Bilag Budgetmodel for udlagt specialundervisning

Transkript

1 Bilag Budgetmodel for udlagt specialundervisning Indhold Baggrund... 2 Udarbejdelse af ny budgetmodel for udlagt specialundervisning i Hillerød Kommune... 2 Erfaringer fra andre kommuner vedrørende budgetmodeller for udlagt specialundervisning... 2 Hillerød Kommunes model fra Næstved Kommune... 3 Esbjerg Kommune... 3 Hjørring Kommune... 4 Kerteminde Kommune... 4 Gribskov Kommune... 5 Udkast til Hillerød Kommunes fremtidige budgetmodel... 5 Børnetal... 5 Socioøkonomisk Profil... 5 Forbrug... 6 Vægtning af faktorer... 7 Eksempel på budgettildeling til skolerne efter den nye model... 7 Ingen indfasning af modellen... 8 Distriktsflytninger... 8 Side 1 af 8

2 Baggrund I dette bilag vil principper for tildeling af budget til skolerne, efter en ny model for udlagt specialundervisning, overordnet blive gennemgået. Indledningsvist vil det blive beskrevet, hvorledes der er indhentet erfaringer fra andre kommuners budgetmodeller på området, herunder hvilke modeller, der har været overvejet eller afprøvet på data i Hillerød Kommune. Derefter vil modellen, som er blevet udarbejdet i samarbejde med en arbejdsgruppe, bestående af repræsentanter fra Skoleafdelingen, Økonomi og flere skoleledere, blive gennemgået. Udkast til en ny budgetmodel for udlagt specialundervisning behandles i september i Børne- og Familieudvalget, og inden den endelige politiske behandling, skal udkastet i høring. Udarbejdelse af ny budgetmodel for udlagt specialundervisning i Hillerød Kommune Børne- og Familieudvalget vedtog den 12. september 2015, at der skal udarbejdes en ny budgettildelingsmodel for udlagt specialundervisning. Den daværende model blev evalueret i en erfaringsopsamling i 2015, og denne dannede baggrund for en politisk stillingtagen til modellen. I forlængelse af erfaringsopsamlingen besluttede Børne og Familieudvalget, at forvaltningen i september 2016 skal fremlægge udkast til en ny model til fordeling af budgettet til specialundervisningen mellem skoledistrikterne. Baggrunden for dette var, at erfaringsopsamlingen havde vist, at den valgte indfasning af budgetmodellen til skolerne var tung at administrere. Den nye budgetmodel skal ikke ændre på styringssiden eller takstloftet, som i 2016 ligger på kr. Erfaringer fra andre kommuner vedrørende budgetmodeller for udlagt specialundervisning I forbindelse med udarbejdelse af udkast til en ny budgetmodel i Hillerød Kommune vedrørende udlagt specialundervisning, er der indledningsvist blevet foretaget en gennemgang af andre kommuners modeller. Flere kommuner er blevet kontaktet med henblik på at indhente erfaringer, der potentielt ville kunne benyttes i valget af en ny budgetmodel i Hillerød Kommune. I forbindelse med dette arbejde er også Kommunernes Landsforening (KL) blevet kontaktet, da de følger dette område. Det kan dog konstateres, at KL ikke har fået ny viden fra kommunerne, siden Undervisningsministeriet udgav en rapport i , hvori otte kommuners budgetmodeller blev gennemgået. Det skal bemærkes, at der i kommunerne benyttes forskellige modeller til at administrere specialundervisning, og der er ikke en model, der beviseligt vægter kriterier, som elever og socioøkonomi 1 Epinion. Inklusionsfremmende styringsmodeller. Cases fra otte kommuner, Undervisningsministeriet, Juli Side 2 af 8

