i institutioner med mange tosprogede børn. Disse institutioner har en særlig pædagogisk opgave i at udvikle en pædagogik, der støtter børnenes tilegnelse af dansk og deres generelle udvikling i en opvækst med flere sprog og kulturer. Det er en særlig pædagogisk opgave, der skal tænkes ind i institutionens øvrige pædagogiske arbejde. Den ressourcemæssige belastning på den enkelte institution til løsning af disse opgaver afhænger af, hvor mange tosprogede børn, der går i institutionen. Fordelingen sker efter vurdering af institutionens tosprogsandel og institutionens størrelse. 2.4 Opsamling De tre elementer bøtax, grundtakst og tosprogspuljen udgør tilsammen institutionernes budget. Budgetterne reguleres ved årets udgang på baggrund af det faktiske antal børn (enheder). 3 Forslag til evalueringselementer/ændringer Budgetmodellen fungerer godt. Dog anbefales en række justeringer, jf. nedenfor. Det skal nævnes, at referencegruppen, bestående af områdelederne, har været inddraget i at evaluere budgetmodellen og i at opstille ændringsforslag. 3.1 Hvad er der sket efter budgetmodellens indførelse? Efter budgetmodellens indførelse i 2007 er der sket ændringer på dagtilbudsområdet. Især gør ét forhold sig gældende, nemlig indførelse af mad til børnehavebørn i Mad til børnehavebørn Fra første september 2009 har alle børn i Gladsaxe Kommunes 65 institutioner fået serveret et kvalitetsmåltid hver dag. Maden produceres så vidt muligt i institutionerne af en køkkenmedarbejder. I fem institutioner, hvor det ikke har været muligt at etablere et produktionskøkken, bliver maden tilberedt i en naboinstitution. Andre ti institutioner uden produktionskøkkener får maden leveret fra Børnekøkkenet på omsorgscentret Møllegården. Køkkentimerne samt timer til forberedelse af mad i modtagerkøkkenerne er lagt i grundtaksten for at sikre et stabilt timeantal til køkkenmedarbejderne. Bespisningen er børnetalsafhængig og skal derfor fordeles efter antallet af børn. Bøtaxen, som er den børnetalsafhængige bevilling (jf. afsnit 2.1), er fordelt efter antallet af enheder. Som nævnt tidligere tæller børn mellem 0 og 2 år for to enheder. Og da 0-2 årige ikke spiser dobbelt så meget som børn over J. nr S02 4

5 3 år anbefales det, at bespisningstaksten fordeles efter antallet af børn og ikke efter antallet af enheder. Bespisningstaksten kan derfor ikke indgå i bøtaxen. Det anbefales, at der laves en bespisningstakst, som fordeles efter antallet af børn. Bespisningstaksten indgår i den årlige demografiregulering. 3.2 Forholdet mellem bøtax og grundtakst Institutionernes budgetter består af et børnetaxameter (bøtax) og grundtakst jf. afsnit 2. Arbejdsgruppen har set på forholdet mellem disse to tildelingselementer og det viser sig, at budgetterne fordeles hensigtsmæssigt i den nuværende budgetmodel. Der er ikke særlige institutionstyper, fx 3 gruppes institutioner, der har økonomiske problemer, som direkte skyldes den måde, som budgetterne er tildelt på. Forholdet mellem bøtax og grundtakst er ændret med tre procentpoint. I 2009 udgør grundtaksten 25 procent mod 22 procent i Dette skyldes blandt andet indførelse af mad til børnehavebørn, og at besparelsen vedrørende lukkedage i uge 30 er lagt i bøtaxen. Forholdet mellem bøtax og grundtaksten følges løbende. Dog er der stor variation i forholdet mellem bøtax og grundtakst på de forskellige typer af institutioner, hvilket ses i tabellen nedenfor. Tabel 1: Forholdet mellem grundtakst og bøtax i de forskellige typer af institutioner Gennemsnitlig grundtakst pr. enhed Grundtakst andel af samlet udgift Bøtax pr. Antal grupper 2009 enhed I alt % 1, % % % % % 5, % % % % Fordeling total % Forholdet mellem bøtax og grundtakst ses også i figuren nedenfor J. nr S02 5

