Frederikssund Kommune Analyse af merforbrug på det specialiserede undervisningsområde

Transkript

1 INDLEVELSE SKABER UDVIKLING BDO Tlf: CVR-nr BDO Kommunernes Revision Godkendt revisionsaktieselskab Kystvejen 29 DK-8000 Aarhus C Frederikssund Kommune Analyse af merforbrug på det specialiserede undervisningsområde 1

2 Indholdsfortegnelse 1 INDLEDNING Baggrund Formål ANALYSE- OG PROCESMETODER Projektopstart Dataindsamling Analyse Delanalyse af efterspørgselsperspektivet Delanalyse af udbudsperspektivet Delanalyse af proces-og organisationsperspektivet EFTERSPØRGSELSPERSPEKTIVET Resultater Udvikling i elevtal Inddæmning af efterspørgsel fra almenskoler Andre efterspørgselsdrivere Anbefalinger Tilbud omfattet af modellen Elever omfattet af modellen Puljens fordelingsmekanismer Økonomisk robusthed Eksklusionstakst Visitationsproces efter indførelse af model Politiske målsætninger og resultatopfølgning UDBUDSPERSPEKTIVET Resultater Stærekasseeffekt og manglende kapacitestilpasning Tilflyttereffekt Anbefalinger PROCES- OG ORGANISATIONSPERSPEKTIVET Resultater Visitationsprocesserne Generel visitationsprocedure Visitation til specialiserede læsetilbud Samspil mellem skoler, PPR og dagtilbud Økonomiopfølgning og prognosearbejde Opsamling: Proces- og organisationsperspektivet OPSAMLING PÅ BDO S RESULTATER OG ANBEFALINGER BILAG 1: SAMLET OVERBLIK OVER DET RELATIVE UDGIFTSNIVEAU

3 1 INDLEDNING Frederikssund Kommune har bedt BDO Consulting foretage en kortlægning og analyse af kommunens udgifter til det specialiserede undervisningsområde herunder det specialiserede undervisningsområdes samspil med normalundervisningen med særligt fokus på inklusionsfremmende tiltag. Kortlægning og analyse sker på baggrund af et overgennemsnitligt, samt et konstateret merforbrug i forhold til budget på kontoområderne og specialskoler og SFO på specialskoler. Derudover vil kortlægningen og analysen adressere et overgennemsnitligt forbrug på (PPR). 1.1 BAGGRUND For nærværende analyse og kortlægning betyder det, at der overordnet set arbejdes med et to-strenget fokus: 1) Fokus på at adressere og forklare det overgennemsnitlige forbrug 2) Fokus på at adressere og forklare budgetoverskridelserne Konkret kommer det overgennemsnitlige forbrug til udtryk i kommunens ECO-nøgletal jf. tabellen nedenfor. Frederikssund Kommune har oplevet en uventet stigning i udgifterne til det specialiserede undervisningsområde. Stigningen har været fortsættende over tid, og senest har kommunen ved budgetopfølgningen pr. 31. marts 2012 konstateret, at et større merforbrug samt et overgennemsnitligt forbrug knytter sig til kontoområderne og Endvidere har kommunen overgennemsnitlige udgifter på PPR, jf. kommunens ECOnøgletal. Tabel 1.1: Gennemsnitlig udgift pr årige i kr. ECO-nøgletal baseret på regnskab 2011 Konto Frederikssund Kommune Sammenligningskommuner* Region Hovedstaden Hele landet Folkeskoler Fællesudgifter for kommunens samlede skolevæsen PPR Specialskoler SFO samt Specialskoler kr kr kr kr. 235 kr kr kr. 721 kr kr kr kr kr kr kr kr kr. *Sammenligningskommunerne er en række kommune, der på en række karakteristika ligner Frederikssund Kommune. Disse er Lejre, Egedal, Gentofte, Rudersdal, Gribskov, Roskilde, Allerød, Hillerød, Hørsholm, Lyngby- 3

4 Taarbæk, Solrød, Furesø, Køge, Greve og Dragør kommuner. Sammenligningskommunerne er udvalgt af ECO og bruges i alle udgiftssammenligninger af Frederikssund. I forhold til budget 2012 er der pr. 31. marts tildelt en tillægsbevilling på kroner til det specialiserede undervisningsområde som følge af det konstaterede merforbrug. Det konstaterede merforbrug udgør pr. 1. august kr. på specialundervisning inkl. kørsel og special SFO. Merudgiften blev i forbindelse med ansøgning om tillægsbevilling pr. 31. marts angivet som forårsaget af en øget tilgang af elever, der i efteråret 2011 ikke var kendte - se dog afsnit 6. BDO bemærker, at eco-nøgletallene er baseret på regnskabsdata, og at der således ikke er taget højde for konteringsforskelle mellem sammenligningskommunerne. De relativt høje udgifter på ovennævnte områder bør dog ses i sammenhæng med generelt relativt højere udgifter på en række beslægtede områder herunder For et samlet overblik over det relative udgiftsniveau jf. Eco-nøgletallene se bilag 1. De forventede budgetoverskridelser i regnskab 2012 er illustreret i tabellen nedenfor. Tabel 1.2: Frederikssund Kommunes udgifter til specialiserede undervisningsområdet Konto Opr. budget 2012 Forventet regnskab 2012 pr. 1/8 Afvigelse PPR Pædagogisk Psykologisk Rådgivning Specialskoler SFO Specialskoler inkl. kørsel Merforbrug på kørsel * Heldagsskole timers pulje Budget i alt for området *Kørselsudgifterne er en integreret del af udgifterne på og Udgiftsudviklingen på specialtilbud herunder kørselsudgifterne er illustreret i nedenstående tabel og nedenstående figur og viser en kontinuerlig vækst i udgifterne til området. 4

5 Tabel 1.3: Udgiftsudvikling for specialskoler inkl. heldagsskole, SFO og kørsel. Regnskab Type Udgift Udvikling i % ift. Året før Specialtilbud Regnskab Heraf kørsel Specialtilbud % Regnskab Heraf kørsel % Specialtilbud % Regnskab Heraf kørsel % Forventet regnskab 2012 Specialtilbud % (baseret på elevtal pr. 1/8 2012) - Heraf kørsel % BDO er blevet oplyst, at udgiftsudviklingen til befordring primært skyldes udbud af området umiddelbart efter kommunalreformen. BDO er desuden blevet oplyst, at Frederikssund Kommune netop gennemført nyt udbud af den kommunale befordring til det specialiserede undervisningsområde, der forventeligt vil medføre en besparelse på mellem % af kørselsomkostningerne. Udviklingen til kommunal kørsel vil derfor ikke blive adresseret selvstændigt i nærværende analyse, men udelukkende blive inddraget i sammenhæng med analyserne af efterspørgsels- og udbudsperspektivet generelt. 1.2 FORMÅL Formålet med BDO s analyse er således: At identificere og adressere budgetoverskridelserne At identificere årsager til budgetoverskridelserne og det generelt overgennemsnitlige forbrug på specialundervisningsrelaterede udgifter At opstille handlemuligheder for Frederikssund Kommune på både kort, men også på længere sigt med henblik på at nedbringe de relativt høje udgifter på området At holde et særligt fokus på, hvordan disse handlemuligheder kan understøtte det igangværende arbejde med inklusion i almenområdet i FFF-regi (Folkeskolens Fornyelse i Frederikssund) 5

