DIREKTIONENS STAB Notat Kontaktperson: Thomas Herskind Dato: 27. september 2017 Selvbudgettering eller statsgaranti i 2018 1. Resume og vurdering De aktuelle tal viser en gevinst ved selvbudgettering på 13,1 mio. kr. i 2018. Det er en pæn præmie, men skal ses i lyset af den herskende følsomhed. Spørgsmålet er, ønsker vi budgetsikkerhed eller mulighed for tab/gevinst, idet det samtidig vurderes, at der er større sandsynlighed for gevinst end tab ud fra de aktuelle prognoser og vurderinger. Går det galt kan det dog også gå galt for alvor, jf. afsnit 5 med eksempler fra kriseåret 2019. Det er således vanskeligt at komme med en klar indstilling. Forskellige temaer trækker i forskellige retninger: For selvbudgettering Gevinsten ved statsgaranti er blevet væsentligt reduceret siden 2013 og tyder på at blive det yderligere i 2016 og i 2017 (tab ved statsgaranti). Befolkningstallet vurderes højere i selvbudgettering, hvilket hvis det går således ligger en bund under et eventuelt tab. Der er pt. mere der taler for plus-scenarier end minus-scenarier. For plus-scenariet taler seneste Økonomisk Redegørelse, der italesætter en større udvikling i udskrivningsgrundlaget. Desuden kan der være en up-side ved, at der i statsgarantien helt atypisk er forudsat en skattenedsættelse på 1 mia. kr. Såfremt staten ikke helt eller delvist korrigerer, kan skattegrundlaget med de nuværende økonomiske forudsætninger ende op til 1 mia. kr. højere på landsplan end skønnet. I givet fald vil det give en yderligere gevinst til kommuner, der vælger at selvbudgettere i 2018 For statsgaranti Historikken taler for valg af statsgaranti kigges på de historiske tal ses, at der i 2009, 2013 og 2014 var tale om en meget stor gevinst ved statsgaranti. Det svarer til, at kommunen ville have haft et meget stort tab ved valg af selvbudgettering i disse år. Budgetsikkerhed. De aktuelle følsomhedsanalyser viser, at det primært er væksten i udskrivningsgrundlaget på landsplan, der kan ændre billedet. Hvis væksten bliver 1 pct. point højere end forventet, vil der være en fordel ved selvbudgettering på 50 mio. kr. Hvis væksten derimod bliver 1 pct. point lavere end forventet, vil der i stedet være en gevinst ved statsgaranti på 24 mio. kr. Hvis udskrivningsgrundlaget på landsplan bliver ca. 0,4% point mindre og hvis væksten i hovedstadsområdet bliver ca. 0,3 % point mindre forsvinder gevinsten ved selvbudgettering, alt andet lige. - 1 Herning Kommune behandler og gemmer alle dokumenter i alle sager elektronisk. Hvis du vil se de oplysninger, vi har registreret om dig, så kontakt sagsbehandleren af denne sag, som vil hjælpe dig videre. Du kan også læse mere om dine rettigheder på www.datatilsynet.dk
2. Indledning Byrådet skal ved vedtagelsen af budgettet træffe et valg mellem selvbudgettering og statsgaranti i forhold til budgetteringen af indkomstskat, tilskud og udligning i 2018. Valget omfatter desuden udskrivningsgrundlaget for kirkeskatten. Et valg af selvbudgettering skal give kommunen et merprovenu i forhold til valget af statsgaranti, idet kommunen med valget af selvbudgettering påtager sig en økonomisk risiko, som man undgår ved at vælge statsgaranti. Siden 2009 har Herning Kommune valgt statsgarantien, og det har i alle opgjorte år vist sig at være det økonomisk mest fordelagtige valg. I figuren nedenfor vises forskellen mellem statsgarantien og selvbudgetteringen i perioden 2008-2018 TKR. 120000 Gevinst ved at vælge statsgaranti 100000 80000 60000 40000 20000 0 20000 R2008 R2009 R2010 R2011 R2012 R2013 R2014 R2015 FV2016 FV2017 FV2018 40000 Det ses, at gevinsten ved statsgaranti i nogle år har været meget stor - nemlig i 2009 og 2013 samt 2014. Disse tre år tilsammen har alene givet en samlet gevinst ved statsgaranti på 262 mio. kr. eller retteligt et undgået tab. Samlet set over perioden 2008-2015 et samlet undgået tab på ca. 370 mio. kr. Årene 2016 og 2017 er endnu ikke endeligt opgjorte, og derfor kan der kun skønnes på, om valget af statsgarantien i disse år har været rigtig. Det foreløbige skøn for 2016 viser, at vi får en gevinst på ca. 12,5 mio. kr. ved at have valgt statsgarantien. Det foreløbige (nye) skøn for 2017 tyder på en gevinst ved selvbudgettering på ca. 16 mio. kr., hvor der ved budgetlægningen for 2017 blev forventet en gevinst ved selvbudgettering (ved anvendelse af forskellige befolkningsforudsætninger) på ca. 7 mio. kr. Hertil kom forventet efterregulering. Det skal understreges, at disse tal er behæftet med væsentlig usikkerhed. - 2 -