6 Figur 1: Forhold mellem bøtax og grundtakst pr. enhed fordelt på institutionsstørrelse (antal grupper) , , Bøtax pr. enhed Gennemsnitlig grundtakst pr. enhed Tabellen og figuren viser, at udgiften pr. barn er højest i de små institutioner. Endvidere viser den, at den ikke-børnetalsafhængige andel af udgiften, det vil sige grundtaksten, er mere end 3-4 gange så stor i de små institutioner som i de store institutioner. Som det ses i tabellen er bøtaxen pr. enhed den samme uanset institutionsstørrelse. Det der varierer, er grundtaksten pr. enhed. Grunden til, at grundtaksten er relativt høj i 7 gruppes institutionerne er, at de to 7-gruppes institutioner dels får et særligt tillæg for at ligge i Høje Gladsaxe og dels får en betydelig andel af tosprogspuljen. Budgetmodellen fungerer godt, og det anbefales, at der ikke laves grundlæggende ændringer i budgetmodellen. 3.3 Tosprogspuljen I den nuværende budgetmodel fordeles tosprogspuljen ud på 12 institutioner. Tildelingen er inddelt i tre grupper. Tildelingsgruppe 1 har en tosprogsandel på procent, tildelingsgruppe 2 har en tosprogsandel på procent og tildelingsgruppe 3 har en tosprogsandel over 40 procent. Der blev i 2005 afsat en pulje på 1,5 millioner kroner til tosprogede børn. Denne pulje fremskrives og fordeles ud til institutionerne hvert år og omfordeles hvert andet år, efter de kriterier, der er nævnt ovenfor. Det betyder, at tosprogspuljen ikke fast fordeles ud på de samme institutioner, men at den følger de tosprogsandele, der faktisk er på de enkelte institutioner. Puljen er fremskrevet og udgør i ,6 millioner kroner. Tosprogsandele på under cirka 30 procent kan normalt rummes inden for de normale rammer. Det foreslås derfor at tildelingsgruppe 1 udgår. Ved at lade denne tildelingsgruppe udgå, vil tildelingsgruppe 3, det vil sige institutioner med en tosprogsandel på over 40 procent få tildelt betydeligt flere midler fra tosprogspuljen end tidligere. Det ses i tabel 2 nedenfor. J. nr S02 6

7 Endvidere foreslås det, at de tosprogede børn, der bevilges midler til, udelukkende er børn uden for det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS-lande). EØS-lande er lande, der er medlem af EU samt Norge, Island og Schweiz. Det skal understreges, at størrelsen af tosprogspuljen er uændret, og at der blot er tale om en omfordeling af midlerne. Konsekvenserne af den ændrede fordeling af tosprogspuljen ses i tabellen nedenfor. Tabel 2 Ny fordeling af tosprogsmidler Institution gr. Gl. procent tosprogede Gl. fordeling Ny procenfordeling Ny fordeling Forskel Bakken 3 44, , Holmegård 3 55, , Hyldegården 3 50, , Junibakken 3 63, , Lundegården 3 45, , Myretuen 3 62, , poplen 3 52, , Kastaniehuset 3 54, , Bytoften 2 30, , Kildebo 1 22, , Pileparken 1 28, , ved fortet 1 25, , Det anbefales, at tildelingsgruppe 1 i fordelingen af tosprogspuljen udgår således, at institutionerne får midler fra tosprogspuljen, hvis de har en andel af tosprogede, der er over 30 procent. Tildelingen inddeles i to grupper, som er: Tildelingsgruppe 1: procent Tildelingsgruppe 2: over 40 procent Ligeledes anbefales det, at de tosprogede børn som bevilges midler fra tosprogspuljen, defineres som børn fra lande udenfor EØS. Fordelingen og fordelingskriterierne gennemgås stadig hvert andet år i forlængelse af de tilbagevendende tosprogsundersøgelser. 3.4 Børn med særlige behov Nedenfor foreslås en teknisk ændring, der ikke får betydning for det budget, der tildeles de institutioner, der har børn med særlige behov. Udgifter til børn med særlige behov indgår i den nuværende budgetmodel som et grundtaksttilskud til de institutioner, der rummer børnene. Udgifter til børn med særlige behov finansieres ved afregning med Børn og Særlig støtte i henhold til gældende regler. J. nr S02 7