6 2 ANALYSE- OG PROCESMETODER I dette afsnit beskrives analysens forskellige faser. Af nedenstående figur, fremgår en model, der i overordnede træk viser procesforløbet i forbindelse med analyse- og kortlægningsopgaven. Figur 2.1: Oversigt over procesforløb i forbindelse med analyse- og kortlægningsopgaven Opstartsmøde i styregruppe Deskresearch af relevant materiale fra Frederikssund Kommune Indkredsning af interessenter Planlægning af dataindsamling Fase 1: Projektopstart, planlægning og deskresearch Fase 2: Interview Udvikling af interviewguides Gennemførelse af interview Styregruppemøde med foreløbige opmærksomhedspunkter Fokusgruppeinterview Analyse af datamateriale Udarbejdelse af notat til Frederikssund Kommune med resultater og anbefalinger Præsentation heraf på styregruppe- og udvalgsmøde Fase 3: Analyse og afrapportering 2.1 PROJEKTOPSTART På baggrund af ønsket om at kortlægge og analysere Frederikssund Kommunes udgifter til det specialiserede undervisningsområde, har BDO gennemført en analyseproces som beskrevet i modellen ovenfor. Centralt i opstartsfasen har været nedsættelsen af en styregruppe, der har haft til formål at sikre en tæt koordinering af analyseprojektets delelementer med dets overordnede formål. Deltagerne i styregruppen har været de overordnet ansvarlige for området i Frederikssund Kommune: Direktør for Opvækst og Uddannelse Palle Skov Økonomichef Mette Viksø-Nielsen Skolechef Anders Ramsing Leder af PPR Bernt Jensen Chefkonsulent i Udviklingsafdelingen Lone Hallengreen 6

7 Styregruppen har i samarbejde med BDO s konsulenter fastlagt procesforløbet og udvalgt de relevante interviewpersoner. Styregruppen har efterfølgende løbende givet sparring på BDO s analyseresultater og anbefalinger. 2.2 DATAINDSAMLING BDO s analyse af udgifterne til det specialiserede undervisningsområde er foregået i tæt dialog med interessenter i Frederikssund Kommune. Et vigtigt element i afdækningen har været, at en så bred skare af relevante medarbejdere på tværs af organisationen som muligt har deltaget i interview, hvor de har forholdt sig til både økonomiske og faglige perspektiver vedrørende det specialiserede undervisningsområde og dets samspil med almenområdet. Den brede interessentskare har sikret, at BDO s konklusioner og anbefalinger beror på et så bredt og validt datagrundlag som muligt. Interviewprocessen har været fastlagt som en bevægelse fra først de overordnede ansvarlige på centralt niveau ud til de decentralt placerede interessenter, der i praksis indgår i visitations- og udførelsesarbejdet på det specialiserede undervisningsområde. Nedenfor listes en oversigt over de interessenter, der med deltagelse i interview har bidraget til analysen. Centralt: Direktør for Opvækst og Uddannelse Økonomichef og økonomimedarbejder med overblik over det specialiserede undervisningsområde Skolechef Familiechef og teamleder i Familieafdelingen Ledelsen i PPR Decentrale medarbejdere i visitations- og udførelsesarbejdet: PPR s psykologgruppe PPR s konsulentgruppe 6 skoleledere 2 skoleledere fra stående specialtilbud Repræsentanter for specialklasserækkerne og Videnscenter for Tale, Sprog og Læsning Leder af specialbørnehaven samt områdeleder på dagtilbudsområdet Klubleder og SFO-leder Udover ovenstående interviews har BDO gennemført 3 fokusgruppeinterviews, hvor forskellige relevante parter er kombineret i fokusgrupper, der går i dybden med et eller flere temaer og foreløbige resultater vedrørende dette tema. Dermed har fokusgrupperne fungeret som en kvalificering og validering af den øvrige dataindsamling. Udover de kvalitative data opsamlet via interviews har BDO gennemført deskresearch af en række udleverede dokumenter fra Frederikssund Kommune. 7

8 BDO s dokumentgennemgang har haft til formål at afdække: Udgifter til det specialiserede undervisningsområde i Frederikssund Kommune Indsatser og tilbud på området samt indsatser i almenområdet for at øge inklusion Visitationspraksis m.v. Formelle og reelle rolle- og ansvarsfordelinger på området Afdækning af incitamentsstrukturer Det løbende fokus i deskresearchen har hele tiden været på at identificere udgiftsdrivende elementer og ømme punkter i måden, hvorpå Frederikssund Kommune forvalter og visiterer til specialundervisningstilbud. Endeligt har BDO i analysen af det specialiserede undervisningsområde benyttet registerbaserede data indhentet hos Danmarks Statistik. Data omhandler det socioøkonomiske elevgrundlag i Frederikssund Kommune samt data vedrørende bopælsmønstre. Data kan opdeles på de forskellige skoletilbud i Frederikssund Kommune, herunder på skoler i almenområdet og tilbud på det specialiserede undervisningsområde. 2.3 ANALYSE BDO s analyse dækker over en omfattende gennemgang og systematisering af interviewmateriale og af Frederikssund Kommunes relevante dokumenter. Fokus er på at identificere udgiftsdrivende elementer og de ømme punkter, der skaber de relativt høje udgifter til det specialiserede undervisningsområde. BDO har anlagt tre overordnede tilgange til analyse af merforbruget og det overgennemsnitlige forbrug: Et efterspørgselsperspektiv Et udbudsperspektiv Et proces- og organisationsperspektiv De tre tilgange uddybes i det følgende DELANALYSE AF EFTERSPØRGSELSPERSPEKTIVET Tese for efterspørgselsperspektivet: Når man på skolerne oplever udfordringer, der kræver ressourcer at håndtere decentralt, men som kan opleves gratis, hvis man håndterer dem centralt, skabes der et efterspørgselspres Efterspørgselsperspektivet er i analysen tæt knyttet til det arbejde, som Frederiksund Kommune allerede har igangsat i forbindelse med Folkeskolens Fornyelse i Frederikssund (FFF). Arbejdet i FFF-regi er fokuseret omkring en række arbejdsgrupper, der arbejder med en række udviklingsopgaver på undervisningsområdet i Frederikssund Kommune. En af 8

