13-0089 - Mela 30.05.2013 Kontakt: Mette Langager - mela@ftf.dk - Tlf: 33 36 88 00 FTF-forslag til et nyt refusionssystem FTF foreslår et nyt refusionssystem, hvor kommunernes valg af beskæftigelsesindsats i højere grad sker ud fra en vurdering af, hvilken indsats der bedst bringer borgerne tættere på arbejdsmarkedet, frem for valg af den billigste indsats, der sker ud fra snævre kommunaløkonomiske interesser. --- Det fremgår af regeringsgrundlaget, at regeringen vil fremlægge et forslag til et nyt refusionssystem for de kommunale forsørgelsesydelser på beskæftigelsesområdet. Udspillet fremlægges måske allerede før sommerferien, men formodentlig først efter sommerferien. Refusionssystemets indretning er et af de vigtigste redskaber i beskæftigelsespolitikken. Refusionssatserne på de enkelte ydelser og indsatser anvendes til at styre kommunernes valg og adfærd på beskæftigelsesområdet. En reform af refusionssystemet er derfor et vigtigt politisk tiltag, som i høj grad vil være bestemmende for den fremtidige kommunale indsats på beskæftigelsesområdet. Baggrunden for at reformere det kommunale refusionssystem er, at kommunerne i det nuværende system igangsætter indsatser ud fra økonomiske overvejelser, fremfor den indsats, som er bedst egnet til at bringe borgeren hurtigere og tættere på arbejdsmarkedet. Det skyldes, at der er tilknyttet forskellige refusionssatser på de kommunale forsørgelsesydelser. Kommunerne har derved en økonomisk tilskyndelse til at igangsætte den indsats, som giver den højeste refusion, selvom det måske ikke er det bedst egnede redskab til at bringe borgerne tilbage på arbejdsmarkedet. Arbejdsmarkedets parter har overfor regeringen tilkendegivet, at det vil være hensigtsmæssigt at drøfte ændringer i refusionssystemet i forbindelse med udredningen af den aktive beskæftigelsesindsats, hvor regeringen har nedsat en ekspertgruppe under ledelse af Carsten Koch. Men ifølge kommissoriet for Carsten Koch-udvalget er refusionssystemet ikke en del af kortlægningen. Arbejdsmarkedskommissionens model Regeringens konkrete udspil til refusionssystem kendes ikke endnu, men regeringens har allerede annonceret, at et nyt refusionssystem vil tage udgangspunkt i Arbejdsmarkedskommissionens (AMK) forslag fra 2009. Notat - 19.06.2013 - Side 1
AMK har foreslået et såkaldt enstreget refusionssystem, hvor refusionssatsen er ens for alle ydelser, og hvor refusionssatsen gradvist aftrappes i forhold til den enkeltes varighed på offentlig forsørgelse. Helt konkret foreslår AMK, at den statslige refusion til kommunernes forsørgelsesudgifter udgør 100 pct. den første måned af ydelsesforløbet, 65 pct. fra 2.-12. måned, 35 pct. mellem 1-3 år. Refusionen til kommunerne bortfalder helt efter 3 år på offentlig forsørgelse. Forslaget indebærer en ny tilgang til refusion, idet refusionssatsen vil afhænge af, hvor lang tid den pågældende borger samlet set har været på offentligt forsørgelse. I dag afhænger refusionen af typen af overførselsindkomst, som borgeren modtager. I AMK-modellen skelnes hverken til ydelsestype/indsats eller om borgeren skifter mellem ydelser. Refusionen afhænger alene af den samlede varighed på offentlig forsørgelse. Det er usikkert, hvorledes driftsudgifter til den aktive indsats indgår i kommissionens oplæg. Ifølge AMK er målet med omlægningen, at give kommunerne et klar økonomisk incitament til at iværksætte en tidlig indsats for at bringe borgeren tættere på beskæftigelse og væk fra langvarig offentlig forsørgelse, hvor valg af indsats ikke er afhængig af refusionssats, men af indsatsens resultater. Omlægningen af refusionssatserne skal ifølge AMK dæmme op for, at kommunerne alene igangsætter en aktiv indsats ud fra en økonomisk tilskyndelse - også selvom den ikke virker. I modellen skal kommunerne ikke betale for indsatsen i den første måned af forsørgelsesperioden, da kommunerne ifølge AMK kun i begrænset omfang kan forhindre, at en borger kommer på offentlig forsørgelse. Derimod har kommunerne bedre mulighed for at påvirke, hvor længe borgeren forbliver på offentlig forsørgelse. Det afspejles i den gradvise aftrapning af refusionssatsen. Intentionerne i modellen lyder besnærende, men forslaget har efter FTF s vurdering en række uheldige følgevirkninger. Fortsat mulighed for kassetænkning Et af formålene bag AMK s model er at undgå, at kommunernes beskæftigelsesindsats sker ud fra refusionstænkning. Derfor har kommissionen foreslået ens refusionssatser for alle ydelser for at sikre neutralitet i valg af indsats. FTF støtter, at valg af indsats ikke må bero på kommunal kassetænkning. Problemet er blot, at simple gennemregninger viser, at kommissionens forslag ikke sikrer reel neutralitet mellem indsatserne. Nogle indsatser vil fortsat være billigere for kommunen end andre. Det skyldes, at de kommunale indsatser ikke har samme bruttoudgift, fordi forsørgelsesydelsen varierer, og der til nogle indsatser er tilknyttet driftsudgifter fx til opkvalificering. Notat - 19.06.2013 - Side 2