3. Valg mellem selvbudgettering og statsgaranti i 2018 Til beregning af forskellen mellem indtægter ved henholdsvis selvbudgettering og statsgaranti anvendes KL s skatte- og tilskudsmodel. Som udgangspunkt følges her de skøn KL anvender i skatte- og tilskudsmodellen. Såfremt der vælges at budgettere med eget skøn for 2018, vil kommunen i 2021 blive efterreguleret i forhold til faktisk befolkningstal og udskrivningsgrundlag. Såfremt der tages udgangspunkt i det statsgaranterede udskrivningsgrundlag foretages der ingen efterregulering. Valget mellem de to budgetteringsprincipper afhænger af flere forhold herunder udviklingen i befolkningstal, befolkningssammensætningen samt forventninger til hvordan udskrivningsgrundlaget faktisk udvikler sig i perioden 2015 til 2018 både i Herning kommune og på landsplan. Udover kommunens eget folketal er det især udviklingen i udskrivningsgrundlaget på landsplan, der påvirker valget mellem statsgaranti og selvbudgettering. Det hænger blandt andet sammen med, at Herning Kommune udlignes med ca. 93 %. Det betyder, at Herning skal aflevere 93% af en stigning i skatteprovenuet og modtager omvendt ca. 93% af et fald i skatteprovenuet. (93 % * 24,897/24,9) Statsgarantien for den enkelte kommune beregnes ud fra den såkaldte garantiprocent, som udtrykker væksten fra det senest opgjorte indkomstår (korrigeret for efterfølgende lovændringer) og til budgetåret. Garantiprocenten for 2018 udtrykker således den samlede vækst fra 2015 til 2018. Ved sammenligning af selvbudgettering og statsgaranti har det derfor både betydning hvilken vækst, der realiseres i 2016, 2017 og 2018. Generelt vil det være en fordel at vælge statsgarantien, hvis den indeholder en højere vækst i udskrivningsgrundlaget, et højere folketal og lavere grundværdier, end det kommunen selv forventer. Tabel med forudsætninger i de to situationer Nedenstående tabel viser skønnet over folketal, udskrivningsgrundlag og grundværdier i Herning sammenholdt med statsgarantien i 2018. Statsgaranti Selvbudgettering Forskel Folketal 88.760 88.865 105 Udskrivningsgrundlag (mio. kr.) 13.887 13.918 31 Grundværdier, øvrig jord (mio. kr. 11.154 11.012-142 Grundværdier, produktionsjord (mio. kr.) 3.242 3.239-3 Det skal bemærkes, at kommunens befolkningstal pr. 30. juni 2017 var 88.660 personer. Statsgaranti i 1.000 kr. 2018 Skatter excl. grundskyld m.v. 3.457.951 Tilskud og udligning 1.339.754 I alt skat og tilskud 4.797.705 Selvbudgettering i 1.000 kr. 2018 Skatter excl. grundskyld m.v. 3.465.775 Tilskud og udligning 1.341.343 I alt skat og tilskud 4.807.118-3 -
Som det fremgår af tabellen giver selvbudgetteringen et merprovenu på 9,4 mio. kr. Som tidligere omtalt efterreguleres selvbudgetterende kommuner i 2018 med et efterreguleringsbeløb i 2021. Jf. tilskudsmodellen vil denne efterregulering medføre en indtægt på ca. 3,6 mio. kr., hvorfor selvbudgetteringen i dette tilfælde vil medføre en samlet merindtægt på netto ca. 13,1 mio. kr. 4. Forskellen mellem statsgaranti og selvbudgettering Vælger kommunen statsgaranti, er udskrivningsgrundlaget for indkomstskatten fastsat af staten. Dette er også tilfældet for de øvrige parametre, der indgår i beregningen af tilskuds- og udligningsbeløb, nemlig befolkningstal og grundværdierne. Ved valg af statsgaranti er kommunen sikret et bestemt indtægtsgrundlag i 2018, uanset hvordan konjunkturerne i øvrigt udvikler sig. For selvbudgetterende kommuner vil der være en efterregulering i