9 arbejdsgrupperne har fokus på udviklingen af en ny budgetmodel for specialundervisning, der skal styrke almenområdet og inklusion. Derfor vil BDO s anbefalinger vedrørende efterspørgselsperspektivet kunne anvendes i det videre arbejde med udvikling af budgetmodellen. BDO anerkender således, at der med det påbegyndte arbejde med udviklingen af en ny budgetmodel er igangsat en proces, der kan imødegå den del af det konstaterede merforbrug, der skyldes stor efterspørgsel efter ydelser under det specialiserede undervisningsområde. BDO s anbefalinger på dette område vil således være målrettet en kvalificering og eventuel udvidelse af det allerede igangsatte arbejde med henblik på at skabe en model, der i så høj grad som muligt er med til at inddæmme efterspørgslen. Det mere konkrete formål med modellen, der er under udarbejdelse i FFF-regi, er at skabe et større økonomisk råderum for inklusionsarbejde i almenområdet samtidig med, at der tilknyttes omkostninger på skoleniveau, når der ekskluderes en elev DELANALYSE AF UDBUDSPERSPEKTIVET Tese for udbudsperspektivet: Når man har mange og gode tilbud, får omgivelserne i og udenfor kommunen i højere grad øje på dem, og de anvendes derfor i højere grad 1. januar 2007 overtog Frederikssund Kommune den tidligere amtslige specialskole Skolen ved Kæret samt de amtslige tilbud på Kølholm-skolen og en række tale-, sprog- og læsetilbud. Sammenlagt med de øvrige kommunale tilbud i form af de øvrige tilbud på Gyldenstenskolen, specialklasserækker og 12-timerspuljen vurderer BDO, at Frederikssund Kommune har et relativt stort udbud af specialiserede undervisningstilbud. Tesen vedrørende udbudsperspektivet er, at et stort udbud på et højt specialiseret fagligt niveau i sig selv kan medføre relativt høje udgifter i tilknytning til dette udbud blandt andet som følge af: Stærekasseeffekt: den geografiske nærhed øger kendskab til og fortrolighed med brug af kommunens mange og alsidige specialundervisningstilbud. Heraf følger en risiko for at man i relativt højt omfang benytter de udbudte tilbud og tilknyttede ydelser Tilflyttereffekt: Frederikssund Kommune kan med specialiserede undervisningstilbud af høj kvalitet komme til at virke som en magnet i forhold til borgere i andre kommuner i den geografiske nærhed, hvis kommuner har et lavere serviceniveau og/eller strengere visitationskriterier. Hvis forældre til specialundervisningskrævende elever er villige til at flytte til Frederikssund Kommune for at få adgang til de specialiserede undervisningstilbud opstår der en tilflyttereffekt. Manglende kapacitetstilpasning: at man ikke får nedjusteret, når behovet og efterspørgslen viger. Man fylder tilbuddet op eller målgruppen for tilbuddet tilpasses selvom efterspørgslen objektivt set er faldende 9

10 2.3.3 DELANALYSE AF PROCES-OG ORGANISATIONSPER- SPEKTIVET Tese for proces- og organisationsperspektivet: Måden hvorpå organisationen, processer, procedurer m.v. indrettes, kan i sig selv være udgiftsdrivende for organisationen Proces- og organisationsperspektivet fokuserer særligt på de procedurer for visitation til specialtilbud, der anvendes i Frederikssund Kommune, og hvordan samspillet mellem almenundervisning, specialundervisning, PPR, skoleforvaltning og familieafdelingen er bygget op, herunder særligt i hvilken udstrækning samspillet understøtter et fokus på de økonomiske forhold på området. 10

11 3 EFTERSPØRGSELSPERSPEKTIVET Når man på skolerne oplever udfordringer, der kræver ressourcer at håndtere decentralt, men som kan opleves gratis, hvis man håndterer dem centralt, skabes det et efterspørgselspres 3.1 RESULTATER UDVIKLING I ELEVTAL BDO s kortlægning viser, at der har været en stigende tendens både vedrørende specialundervisningstilbuddenes elevtal, og hvor mange elever, der modtager kørsel til tilbuddene. I tabel 3.1 er udvikling fra regnskab 2009 frem til forventet regnskab 2012 (baseret på det kendte elevtal pr. 1. august 2012) oplistet. Tabel 3.1: Udvikling i elevtal for specialtilbud og kørsel Regnskab Type Elevtal Udvikling i % ift. året før Regnskab 2009 Specialtilbud Kørsel 92 - Regnskab 2010 Specialtilbud % Kørsel % Regnskab 2011 Specialtilbud % Kørsel % Forventet regnskab 2012 Specialtilbud % (baseret på elevtal pr. 1/8 2012) Kørsel Tabel 3.1 viser, at der har været tale om en stigning, der har været særligt stor i 2011, hvor indskrivningen i specialtilbud er steget med 10 %, og antal elever der modtager kørsel er steget med 23 %, sammenlignet med Udviklingen i 2012 viser en opbremsning i udviklingen med et fald på 3 % ved skolestart 2012 sammenlignet med regnskab I interviewene med interessenter i Frederikssund Kommune gives der et samlet indtryk af et stort efterspørgselspres i forhold til specialundervisningstilbuddene. Dette efterspørgselspres udmønter sig i de stigende elevtal for specialundervisning og kørsel. Som tallene for 2012 indikerer, har det dog også, inden for den nuværende organisering af området, været muligt at inddæmme noget af efterspørgselspresset. På baggrund af de foretagne interview er det BDO s vurdering, at den stagnerende tendens i børnetal i de specialiserede undervisningstilbud i 2012 kan være et udslag af en systematiseret visitationsproces i kombination med et forstærket fokus på økonomi blandt beslutningstagere i visitationsprocessen. BDO vurderer dog samtidig, baseret på interviewene samt erfaringer fra andre kommuner, at det er for tidligt at konkludere, at den opadgående kurve er knækket samtidig med, at efterspørgselspresset ikke kan imødekommes alene i visitationsprocessen, hvis målet er at komme ned på 2009-niveau eller endnu længere ned. I forbindelse med visitationsprocessen er det samtidig vigtigt at være opmærksom på, at der 11