8 Budgettet i forbindelse med børn med særlige behov tildeles altså ikke via bøtax og børnene indgår ikke i de enheder, som institutionerne får bøtax efter. Tillige indgår de ikke i dagtilbudsprognosen og derfor heller ikke i planlægningsgrundlaget af kapaciteten. Det foreslås, at børn med særlige behov indgår som enheder på den enkelte institution på samme måde som børn uden særlige behov. En del af udgiften forbundet med disse børn budgetteres via bøtax. Derudover skal de institutioner, der rummer børn med særlige behov, have tilført et tilskud via grundtaksten til at dække de merudgifter, der er forbundet med at have barnet. Nedenfor ses, hvordan budget til børn med særlige behov foreslås tildelt fremover. I dag Grundtilskud til børn med særlige behov Forslag Grundtilskud til børn med særlige behov Bøtax I stedet for, at budgettet til børn med særlige behov udelukkende tilføres i grundtilskuddet, tildeles en del af budgettet som bøtax og den resterende udgift tildeles via grundtakst. Det anbefales, at børn med særlige behov indgår i dagtilbudsprognosen. Dermed indgår børn med særlige behov i den børnetalsafhængige budgettildeling (bøtax), og den resterende udgift tildeles i grundtaksten. 3.5 Opgørelse af antal enheder Institutionsområdets bevillinger i et givet budgetår gives på baggrund af en prognose for antallet af børn. Ved årets udgang foretages en regulering af hver enkelt institutions budget i forhold til den faktiske årsaktivitet. Den faktiske årsaktivitet opgøres som gennemsnittet af indskrevne børn den 1. og 16. i måneden over en 12 måneders periode. Der er i 2009 indkøbt et nyt IT-system (Procap), som fremadrettet er det system, hvoraf det fremgår, hvor mange børn, der faktisk er i institutionerne. Disse tal danner grundlag for efterreguleringen af institutionernes budgetter. Jf. afsnit 2.1 opgøres antallet af indmeldte børn to gange om måneden. Dette er imidlertid ikke muligt i det nye system. Det foreslås derfor, at antallet af børn kun opgøres én gang om måneden på den dato som giver samme resultat, som når der opgøres den 1. og 16. i måneden. Det anbefales, at antallet af indmeldte/passede børn i institutioner opgøres en gang om måneden. På baggrund heraf laves der et gennemsnit hen over året, som skal danne udgangspunkt for efterreguleringen af institutionernes budgetter. J. nr S02 8

9 3.6 Regulering af budgetterne Institutionerne efterreguleres i den nuværende budgetmodel en gang årligt, hvilket sker i januar. Det kan konstateres, at mange institutioner har problemer med at tilpasse udgifterne, når der sker ændringer i antallet af indskrevne børn (hvilket udløser flere eller færre penge). De seneste år har det medført betydelige uforbrugte midler, der overføres fra år til år. Når børnetallet vender, kan det betyde merforbrug på området. Det anbefales, at budgetterne reguleres to gange om året, hvilket giver en bedre sammenhæng mellem budgettet og virkeligheden. Budgetterne reguleres i juli og i januar. 4 Opsamling og anbefalinger Budgetmodellen fungerer godt, og der skal derfor ikke laves om på modellens tildelingskriterier. Forholdet mellem bøtax og grundtakst har ændret sig med tre procentpoint siden modellen blev indført i 2007, grundet indførelsen af mad til børnehavebørn, der er lagt i grundtaksten og besparelsen i forbindelse med lukkedage i uge 30, der er lagt i bøtaxen. Dog anbefales en række mindre justeringer af modellen. En del af de foreslåede justeringer er af teknisk karakter. Samlede anbefalinger: Modellen justeres til at omfatte mad til børnehavebørn. Der beregnes en selvstændig bespisningstakst, der demografireguleres og efterreguleres svarende til bøtaxen. Tosprogede børn defineres i budgetmodellen som børn uden for EØS-lande. Tosprogsmidlerne omfordeles, så andelen af tosprogede skal være mindst 30 procent for at udløse tosprogsmidler. Institutioner med mere end 30 procent tosprogede tildeles flere midler end i dag. Størrelsen af puljen er uændret. Børn med særlige behov indgår i dagtilbudsprognosen. En del af budgettet til børn med særlige behov tildeles via bøtaxen. Den resterende del tildeles via grundtaksten. Der foretages en teknisk tilpasning af modellen, da det nye IT-system (Procap) opgør antallet af enheder én gang om måneden mod tidligere to gange. For at sikre bedre sammenhæng mellem budgetterne og det faktiske antal børn tilpasses institutionernes budgetter to gange om året mod tidligere én gang. J. nr S02 9