forhold til de faktisk realiserede skatteindtægter i 2018. Efterreguleringen finder sted tre år efter budgetåret altså i 2021. Selvbudgetterende kommuner realiserer dermed en gevinst i de tilfælde, hvor de faktiske nettoindtægter overstiger det statsgaranterede indtægtsniveau, men bærer omvendt også risikoen for, at de faktiske nettoindtægter bliver lavere end de statsgaranterede. Det kan fx være som følge af en anderledes udvikling i konjunkturerne end forventet eller ændrede forudsætninger i de øvrige komponenter, som indgår i Finansministeriets skøn for væksten i udskrivningsgrundlaget. Væksten i udskrivningsgrundlaget er langt den mest følsomme parameter, se bilag 1 for forskellige scenarier. Udvikling i egen kommune vs. udvikling på landsplan Udover at det har betydning, hvordan væksten, folketallet og grundværdierne i egen kommune udvikler sig, så har det endnu større betydning, hvordan parametrene udvikler sig for landet generelt - og det er endnu sværere at forudsige. Således kan det medføre store negative efterreguleringsbeløb for en selvbudgetterende kommune, hvis den selv klarer sig som forventet, mens landet som helhed realiserer en lavere vækst end forventet eller oplever en stor stigning i befolkningen. Sker dette, skal den selvbudgetterende kommune være med til at kompensere de øvrige kommuner samlet set for den lavere vækst eller de højere udgifter til den større befolkning. Det er mest sikkert at være mange i samme båd! I øvrigt har det betydning, hvor mange af landets øvrige kommuner, der vælger henholdsvis selvbudgettering og statsgaranti. Der er praksis for, at bloktilskuddet til kommunerne hæves eller sænkes i de år, hvor der er selvbudgetterende kommuner, som skal efterreguleres. Denne regulering er på niveau med afregningen for efterreguleringen og sker med modsat fortegn, således at bloktilskuddet hæves, hvis de selvbudgetterende kommuner skal aflevere penge og vice versa. Ændringen i bloktilskuddet påvirker alle kommuners økonomi, uanset om kommunerne har været selvbudgetterende eller valgt statsgaranti. Et par eksempler kan illustrere: Hvis en kommune har tabt på selvbudgettering, får det ikke så stor økonomisk betydning, hvis næsten alle andre kommuner også valgte selvbudgettering, da kommunernes samlede tab bliver kompenseret af øget balancetilskud og fordelt mellem alle kommuner. I sådan en situation, vil kompensationen af tabet blive høj. - 4 -
Hvis kommunen derimod har været alene om at selvbudgettere, vil kompensationen fra det øgede balancetilskud blive meget lille, da dette ligeledes fordeles blandt alle kommuner. De samme eksempler kan opstilles ved valg af statsgaranti: Hvis en kommune har tabt på statsgaranti, får det ikke så stor betydning, hvis de fleste andre kommuner også har valgt statsgaranti. Herved vil reduktionen i balancetilskuddet som følge af modregning af selvbudgetterende kommuners gevinster blive begrænset. Omvendt vil et tab på statsgaranti blive forværret, hvis balancestilskuddet herudover bliver reduceret betragteligt, fordi der har været mange selvbudgetterende kommuner med betydelige økonomiske gevinster til følge. Statsgaranti er dermed ikke altid det sikre valg når vi indtænker bevægelsen i balancetilskuddet/efterreguleringen. 5. Konkrete eksempler (krisescenarie) I 2009 opstod en stor forskel mellem det skønnede landstal og det realiserede. Det fik store konsekvenser for de kommuner der havde selvbudgetteret dette år. Forskellen mellem det budgetterede og realiserede i 2009 på landsplan var ca. -5,8 %. De betød blandt andet, at Horsens i 2009 mistede 150 mio. kr. på skatten og fik 15 mio. kr. på tilskud, så nettotabet var 135 mio. kr. I Viborg var tallet ca. 187,5 mio. kr. på skat og 23,6 mio. kr., på tilskud så nettotabet var 135 mio.kr. Så, ud fra et 1 pct. point hos os betyder ca. 37 mio. kr. svarer -5,8 % til ca. 215 mio. kr. Beregningerne skal tages med forbehold for overforenkling. 215 mio. kr. er lige i overkanten henset til beløbene vedrørende Viborg og Horsens, jf. nedenfor. Det bemærkes, at der også i 2013 og 2014 var betydelige negative forskelle mellem budget og regnskab, netop de to år, hvor vores gevinster var størst ved statsgaranti. - 5 -