12 ikke for nuværende er den ønskede sammenhæng mellem budgetansvar og reel beslutningskompetence, se nærmere herom i afsnit INDDÆMNING AF EFTERSPØRGSEL FRA ALMENSKO- LER Et vigtigt redskab i forhold til at imødegå efterspørgselspresset er at foretage organisatoriske og økonomiske ændringer, der adresserer efterspørgselspresset, der hvor det i første omgang viser sig, nemlig på de enkelte skoler i almenområdet. I den nuværende model kan skolelederne efter egen indsats på niveau 1 og 2 dvs. på klasse- og på skoleniveau bede PPR lave en pædagogisk psykologisk vurdering (PPV) af et givet bekymringsbarn. En PPV kan indstille barnet til specialtiltag på et relevant niveau. Herefter beslutter skolelederen, om denne fortsat vil inkludere barnet i skolens almenundervisning, eller om der skal ske et såkaldt miljøskifte. Besluttes sidstnævnte, skal det godkendes af en visitationsmyndighed bestående af kommunens skolechef og PPR s leder. Et ekskluderende tiltag et miljøskifte er i den nuværende model i princippet gratis for en skole. Specialtilbud betales centralt fra og påvirker således ikke skolens eget budget. Som tidligere nævnt arbejder en dertil nedsat arbejdsgruppe, som et led i det overordnede FFF-arbejde, med udviklingen af en ny budgetmodel for specialundervisningsområdet. Modellen er endnu ikke færdigudviklet, men der kan fremlægges nogle foreløbige centrale overvejelser fra FFF-arbejdsgruppen, som de så ud pr. 25. oktober Hovedforudsætningen for arbejdsgruppens arbejde er, at der i første omgang skal omfordeles økonomiske midler fra specialundervisningen til inklusionsindsatser i almenområdet. De midler der omfordeles vil dog i næste omgang blive anvendt på specialundervisningsområdet, hvis en given skole foretager eksklusion af en given elev. Den konkrete omfordeling af økonomiske midler vil derfor i høj grad afhænge af skolernes evne til at inkludere eleverne. Arbejdsgruppens foreløbige arbejde opererer ikke indledende med en udlægning af hele puljen af specialundervisningsmidler til almenområdet. Der sondres således mellem en central pulje og en decentral pulje, hvor den decentrale pulje udlægges til almenområdet, mens den centrale pulje forbliver uden for almenområdet. Derudover arbejdes der med en gråzone, hvor der endnu ikke er taget stilling til om specialtilbuddene hører under den centrale eller decentrale pulje. Den foreløbige opdeling af tilbud fremgår af tabel

13 Tabel 3.2: FFF-arbejdsgruppens forslag til central og decentral pulje Central pulje Gråzone 1 Decentral pulje Skolen ved Kæret Specialklasserækken på Ådalen og Jægerspris Gyldensten, afd. Bakketoppen Videnscenter, Taleklasser Gyldensten, afd. Kølholm Gyldensten, afd. Svinget Eksterne specialskoler af alle arter Gyldensten, afd. Knasten Gyldensten, afd. Hanghøj Eksterne dagbehandlingstilbudsskoler 12 timers puljen Eksterne heldagsskoler Andre eksterne tilbud, der matcher ovenstående Videnscenter, Læseklasser Andre eksterne tilbud, der matcher ovenstående Derudover foreslås nogle kursusforløb og supportordninger placeret i den centrale pulje første år for derefter at overgå til en form for abonnementsordning finansieret af skolerne i almenområdet. Disse forløb og ordninger er: Gyldensten, udadgående funktion Videnscenter, supportordninger Videnscenter, Kursusklasser (eks. Lit) Eksterne kurser i forbindelse med tale, syns og høreproblemer Arbejdsgruppen behandler også fordelingen af midlerne fra den decentrale pulje. Ifølge arbejdsgruppen bør midlerne i en overgangsperiode fordeles ud på de enkelte skoler efter: Antal elever i skoledistriktet, der er henvist til specialtilbud Skolernes elevtal Eventuelt skoledistriktets social profil Efter overgangsperioden foreslår arbejdsgruppen, at kriteriet vedrørende antal elever, der er henvist til specialtilbud bortfalder. Der peges også på skolernes økonomiske robusthed, som et punkt, der skal tages højde for. Bekymringen går særligt på, at små skoler kan blive for sårbare i forhold til udsving i elever i spændingsfeltet mellem inklusion og eksklusion. Konkret foreslår arbejdsgruppen, at følgende skoler sammenlægges til en enhed, når det gælder de økonomiske forhold vedrørende specialundervisning: Solbakkeskolen, Skuldelev Skole og Ferslev Skole bliver en enhed Kingoskolen, Byvangskolen og Lindegårdskolen bliver en enhed Falkenborgskolen, Græse Bakkebyskolen og Marienlystskolen bliver en enhed 1 BDO er blevet orienteret om, at arbejdsgruppen vedr. inklusion i FFF-regi siden 25. oktober har fordelt tilbuddene i gråzonen i den centrale og decentrale pulje. BDO fastholder sin anbefaling om, at alle tilbud eller næsten alle tilbud placeres i den decentrale pulje. 13

14 3.1.3 ANDRE EFTERSPØRGSELSDRIVERE Det er dog også vigtigt at være opmærksom på, at der kan være andre efterspørgselsdrivere end lærere og ledelse på skolerne. Det gælder for eksempel: Pres fra forældre. Enten i form af forældre, der udtrykker ønske om specialtiltag i forhold til egne børn, eller forældre, der udtrykker ønske om specialtiltag i forhold til andre børn, der vurderes at være udadreagerende, forstyrre undervisningen mv. Presset fra forældrene kan i sidste ende integreres i et pres fra lærere og skoleledelse Efterspørgselspres fra dagtilbudsområdet eksempelvis i forbindelse med skolestart. For mange forældre er processen med at erkende, forstå og handle på indsigt i barnets vanskeligheder en emotionelt hård proces. Det er ligeledes en proces hvor forældrene kan reagere meget forskelligt. Der kan være en række forskelligartede reaktionsmønstre, eksempelvis: Forældre der får ny indsigt og ny viden. I takt med at de oplever, at en ny og ændret pædagogisk tilgang påvirker barnet positivt, hjælper det også familien i hverdagslivet Forældre der bruger en diagnose til at eksternalisere ansvaret for barnets vanskeligheder til eksempelvis at handle om ADHD eller generelle indlæringsvanskeligheder Forældre der overinvolverer sig, og lader diagnosen blive meget styrende for hele familien og dens hverdag. Nogle gange i et omfang som børnene ikke nødvendigvis er godt tjente med Forældre der ikke deler eksempelvis skolens oplevelse af barnets vanskeligheder, eksempelvis fordi de over tid har udviklet en høj tærskel for grænsen mellem det almindelige og det særlige Ovenstående reaktionsmønstre påvirker i forskellig grad lærere og skole og de efterfølgende overvejelser vedrørende inklusion og eksklusion. Det er derfor vigtigt i det videre arbejde med forøget inklusion i almenområdet i Frederikssund Kommune at medtage overvejelser vedrørende, hvordan skole/hjem-samarbejdet kan understøtte inklusionsbestræbelserne. Udfordringen ved eksklusion fra dagtilbudsområdet er, at der ved denne form for eksklusion ikke sker koordinering med skoleområdet, hverken i forhold til økonomi eller almenområdets mulighed for inklusion af de pågældende børn. Ved eksklusion fra skoleområdet vurderer BDO, at der er tale om en manglende sammenhæng mellem budgetansvar og reel beslutningskompetence, men vedrørende eksklusion fra dagtilbudsområdet er der endvidere tale om en komplet dekobling af budgetansvar på den ene side og både formel samt reel beslutningskompetence på den anden side, da der på intet tidspunkt i visitationsprocessen foretages en inddragelse af skoleområdet. Dette er særligt en udfordring i forhold til beslutninger om eksklusion fra dagtilbudsområdet, da eksklusionen i mange tilfælde kan udgøre en budgetmæssig belastning for skoleområdet i op til 11 år. 14