3 bedre end andre. Der er mange parametre, der har indflydelse på, hvad der virker bedst i en kommune, bl.a. er befolkningssammensætningen i de enkelte kommuner ikke ens. I det følgende listes vægtningen af faktorer for udvalgte kommuner. Hillerød Kommunes model fra I Hillerød Kommune er godt halvdelen af budgettet til specialundervisning blevet decentraliseret til skolerne. I Hillerød Kommunes model i indgik en vægtning, hvor elevtallet vægtes med 75 pct., og den socioøkonomiske profil vægtes med 25 pct. (denne vægtning ville gælde, når modellen var fuldt indfaset, hvilket blev stoppet efter erfaringsopsamlingen i 2015, og en midlertidig model i 2016 blev vedtaget). Den socioøkonomiske profil er senest blevet opdateret af Epinion i Der er omkostninger forbundet med en opdatering, men det vurderes, at bør ske en opdatering af denne i år. Næstved Kommune I Næstved Kommune er størstedelen af specialundervisningsmidlerne decentraliseret til skolerne. Ved budgettildeling vægtes elevtallet med 33 pct., og den socioøkonomiske profil vægtes med 67 pct. I Næstved opdateres den socioøkonomiske profil årligt, da Kommunen har erfaret, at der sker så mange ændringer fra år til år i kommunen, at dette findes nødvendigt. Esbjerg Kommune I Esbjerg Kommune får alle afdelinger en grundtildeling svarende til 20 ugentlige lektioner, og det resterende budget deles således, at 25 pct. fordeles efter det faktiske elevtal 2, mens 75 pct. vægtes efter socioøkonomisk profil. Esbjerg Kommune har som Næstved Kommune valgt at opdatere den socioøkonomiske profil årligt ved indkøb af talsæt fra Danmarks Statistik. I Esbjerg Kommune har man valgt at tildele budgettet til specialundervisning ud fra følgende fem socioøkonomiske kriterier, vægtene er angivet i parentes. - Andel børn af enlige forsørgere (20%) - Indvandrere og efterkommere fra ikke vestlige lande 6-15 år (10%) - Tilflytning 6-15 år (10%) - Beboere i lejeboliger (10%) - Andel af befolkningen år med grundskole/ikke fuldført/uoplyst (50%). Modellen her afviger fra de fleste modeller ved at se på hele populationen i et skoledistrikt og ikke kun de elever, der er tilknyttet skoledistriktet. Arbejdsgruppen bag udkast til en ny budgetmodel i Hillerød Kommune har set nærmere på Esbjergmodellen, men det er valgt ikke at gå videre med denne, idet der skal indkøbes tal fra Danmarks 2 Elevtallet opgøres pr. 5. september. Side 3 af 8

4 Statistik til brug i modellen for at kunne vurdere denne models evne til at forudsige antallet af elever med behov for specialundervisning i et distrikt. Der betragtes at være for stor usikkerhed omkring udfaldet af fordelingen, til at det vurderes at være hensigtsmæssigt at gå videre med denne model. Hjørring Kommune I Hjørring Kommune er hovedparten af specialundervisningsmidlerne lagt ud til skolerne. Hjørring Kommunes budgetmodel for udlagt specialundervisning har ligeledes den model, som Hillerød Kommune indførte i 2012 kørt en indfasningsperiode, og efter fuld indfasning i 2015, vægtes elevtallet med 80 pct. og socioøkonomiske kriterier med 20 pct. Hillerød Kommunes model i udgjorde i øvrigt inspiration i Hjørring Kommunes budgetmodel. Kerteminde Kommune I Kerteminde Kommune er ca. 43 pct. af specialundervisningsbudgettet lagt ud til skolerne. Budgettet til specialklasser ligger decentralt. Den enkelte skoles specialundervisningsbudget fastlægges på baggrund af en socioøkonomisk model. Kerteminde Kommune har i februar 2013 af KORA fået udarbejdet en ny budgettildelingsmodel, der baserer sig på et socioøkonomisk indeks for hver af kommunens skoler. Indekset skal beskrive den enkelte skoles socioøkonomiske byrde ud fra en række objektive kriterier og dannes på baggrund af statistiske sammenhænge mellem brug af specialundervisning og elevens socioøkonomiske baggrund. I KORAs model indgår en række variable, som er registerdata, f.eks. moderens uddannelse og arbejdsmarkedstilknytning samt husstandens indkomstniveau. KORA undersøger dog også, om en mere simpel model kan anvendes, hvori der kun indgår variable, Kerteminde Kommune umiddelbart har adgang til. De inkluderede variable er: elevens køn, alder, samt om elevens forældre bor sammen. Resultatet er, at For langt de fleste skoledistrikter og specialundervisningstyper afviger det forventede antal elever, der modtager specialundervisning kun lidt fra antallet i den mere omfatte model 3. På baggrund af KORAs konklusion valgte arbejdsgruppen at køre den simple model med data for Hillerød Kommune. Arbejdsgruppen valgte efter afprøvning ikke at arbejde videre med denne statistiske model, idet modellen kun i ringe grad viste sig at kunne forudsige antallet af elever i specialundervisning i Hillerød Kommune. 3 Arendt, Jacob N. og Astrid Kiil, KORA, 2013, s. 43 Side 4 af 8