6. Seneste udvikling/baggrund Siden økonomiaftalen er der kommet et nyt, lidt højere skøn over væksten i skattegrundlaget frem til 2018 med afsæt i regeringens Økonomisk Redegørelse pr. august 2017. Det nye skøn giver et løft i den potentielle gevinst ved selvbudgettering i 2018 på ca. 600 mio. kr. for kommunerne under ét. Mod sædvane er der i statsgarantiens forudsætninger indregnet en yderligere forventet, men ikke besluttet, skattelettelse i 2018. Det har ikke været muligt at få afklaret hos de relevante ministerier, om der vil blive taget højde for dette i efterreguleringen af de selv-budgetterende kommuner for 2018. KL har på den baggrund valgt konservativt at forudsætte, at efterreguleringen vil korrigere herfor. Såfremt staten ikke helt eller delvist korrigerer, kan skattegrundlaget med de nuværende økonomiske forudsætninger ende op til 1 mia. kr. højere på landsplan end skønnet. I givet fald vil det give en yderligere gevinst til kommuner, der vælger at selvbudgettere i 2018. Med afsæt i de foreløbige skattedata for 2016 og de nye vækstskøn for skattegrundlaget er der dannet nye skøn for den enkelte kommunes udskrivningsgrundlag i 2016 og frem i modellens landsdatabank. De nye skøn indebærer en ændret fordeling kommunerne imellem af det skønnede samlede udskrivningsgrundlag. De nye data betyder således, at udskrivningsgrundlaget i hovedstadsområdet skønnes at vokse mere end i det øvrige land. Dette har betydning for modellens udligningsberegninger, som i dette tilfælde vægter positivt til fordel for selvbudgettering. - 6 -
Bilag 1: Følsomhedsanalyser Følsomhedsanalyserne foretages ved at ændre én variabel af gangen en såkaldt alt andet lige betragtning. I virkelighedens verden vil de forskellige variable ændre sig samtidigt. Men metoden er valgt for at kunne isolere effekten af ændringen i en given variabel. Udgangspunktet er de forudsætninger, der tidligere er beskrevet. Og for hver variabel laves så to scenarier (hhv. Lav og Høj) for at illustrere, hvilken betydning den givne variabel har for valget mellem statsgaranti og selvbudgettering. Det skal understreges, at det faktiske resultat kan blive lavere eller højere end de valgte scenarier. Ændringer i egne variable De ændringer i egne variable, der især kan påvirke valget er primært folketallet og udskrivningsgrundlaget. Disse beskrives nærmere nedenfor. Udskrivningsgrundlag i Herning Når udskrivningsgrundlaget stiger vil indkomstskatten stige, men dette modsvares i stort omfang af udligningen, idet Herning udlignes med ca. 93%. Sagt på en anden måde, får Herning kun lov at beholde 7% af en stigning i udskrivningsgrundlaget. I nedenstående scenarie er der valgt en vækst, der er hhv. 1 pct. point lavere/højere end forudsat p.t. Scenarie Lav (1 pct. point lavere): I dette scenarie bliver udskrivningsgrundlaget 139 mio. kr. lavere svarende til en mistet skatteindtægt på 34,6 mio. kr. I modsat retning trækker imidlertid udligningen på 93% (32,2 mio. kr.) således at den samlede reduktion bliver 2,4 mio. kr. Dette betyder at gevinsten ved selvbudgettering reduceres fra 13,1 mio. kr. til 10,8 mio. kr. Scenarie Høj (1 pct. point højere): Udskrivningsgrundlaget stiger her med 138 mio. kr. svarende til en øget skatteindtægt på 34,6 mio. kr. I modsat retning trækker imidlertid udligningen på 93% således at den samlede gevinst bliver 2,4 mio. kr. Dette betyder, at gevinsten ved selvbudgettering på 13,1 mio. kr. stiger til en gevinst på 15,6 mio. kr. Tallene viser altså, at også kommunens eget udskrivningsgrundlag kan påvirke valget om end ikke i så stort omfang som folketallet, idet ændringer i kommunens udskrivningsgrundlag udlignes med 93%. Folketal Herning Antallet af personer har betydning for størrelsen af det aldersbestemte udgiftsbehov (demografi) og dermed størrelsen af udligningsbeløbene. Jo højere folketal des højere udligning (alt andet lige). Følsomhedsanalyser viser at en person mere i gennemsnit vil give ca. 50.000 kr. I scenarie Lav er valgt et folketal, der er 100 personer mindre og i scenarie Høj et folketal, der er 100 større. Scenarie Lav (88.765): Isoleret set betyder et fald i folketallet på 100 personer en mistet indtægt (ved selvbudgettering) på 5 mio. kr. Dette betyder at gevinsten ved selvbudgettering reduceres fra 13,1 mio. kr. til 8,1 mio. kr. - 7 -