15 3.2 ANBEFALINGER Den nuværende organisering af økonomien for almenområdet og den specialiserede undervisning indeholder meget ringe incitamenter til inklusion, idet det er stort set gratis for skolerne, hvis elever udskilles til specialundervisning, mens mere inkluderende tiltag kan udgøre et både fagligt og økonomisk ressourcepres på skoleniveau. Det er således BDO s anbefaling, at den eksisterende budgetfordelingsmodel for almenskolerne ændres, så der i højere grad gives økonomiske incitamenter til inklusion under hensyntagen til skolernes økonomiske og faglige robusthed. Samtidig vil et konkret finansieringsansvar på skoleniveau imødegå den udfordring der opstår i visitationsprocessen ved at budgetansvaret ikke er koblet med den reelle beslutningskompetence. Når budgetansvaret i højere grad decentraliseres til skolerne vil der opstå en langt stærkere kobling mellem budgetansvar og reel beslutningskompetence, se mere herom i afsnit 5.1. Konkrete delanbefalinger til opbygningen af en ny budgetmodel for specialundervisning fremgår af dette afsnit. En ny budgetmodel for specialundervisningsområdet har mange aspekter. Flere af disse aspekter er allerede blevet behandlet af arbejdsgruppen i FFF-regi, men der er også flere aspekter, der endnu ikke er adresseret. BDO diskuterer de vigtigste aspekter i dette afsnit og kommer med anbefalinger i forhold til dem alle. BDO s anbefalinger har ikke været afhængige af FFF-arbejdsgruppens foreløbige konklusioner. Nedenfor er de vigtigste aspekter ved en ny budgetmodel på specialundervisningsområdet opstillet. Hvert enkelt aspekt gennemgås i dybden i efterfølgende afsnit. Hvilke tilbud bør indgå i modellen, herunder eventuelt fortsatte centrale puljer Hvilke elever bør indgå i modellen, herunder o Historisk eksklusion o Hvor længe er ekskluderede elever almenskolernes finansieringsansvar o Overgange mellem skoler, dagtilbud, kommuner mv. Fordeling af midler til skolerne, herunder o Fordeling efter elevtal o Fordeling efter socioøkonomi o Fordeling efter eksklusionshistorik Skolernes robusthed herunder særligt skolestørrelse Udarbejdelse af eksklusionstakst Visitationsproces efter indførelse af ny model Politiske målsætninger og resultatopfølgning TILBUD OMFATTET AF MODELLEN En ny budgetmodels overordnede sigte bør være at inddæmme efterspørgslen efter specialundervisningstilbud, og alle specialundervisningstilbud bør, som udgangspunkt, være omfattede af modellen. Det til trods for, at tilbuddene adskiller sig fra hinanden på to overordnede parametre, nemlig: 15

16 I hvor høj grad henvisning til tilbuddene kan siges at hvile på umiddelbare og objektive kriterier I hvor høj grad almenområdet vil have mulighed for at inkludere elever omfattet af tilbuddene på kvalificeret vis Den sondring i decentral og central pulje, som FFF-arbejdsgruppen opererer med, afspejler ovenstående parametre. De tilbud, der således er henlagt til den centrale pulje, er i høj grad præget af henvisningskriterier der er umiddelbare og objektive (ofte sundhedsfaglige), og almenområdet vil i langt de fleste tilfælde ikke kunne inkludere eleverne på kvalificeret vis. Når BDO alligevel anbefaler, at alle eller stort set alle tilbud omfattes af en ny budgetmodel skyldes det en række andre hensyn, som oplistes nedenfor: Det er ved indførelsen af en ny budgetmodel, at der skabes sammenhæng mellem budgetansvar og reel beslutningskompetence. Det betyder omvendt, at der for visitation til tilbud, der ikke omfattes af budgetmodellen, fortsat vil være en dekobling af budgetansvar og reel beslutningskompetence Selvom der i højere grad er tale om objektive kriterier ved henvisning til tilbud i den centrale pulje, er mange elever kendetegnet ved at have mange forskellige typer af udfordringer. Hvis skoler (og forældre) i deres kategorisering af udfordringer, særligt i grænsetilfælde, oplever, at en type kategorisering er omkostningsfri for skolen, mens en anden type kategorisering er skolens eget økonomiske ansvar, kan der opstå et stort efterspørgselspres efter tilbud i den gratis centrale pulje Skoleledelsernes (og andres) behov for gennemsigtighed i forhold til skolernes økonomi svækkes, hvis økonomien bliver afhængig af beslutninger foretaget i visitationsprocessen, herunder om eleven bliver visteret til et gratis tilbud. Visitationsprocessen vil, i modsætning til nu, kunne opleves som en beslutning om placering af økonomisk ansvar, hvilket vil kunne udfordre samarbejdsprocessen De udsving i specialundervisningskrævende elevgrundlag som særligt små skoler kan opleve, kan der tages højde for ved at indrette tilpas store økonomiske enheder. Desto større enhederne er desto mere vil der automatisk blive kontrolleret for tilfældige udsving i elevgrundlag. Derudover vil skolerne ikke skulle betale den fulde reelle pris for et vidtgående og dyrt tilbud, hvis anbefalingen om én eksklusionstakst følges, se nærmere herom i afsnit På den baggrund, og med indsigt i andre kommuners budgetmodeller, anbefaler BDO, at så mange af specialundervisningstilbuddene som muligt placeres i den decentrale pulje. I forhold til den opdeling FFF-arbejdsgruppen har foretaget, anbefaler BDO, at alle tilbuddene i gråzonen placeres i den decentrale pulje, og at placering af tilbud i den centrale pulje genovervejes. Derudover vurderes det også, at de i FFF-regi nævnte supportordninger og kursusforløb bør indgå i den decentrale pulje, så de enkelte skoler kan rekvirere den support og de efteruddannelsesaktiviteter, som skolerne selv vurderer som de vigtigste i bestræbelserne på at sikre en højere grad af inklusion på skolen. En abonnementsordning vil i praktisk forstand svare til at lade kursus- og supportordningerne fortsætte i den centrale pulje. 16