5 Gribskov Kommune 4 I Gribskov Kommune er størstedelen af budgettet decentraliseret til skolerne. Kommunen adskiller sig fra de andre gennemgåede Kommuner ved, at elevtallet vægtes med 100 pct. Det vil sige, at der i denne model ikke benyttes en socioøkonomisk fordelingsnøgle skoledistrikterne imellem. Gribskov Kommune har benyttet en indfasningsmodel, hvori budgettet i begyndelsen også er blevet fordelt efter, hvordan fordelingen historisk har set ud. 5 Udkast til Hillerød Kommunes fremtidige budgetmodel Det er forudsat, at den nye model ikke skal ændre på styringssiden eller på takstloftet, som i 2016 ligger på kr. For modellen gælder det, at der i høj grad ønskes objektive kriterier, som kan sikre en fair fordeling af budgettet. Arbejdsgruppen har efter nøje overvejelse valgt at anbefale, at der skal indgå tre tildelingskriterier i den nye budgetmodel. De tre kriterier er børnetal socioøkonomisk profil og forbrug. De to første kriterier er objektive og kan således ikke påvirke skolernes dispositioner. Børnetal Antal 6-16-årige børn i skoledistriktet medtages, idet et højere børnetal nødvendigvis vil øge sandsynligheden for flere specialundervisningselever. Alternativet til at basere modellen på antal børn i distriktet, kunne være elever indskrevet på distriktsskolen. Fordelen ved at basere modellen på antallet af børn er, at den indeholder alle de børn, som skolen potentielt kan komme til at betale specialundervisning for. Det vil sige også de børn, der fx er indskrevet i privatskoler. Erfaringen med udlagt specialundervisning i Hillerød Kommune viser, at det er væsentligt at tage højde for elever fra privatskoler. Desuden er modellen relativt simpel at arbejde med. Socioøkonomisk Profil På baggrund af det indledende arbejde, hvoraf det fremkom, at socioøkonomiske budgettildelingsmodeller kan imødekomme et ønske om en fair fordeling af ressourcer på tværs af skoledistrikter 6, samt den 4 Gribskov Kommune har ikke været kontaktet i forb. med gennemgang af andre kommuners model for specialundervisning. 5 Epinion. Inklusionsfremmende styringsmodeller. Cases fra otte kommuner, Undervisningsministeriet, Juli 2014, s Side 5 af 8

6 objektive natur af de socioøkonomiske kriterier er det valgt at arbejde videre med en model, der indeholder socioøkonomiske kriterier. 7 Epinion har udarbejdet en socioøkonomisk profil for Hillerød Kommune i 2012 til modellen, der blev anvendt i , og har desuden udarbejdet en sådan profil for mange andre danske kommuner, Epinion har således et meget stort erfaringsgrundlag. De socioøkonomiske faktorer, der indgår i Epinions score er: - Moderens civilstatus - Indvandrer/efterkommer - Beskæftigelsesstatus - Moderens uddannelsesniveau - Faderens uddannelsesniveau - Samlet disponibel indkomst 8 - Moderens alder ved fødslen. På baggrund af disse faktorer udregnes en social profilscore for hver enkelt elev, og denne indeksscore beskriver elevens sociale udsathed. Herefter indgår videre i analysen de 15 pct. af eleverne, der betragtes som de mest udsatte, og som dermed har det størst forventede behov for specialundervisning. Epinion anbefaler, at der ikke ses på alle elever, da dette i så fald kan betyde, at en skole med for eksempel 50 udsatte elever og 50 stærke elever, således kan få tildelt samme andel af midlerne, som en skole med 100 gennemsnitlige elever. I eksemplet må det forventes, at førstnævnte skole har behov for en større andel af budgettet end sidstnævnte skole i arbejdet med at understøtte de svageste elever. Forbrug Forbrug til specialundervisning er med for at få omkostningssiden til at indgå. Man kan se sådan på det, at der dermed er et element af historik med i budgettildelingen, og dette sikrer, at budgettet tildeles, der hvor forbruget finder sted, og der tages højde for, at et distrikt eksempelvis oplever særlige udfordringer, som ikke kan sikres via socioøkonomisk profil og børnetal alene. Der har desuden vist sig at være større udsving i forbruget, distrikterne imellem. Det vælges at benytte forbrugsdata fra det sidst afsluttede regnskab. Det vil sige, at budget 2017 vil blive udarbejdet på baggrund af regnskab Arendt, Jacob N. og Astrid Kiil, KORA, 2013, s Det er kendt i litteraturen, at stigningen af socialt udsatte familier øger forekomsten af specialundervisning 8 Logaritmetransformeret Side 6 af 8