Scenarie Høj (88.965): Isoleret set betyder en stigning i folketallet på 100 personer en forøget indtægt (ved selvbudgettering) på 5 mio. kr. Den oprindelige gevinst ved selvbudgettering på 13,1 mio. kr. stiger til 18,1 mio. kr. Ændringer i landstal De ændringer i landstallene, der væsentligst kan påvirke valget er: Udskrivningsgrundlaget Folketallet Udskrivningsgrundlag på landsplan Udskrivningsgrundlaget på landsplan påvirker valget mellem statsgaranti og selvbudgettering i Herning også selv om kommunens egne tal forbliver uændrede. Det sker som udgangspunkt ændringer på følgende to områder: Bloktilskuddet ændres hvis udskrivningsgrundlaget på landsplan stiger vil det samlede beløb til landsudligningen falde. Da udgifterne til landsudligningen finansieres af bloktilskuddet betyder en faldende landsudligning en stigning i bloktilskuddet. Og omvendt hvis der er tale om et fald i udskrivningsgrundlaget på landsplan. Tilskud til kommuner med højt strukturelt underskud ændres hvis udskrivningsgrundlaget på landsplan stiger betyder det, at det beregnede strukturelle underskud på landsplan bliver mindre. Dermed bliver forskellen mellem det strukturelle underskud i Herning (der jo ikke ændres) og på landsplan større, hvilket betydet øget tilskud til højt strukturelt underskud. Og omvendt, hvis der er tale om et fald i udskrivningsgrundlaget på landsplan. Scenarie Lav (1 pct. point lavere): Et fald i væksten i udskrivningsgrundlaget på landsplan med 1 pct. point betyder isoleret set et tab for Herning (ved selvbudgettering) på ca. -37 mio. kr. (fordelt med et tab på 26 mio. kr. på bloktilskuddet og 11 mio. kr. på tilskud til højt strukturelt underskud). Dette betyder at gevinsten ved selvbudgettering på 13,1 mio. kr. ændres til et tab ved selvbudgettering på -24 mio. kr. Scenarie Høj (1 pct. point højere): En vækst i udskrivningsgrundlaget på landsplan på 1 pct. point betyder isoleret set en gevinst for Herning (ved selvbudgettering) på ca. 37 mio. kr. (fordelt med en gevinst på 26 mio. kr. på bloktilskuddet og 11 mio. kr. på tilskud til højt strukturelt underskud). Gevinsten ved selvbudgettering på 13,1 mio. kr. stiger dermed til 50 mio. kr. Folketallet på landsplan Folketallet på landsplan kan også påvirke kommunens valg mellem statsgaranti og selvbudgettering. Ved beregning af de enhedsbeløb, der indgår i det aldersbestemte udgiftsbehov tages udgangspunkt i de samlede nettodrifts- og anlægsudgifter. Enhedsbeløbene her beregnes ved at dividere med antallet i hver enkelt alderskategori. Hvis antallet bliver mindre bliver enhedsbeløbene altså større (forudsat at de samlede udgifter er uændret). Højere enhedsbeløb betyder et højere beregnet aldersbestemt udgiftsbehov og dermed mere i udligning til Herning (igen forudsat alt andet lige dvs. at folketallet i Herning ikke justeres tilsvarende). - 8 -
Nedenfor foretages beregning på en situation, hvor folketallet på landsplan falder/stiger med yderligere 10.000 personer. Scenarie Lav (fald på 10.000 personer): Den isolerede effekt af et fald på 10.000 personer på landsplan er en gevinst (ved selvbudgettering) på 5,7 mio. kr. Den oprindeligt beregnede gevinst ved selvbudgettering vil altså stige fra 13,1 mio. kr. til ca. 18,8 mio. kr. Scenarie Høj (stigning på 10.000 personer): Den isolerede effekt af en sådan stigning er et tab på -5,7 mio. kr. Dette betyder, at gevinsten ved selvbudgettering ændres fra 13,1 mio. kr. til 7,4 mio. kr. - 9 -