17 Udover ovenstående anbefaler BDO, at man i Frederikssund Kommune nøje overvejer om alle nuværende tilbud om specialiserede undervisningstilbud skal forblive i deres nuværende form. BDO anbefaler desuden, at man reducerer i de samlede midler til området, inden man lægger midler i en eventuel decentral pulje primært som et indledende første skridt i forhold til at adressere et overgennemsnitligt forbrug til det specialiserede undervisningsområde. I forlængelse af dette anbefaler BDO, at de stående tilbud reduceres i omfang, og at kompetencerne og udbuddet af ydelser koncentreres på færre enheder, da dette vil imødekomme en øget faglig sårbarhed ved at færre ressourcer anvendes på de nuværende stående tilbud ELEVER OMFATTET AF MODELLEN Som udgangspunkt er alle elever i Frederikssund Kommune omfattet af modellen. Der er dog en række snitflader, der skal tages særskilt stilling til, herunder særligt hvordan elever, der ikke eksluderes af en given folkeskole i Frederikssund Kommune, eller som ekskluderes kort efter start i en folkeskole i kommunen, skal behandles i modellen. Det er særligt vigtigt, da BDO i dataindsamlingen er stødt på flere eksempler, hvor ekskluderede elever tilhørende et skoledistrikt kun i ringe omfang er blevet ekskluderet af distriktsskolen. Det er særligt fire overgange, der kan have betydning for finansieringsansvaret, nemlig: Overgang fra privatskole Overgang fra dagtilbud Overgang fra en folkeskole i Frederikssund Kommune til en anden folkeskole i kommunen, herunder særligt overbygningsskolers indtag af elever fra fødeskoler Bopælsflytning fra en anden kommune til Frederikssund Kommune BDO anbefaler, at det i alle ovennævnte tilfælde er den folkeskole i kommunen der foretager eksklusionen, som har budgetansvaret. I de tilfælde hvor eleven ikke ekskluderes af en folkeskole i kommunen placeres finansieringsansvaret i den skole, hvor eleven skoledistriktsmæssigt hører til. Ved at foretage denne skarpe opdeling sikres konsistens, gennemskuelighed og udelukkelse af, at finansieringsansvar for specialundervisningen falder mellem to eller flere stole. Samtidig kræver ovenstående organisering en forstærkelse af en række samarbejdsflader. Med skolernes store finansieringsansvar in mente, kræves særligt den enkelte skoleledelses indsigt i og indflydelse på eksklusionsbeslutninger, der foretages af andre aktører eksempelvis dagtilbud foretaget andetsteds. Eksklusion fra dagtilbuddet bør således ikke kunne ske uden at skoledistriktets skoleledelse har medvirket til beslutningen og har fået mulighed for at vurdere om skolen selv kan løfte en inklusionsopgave i forhold til det pågældende barn. Det samme gør sig gældende i forhold til eksklusion fra fødeskoler. BDO anbefaler, at et samarbejde af denne art i så høj grad som muligt indlejres i allerede eksisterende samarbejdsfora, men der kan også opstå behov for mere formelle samarbejdsfora i lyset af, at samarbejde mellem dagtilbud og folkeskoler fungerer meget forskelligt i de enkelte skoledistrikter. Overgangen fra privatskole er særlig derved, at den kan ramme de enkelte folkeskoler meget skævt alt efter, hvor privatskolerne er placeret geografisk. I sidste ende afhænger 17

18 udfordringen dog af, i hvilken udstrækning privatskoleelever ekskluderes. BDO anbefaler, at der skabes overblik over omfanget af udfordringen, herunder i hvilke skoledistrikter privatskoleelever primært er bosat, før der udarbejdes særtiltag til at håndtere problemstillingen i en ny budgetmodel. Bopælsflytning fra andre kommuner, bør som udgangspunkt ikke give anledning til særtiltag, selvom den i højere grad berører nogle skoledistrikter frem for andre. Det skyldes at flytninger også sker for elever, der uproblematisk indgår i skolens elevgrundlag. Resultaterne af en flytteanalyse viser dog, at flere specialundervisningskrævende elever flytter til Frederikssund Kommune, hvilket kan give anledning til at tage højde for denne problematik i en ny budgetmodel. Se mere om flytteanalysen i afsnit Finansieringsansvarets længde En anden problemstilling i forhold til hvilke elever der er omfattet af modellen er længden af skolernes finansieringsansvar. For at sikre et løbende incitament til inklusion, herunder at der i organisationen udvikles forøget fokus på inklusion af allerede ekskludere elever ved revisitation, anbefaler BDO, at skolernes finansieringsansvar består for hele elevens skoleforløb frem til og med 9. klasse. Det vil også i forhold til den overordnede økonomistyring af området være en fordel ikke at overgå fra en finansieringsansvarlig til en anden. Historisk eksklusion Elever der allerede inden skoleåret 2013/2014 er ekskluderede kan også indgå i modellen. Det vil dog enten kræve nogle gunstige rammevilkår og/eller en længere indfasningsperiode. Indfasningsperioden vil skulle tage højde for, at historikken i skolernes grad af eksklusion er forskellig, og at nogle skoler sandsynligvis vil få brug for ekstra midler til at løfte opgaven, hvis den også skal omfatte de elever, der allerede i dag er ekskluderede. Gunstige rammevilkår, der vil kunne understøtte, at modellen også omfatter allerede ekskluderede elever, vil eksempelvis være, at der skabes et større økonomisk råderum ved at forholdsvis mange specialundervisningskrævende elever stopper deres skoleforløb i 9. eller 10. klasse ved udgangen af skoleåret 2012/2013. Den store fordel ved at lade allerede ekskluderede elever være omfattet af en ny budgetmodel, er, at der skabes incitament til inklusion af allerede ekskluderede elever i de tilfælde, hvor det vil være fagligt forsvarligt. Det kan eksempelvis ske ved revisitation, hvor en gunstig status for elevens udvikling kombineret med, at den pågældende almenskole er i stand til at etablere et egnet tilbud for eleven, kan sikre inklusion af eleven. En anden fordel ved at lade allerede ekskluderede elever indgå i modellen er, at der ikke opstår risiko for et forøget eksklusionspres op mod tidspunktet for modellens endelige implementering. Omfattelsen af historisk eksklusion i en ny budgetmodel kan dog også have en række ulemper, herunder: Det vil kræve et større administrativt arbejde at udrede den allerede foretagne eksklusion, herunder hvilke skoler der i givet fald har finansieringsansvaret 18