7 Vægtning af faktorer Det er som nævnt ikke entydigt, hvilke kriterier andre kommuner medtager i deres modeller for udlagt specialundervisning, og ej heller hvordan disse kriterier vægtes. Dette er blevet gennemgået i arbejdsgruppen, som blev nedsat i forbindelse med udarbejdelse af udkast til en ny budgetmodel. Arbejdsgruppen er nået frem til en anbefaling om en ligelig vægtning af de tre kriterier. Den ligelige vægtning skyldes, at alle tre kriterier anses som væsentlige for en hensigtsmæssig fordeling af budgettet. Som tidligere nævnt er antal børn i distriktet og den socioøkonomiske profil objektive kriterier, og forvaltningen vurderer, at disse to kriterier bør vægte lige meget i forudsigelsen om, hvor mange elever, der vil få brug for et specialundervisningstilbud. Hertil kommer som tidligere nævnt, at det er væsentligt, at forbrugssiden indgår for at tilgodese de skoler, som pt. har store udgifter til specialundervisning. Forvaltningen vurderer, at dette kriterium bør vægte i samme grad som de to øvrige. Eksempel på budgettildeling til skolerne efter den nye model I Tabel 1 vises et eksempel på budgettildeling til skolerne, hvor det fremgår, at hvert kriterie tæller med en tredjedel. Det udlagte budget til specialundervisning udgør 64,6 mio. kr. i 2017, og dermed vil ca. 21,5 mio. kr. skulle fordeles efter børnetal, ca. 21,5 mio. kr. skal fordeles efter forbrug, og de resterende ca. 21,5 mio. kr. skal fordeles efter den socioøkonomiske profil. Af tabellen fremgår således fordelingen af budgettet til hver skole. Det skal bemærkes, at den socioøkonomiske profil i tabellen er fra 2012, men vil blive opdateret af Epinion, og det er dermed ikke den gældende socioøkonomiske profil, der fremgår af tabellen, denne skal blot ses som et eksempel. Tabel 1 9 Budget i mio.kr. *21,5 *21,5 *21,5 64,6 Skoler Børnetal Forbrug Socialscore Budgettildeling Frederiksborg Byskole 13,7% 11,1% 10,2% 7,52 Grønnevang Skole 22,8% 33,1% 38,3% 20,28 Hanebjerg Skole 12,4% 11,5% 7,4% 6,73 Hillerød Vest Skolen 16,6% 9,3% 9,7% 7,67 Hillerødsholmskolen 14,7% 11,8% 13,5% 8,61 Sophienborgskolen 7,0% 9,7% 10,6% 5,88 Kornmarkskolen 12,9% 13,6% 10,2% 7,89 Total 100,0% 100,0% *100,0% *64,6 *Der er foretaget afrunding af totalen. 9 Det aktuelle budget i 2017 udgør 64,6 mio. kr. Side 7 af 8

8 Ingen indfasning af modellen Baggrunden for udarbejdelse af en ny model for udlagt specialundervisning er, at erfaringsopsamlingen har vist, at den valgte indfasningsmodel mht. tildelingsmodellen til skolerne er tung at administrere. Der vil således ikke være en indfasning af den nye model. Distriktsflytninger Det budget, der bliver lagt ud til skolerne, vil i den nye budgetmodel for udlagt specialundervisning ikke blive ændret, som følge af distriktsflytninger. Det betyder, at et barn der flytter fra et distrikt til et andet i årets løb, ikke får budget flyttet med til det nye distrikt dette år. Side 8 af 8