19 Det kan blive oplevet som uretfærdigt af skolerne, at der laves regler med tilbagevirkende kraft. Særligt i tilfælde, hvor en stor del af eksklusionen ikke nødvendigvis er foretaget af skolen selv Det vil kræve en endnu større økonomisk robusthed, særligt for de skoler, der historisk har ekskluderet i højere grad end andre skoler Samlet set anbefaler BDO derfor, at modellen kun bør indfatte historisk eksklusion, hvis der kan skabes det fornødne økonomiske råderum samtidig med, at der kan afsættes administrative ressourcer til en fyldestgørende og konsistent opgørelse af de nuværende specialundervisningselevers oprindelsesskole og/eller oprindelsesskoledistrikt. Opsamling Der er i FFF-arbejdsgruppens foreløbige arbejde ikke taget eksplicit stilling til de aspekter vedrørende, hvilke elever der er omfattet af modellen, som fremlægges i dette afsnit. BDO anbefaler derfor, at der hurtigst muligt tages konkret stilling i arbejdsgruppen til disse aspekter og udfordringer. Da de beskrevne aspekter i højere grad berører almenområdet end specialundervisningsområdet, anbefaler BDO, at arbejdsgruppen i højere grad inddrager almenområdet i arbejdet med udarbejdelsen af en ny budgetmodel. Arbejdsgruppens nuværende sammensætning indeholder kun én repræsentant for almenskolerne PULJENS FORDELINGSMEKANISMER Den pulje der oparbejdes til inklusionsformål på skoleniveau kan fordeles efter en række forskellige kriterier, herunder: Skolernes elevtal Skolernes eller skoledistrikternes elevgrundlag socioøkonomisk set Skolernes eksklusionshistorik Det er hensigtsmæssigt at fordele puljens midler delvist efter elevtal, da flere elever alt andet lige fordrer et større inklusionsarbejde. BDO s vurdering er dog også, at fordelingen efter elevtal bør suppleres med en fordeling, der tager højde for skolernes eller skoledistrikternes elevgrundlag socioøkonomisk set. Den vurdering baseres på følgende forhold: Tilgængelig forskning på området viser, at to overordnede forhold påvirker graden af eksklusion til specialundervisning 2 : o På kommuneniveau er den vigtige faktor kommunernes organisering af finansieringsansvaret for specialundervisning. Kommuner hvor finansieringsansvaret helt eller delvist er decentraliseret til skolerne ekskluder mindre end andre kommuner o På skoleniveau er den vigtigste faktor dog skolernes elevgrundlag socioøkonomisk set. Skoler med et elev- og forældregrundlag præget af eksempelvis arbejdsløshed, lav indkomst og lav uddannelse ekskluderer mere end andre skoler 2 Ekskluderende specialundervisning. Hvem får det, og hvilke forskelle er der mellem kommunerne? Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut ISBN-nr.:

20 Konkrete socioøkonomiske data for Frederikssund Kommune viser, at der er visse relevante forskelle mellem distrikter og skoler. Dermed er der nogle uens rammevilkår for skolerne i forhold til inklusionsopgaven, som en puljefordeling, der delvist baserer sig på socioøkonomi, kan imødegå Som et led i analyseopgaven har BDO udarbejdet to socioøkonomiske indeks for Frederikssund Kommune. Det ene indeks viser en udregning baseret på registerdata for 6-16 årige bosat i skoledistrikterne, og giver dermed en indsigt i forskellene på tværs af distrikter uden at tage højde for frit skolevalg, privatskolevalg mv. Overbygningsskolernes distrikter indgår heller ikke umiddelbart i dette indeks, da de består af flere enkeltdistrikter. De vil dog kunne medtages som en gennemsnitsbetragtning af de distrikter de er udgjort af. Slutteligt vil plejeanbragte elever hjemhørende i en anden kommune indgå i disse data. Det andet socioøkonomiske indeks er baseret på registerdata for skolernes nuværende elevgrundlag, og giver dermed indsigt i forskellene skolerne imellem, når der er taget højde for frit skolevalg, privatskolevalg mv. Plejeanbragte elever hjemhørende i en anden kommune indgår ikke i datagrundlaget. Som udgangspunkt vil indeksene ligne hinanden meget, hvis skolernes faktiske elevgrundlag i høj grad afspejler skoledistriktet, dvs. hvor langt størstedelen af eleverne i distriktet også er indskrevet på distriktsskolen. Begge socioøkonomiske indeks er opbygget på baggrund af de socioøkonomiske faktorer, der ifølge føromtalte forskning 3 har størst betydning for om elever modtager ekskluderende specialundervisning i Danmark. De enkelte faktorer indgår med en vægtning der afspejler faktorens isolerede effekt på sandsynligheden for at modtage specialundervisning. De socioøkonomiske faktorer er: Familietype 10 % Forældrenes uddannelsesniveau 25 % Forældrenes indkomst 20 % Forældrenes tilknytning til arbejdsmarkedet 35 % Elevens herkomst 10 % For begge indeks gælder, at datagrundlaget udgøres af elever på klassetrin. De to indeks er samlet i tabel 3.3 nedenfor. En indeksscore på over 100 indikerer, at den pågældende skole eller distrikt har et socioøkonomisk elevgrundlag, der ligger over gennemsnittet for distrikterne eller skolerne samlet set. I en fordeling baseret delvist på socioøkonomi vil en sådan skole få et større pr. elevbeløb til inklusion end ved en fordeling udelukkende baseret på elevtal. 3 Ekskluderende specialundervisning. Hvem får det, og hvilke forskelle er der mellem kommunerne? Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut ISBN-nr.:

21 Tabel 3.3: Socioøkonomiske indeks for Frederikssund Kommune baseret på henholdsvis skoledistrikter og skoler Område Skoledistrikter Indeks for Indeks for Skoler distrikter skoler Ferslev Skole 103,79 Ferslev Skole 106,42 Skibby Marbækskolen 115,86 Marbækskolen 107,40 Skuldelev Skole 160,31 Skuldelev Skole 107,12 Jægerspris Solbakkeskolen 103,46 Solbakkeskolen 101,29 Jægerspris Skole 118,25 Jægerspris Skole 116,01 Falkenborgskolen 137,31 Falkenborgskolen 116,23 Græse Bakkebyskolelen Græse Bakkebysko- 71,63 82,74 Ådalens Skole, Afd. Frederikssund 84,10 Nord Ådalens Skole 62,85 Ådalens Skole, Afd. 63,33 Syd Marienlystskolen 152,48 Byvangskolen 55,56 Byvangskolen 81,61 Slangerup Lindegårdskolen 93,34 Lindegårdskolen 91,04 Kingoskolen 83,41 Resultaterne for de to indeks viser, at der overvejende er overensstemmelse mellem distriktets og skolens indeksscore. Undtagelserne er dog to tilfælde, hvor afvigelserne mellem distriktsscoren og skolescoren er markante. Det gælder Byvangskolen, hvor indeksscoren stiger fra 55,56 til 81,61, når vi går fra distrikt til skole, og det gælder Skuldelev Skole, hvor indeksscoren falder fra 160,31 til 107,12, når vi går fra distrikt til skole. Samtidig er der for Frederikssund-området samlet set tale om en betydeligt større socioøkonomisk score, når man medtager overbygningsskolen Marienlystskolen. Det tyder på, at der særligt på de ældre klassetrin i Frederikssund-området sker en udskillelse af elever med gode socioøkonomiske forudsætninger til andre områder i kommunen, privatskoler, efterskoler mv. Eksklusionshistorik I det omfang der bør tages højde for skolernes tidligere historik i forhold eksklusion af elever, bør det efter BDO s vurdering udelukkende ske i en model, hvor allerede ekskluderede elever også indgår. At tage højde for tidligere tiders eksklusion på bekostning af elevtal og de socioøkonomiske rammevilkår i en model, der udelukkende omhandler den fremtidige eksklusion, vil kunne opleves som uretfærdigt af de skoler, der ikke tidligere har haft et højt niveau for eksklusion ØKONOMISK ROBUSTHED Som det også påpeges af FFF-arbejdsgruppen kan der være relevante overvejelser i forhold til de små skolers økonomiske robusthed ved indførelsen af en ny budgetmodel for specialundervisning. 21

22 FFF-arbejdsgruppen foreslår, at samle følgende skoler i en økonomisk enhed i den nye budgetmodel for specialundervisning: Solbakkeskolen, Skuldelev Skole og Ferslev Skole bliver en enhed Kingoskolen, Byvangskolen og Lindegårdskolen bliver en enhed Falkenborgskolen, Græse Bakkebyskolen og Marienlystskolen bliver en enhed Efter BDO s vurdering er det vigtigt at tage højde for skolernes økonomiske robusthed. Ved en inddeling som foreslået ovenfor, vil den mindste økonomiske enhed omfatte ca. 400 elever, hvilket vil være en fornuftig størrelse. Der skal dog også tages højde for skolernes øvrige samarbejdsformer, herunder om skolerne også er sat sammen, så fødeskolerne er samlet med de skoler, som de levere udskolingselever til. Derudover er det vigtigt at have for øje, at en samling i større enheder kan risikere at udvande de enkelte skolers ansvar for inklusion, hvis der ikke sikres et tæt, stærkt og forpligtigende samarbejde EKSKLUSIONSTAKST Et vigtigt grundelement i en ny budgetmodel er den takst, som de enkelte skoler skal betale, hvis der på trods af forøgede midler til inklusion sker eksklusion til et tilbud omfattet af modellen. Der er en række vigtige aspekter ved en sådan eksklusionstakst, der bør overvejes grundigt, herunder særligt antallet af eksklusionstakster og eksklusionstaksternes størrelse. Antallet af eksklusionstakster afhænger af, hvor tæt en sammenhæng der ønskes mellem det tilbud, som en given elev ekskluderes til, og skolernes økonomiske byrde ved eksklusion. BDO vurderer, at der bør skelnes forholdsvis skarpt mellem skolernes indsatser for inklusion, og de tiltag som iværksættes, hvis almenskolen alligevel ikke kan rumme en given elev. I praktisk forstand betyder det, at skolen i altovervejende grad bør være den drivende kraft i vurdering, igangsættelse, udførelse og ansvarlig for indsatser og elever i inklusionsregi, mens PPR og visitationsudvalg bør varetage ansvaret for de elever, som skolerne ikke længere kan rumme. Da skolen ikke bør have ansvar for eller indflydelse på, hvilke tilbud der ekskluderes til, er det BDO s vurdering, at skolerne heller ikke bør have større byrder ved nogle former for eksklusion frem for andre. Derfor anbefaler BDO, at der kun arbejdes med én eksklusionstakst, der gælder for alle former for eksklusion. En yderligere fordel ved kun at arbejde med en takst er, at i det omfang prisen for specialtilbud har sammenhæng med, hvor vanskeligt det er at inkludere eleven, vil én takst skabe større incitament til inklusion hvor det er mindst vanskeligt (og tilbuddet alt andet lige er billigere), mens incitamentet til inklusion er mindre, hvor det ville være mest vanskeligt (og tilbuddet alt andet lige dyrere) at inkludere eleven. Med hensyn til eksklusionstakstens størrelse bør der efter BDO s vurdering være en tæt sammenhæng mellem taksten og gennemsnitsprisen for de tilbud, der er omfattet af modellen. Samtidig skal takstens størrelse give skolerne incitament til inklusion, hvor det er 22

23 fagligt forsvarligt samtidig med, at incitamentet ikke må være så stort, at skolerne undlader at ekskludere, hvor det vil være den fagligt rigtige løsning. Ved fastlæggelse af takstens størrelse bør der også skeles til det forhold, at jo større taksten er, desto flere midler vil skolerne råde over i inklusionsindsatserne. Dette skyldes, at i det omfang taksten ikke dækker de reelle gennemsnitlige omkostninger ved de ekskluderende tilbud, så skal differencen dækkes centralt fra. Dermed vil den decentrale pulje af inklusionsmidler til skolerne skulle være mindre, medmindre området samlet set tilføres flere økonomiske ressourcer. En sidste overvejelse i forhold til eksklusionstakstens størrelse er at indregne udgifterne til kørsel i taksten. Ved at indregne udgifterne til kørsel i forbindelse med specialundervisningstilbuddene afspejler taksten i højere grad de reelle udgifter ved eksklusion. Samtidig vil indregning af kørsel i taksten også betyde, at nogle af kørselsressourcerne vil kunne placeres i den decentrale pulje og dermed skabe større økonomisk råderum for skolernes inklusionsindsatser. Anbefalingen vedrørende én eksklusionstakst er et godt eksempel på, hvordan de enkelte anbefalinger gensidigt afhængige af hinanden. Anbefalingen skal således ses i sammenhæng med anbefalingen vedrørende at lade alle tilbuddene indgå i modellen. Hvis alle tilbud indgår i modellen med varierende eksklusionstakster opstår en risiko for at skabe uhensigtsmæssige incitamentsstrukturer. Hvis det kun er nogle få tilbud der indgår i modellen, bliver anbefalingen om én eksklusionstakst mindre vigtig. Anbefalingen om én eksklusionstakst skal også ses i sammenhæng med anbefalingerne vedrørende visitationsproces (se afsnit 3.2.6). Hvis skolerne ikke har indflydelse på, hvilket ekskluderende tilbud eleven visiteres til, bør de heller ikke rammes vilkårligt og forskelligt af visitationsudvalgets beslutninger, og en elev der ekskluderes bør således påføre skolen den samme udgift uanset specialundervisningsbehov. Der er ikke taget eksplicit stilling til eksklusionstakster i FFF-arbejdsgruppens foreløbige arbejde. Da dette er et centralt punkt i en ny budgetmodel for specialundervisning, anbefaler BDO, at arbejdsgruppen hurtigst muligt tager stilling til aspekterne ved eksklusionstakster. Samtidig bør arbejdsgruppen også være opmærksom på, at det er forhold der primært berører almenområdet, og at en større inddragelse af almenområdet kan være gavnlig i det videre arbejde VISITATIONSPROCES EFTER INDFØRELSE AF MODEL Som nævnt i afsnit bør der skelnes forholdsvist skarpt mellem skolernes egne indsatser i forhold til inklusion, og så den indsats der udføres, når skolerne ikke længere kan rumme eleverne. Konkret betyder det, at skolernes egne inklusionsindsatser i så høj grad som muligt skal vurderes, besluttes, igangsættes og udføres af skolerne selv. PPR s rolle i inklusionsindsatsen bør fokuseres på at yde konsultativ bistand og øvrig sparring. Elementer af formel udredning i eksempelvis PPV med efterfølgende visitationsproces og beslutningskompetence uden for skolen, bør afventes indtil skolen selv vurderer, at det ikke er muligt at inkludere en given elev. 23