I nedenstående tabel er problemstillingen med den manglende neutralitet mellem indsatser anskueliggjort ud fra aktive og passive ydelser til forsikrede ledige i det nuværende refusionssystem og med forslaget fra AMK. I gennemregningen af kommissionens forslag er valgt refusionssatsen på 65 pct., som er den refusionssats, der skal gælde i 2. -12. måned. Men problemstillingen gælder uanset størrelsen af refusion. Kommunale udgifter til forsikrede ledige med det nuværende refusionssytem og med arbejdsmarkedskommisionens forslag Dagpenge Vejledning og opkvalificering 6 ugers selvvalgt uddannelse Ordinær uddannelse Virksom-hedspraktik Løntilskud offentlig Løntilskud privat Kommunale udgifter før refusion 204.900 218.200 218.200 218.200 204.900 262.300 135.700 Forsørgelsesudgift 204.900 204.900 204.900 204.900 204.900 262.300 135.700 Driftudgift pr. fuldtidsledige( driftloft) 13.300 13.300 13.300 Kommunale udgifter efter refusion Nuværende refusionssystem 143.400 150.100 150.100 109.100 102.500 131.200 67.900 Arbejdsmarkedskommissions forslag 92.200 98.200 98.200 98.200 92.200 118.000 61.100 Note: De kommunale udgifter efter refusion i arbejdsmarkedskommissionens forslag er beregnet ved en refusionssats på 65 pct. - satsen som gælder i 2.-12. måned Med AMK s forslag vil passiv forsørgelse på dagpenge være billigere for kommunen end vejledning og opkvalificering, 6 ugers selvvalgt uddannelse, ordinær uddannelse eller offentlig løntilskud, men dyrere end privat løntilskud. Det er FTF s opfattelse, at kommissionens forslag ikke sikrer fuld økonomisk neutralitet mellem ydelserne. Det betyder, at kommunernes valg af indsats fortsat vil være drevet af kassetænkning. Det vil også gælde for andre målgrupper som fx sygedagpengemodtagere eller personer med varigt nedsat arbejdsevne. Konsekvenser af nul-procent refusion I kommissionens model aftrappes refusionssatsen gradvist over en tre årig periode og kommunen modtager ingen refusion for borgere, som har været på offentligt forsørgelse i mere end tre år - kommunen afholder hele forsørgelsesudgiften. Tankegangen bag aftrapningsmodelen er at give kommunen et økonomisk incitament til at bringe borgerne hurtigt tilbage på arbejdsmarkedet og inden for den tre årige periode. Men der vil også være borgere, der vil være på offentlig forsørgelse længere end tre år på trods af kommunens indsats. Det handler bl.a. om personer med varigt nedsat arbejdsevne som fleksjobbere og førtidspensionister. Men det handler også om personer, som har en løs tilknytning til arbejdsmarkedet og som sammenlagt vil være på offentlig forsørgelse i mere end tre år inden for en given periode - måske på forskellige ydelser. Det kan fx være personer, som bliver langvarigt syge efter perioder med ledighed og som efterfølgende visiteres til et ressourceforløb, der kan vare op til 5 år. For disse borgere vil kommunen skulle afholde alle forsørgelsesudgifterne og disse borgere vil udgøre en stor økonomisk belastning for kommunen. Notat - 19.06.2013 - Side 3
Spørgsmålet er, hvordan kommunerne vil reagere i forhold til borgerne på langvarig offentlig forsørgelse, når refusionssatsen nedtrappes og måske bliver nul procent. På sygedagpengeområdet er refusionssatsen i dag nul procent ved sygedagpengeforløb med varighed over et år. Det forlyder, at det i nogle kommuner har betydet, at der har været stor fokus på at lukke sygedagpengesager fremfor at yde den rette indsats. Resultatet har været, at borgerere har stået uden offentlig forsørgelse eller en forsørgelse på kontanthjælpsniveau. Hvis erfaringerne fra sygedagpengeområde overføres til kommissionens forslag, er der en risiko for, at kommunerne vil forsøge at lukke sager for at spare penge i en i forvejen trængt kommunal økonomi eller vil nedvisitere borgere til kontanthjælpsydelser fremfor til højere ydelser. Fx er det muligt at kommunerne, ud fra økonomiske overvejelser vil være mindre tilbøjelige til at visitere til fleksjob og førtidspension, og i stedet fastholde borgerne på en lavere ydelse i et ressourceforløb. Det er FTF s vurdering, at indførelse af et refusionssystem med gradvis nedtrapning af refusionssatserne kan resultere i en stigning af antallet af borgere, som enten står uden offentlig forsørgelse eller som modtager en lavere ydelse. Refusionsomlægningen forringer dermed borgernes retssikkerhed og betyder en udhuling af det økonomiske sikkerhedsnet i den danske velfærdsstat. Aftrapning af refusionssatser er ikke målrettet ydelsesperiode I kommissionens forslag aftrappes refusionerne over en treårig periode for at give kommunerne incitament at yde en tidlig indsats. Men ingen af forsørgelsesydelserne er i dag fastlagt til at løbe over en treårig periode. Sygedagpengeperioden er i udgangspunktet et årig, dagpengeperioden er to årig, kontanthjælp kan udbetales i en længere periode, ressourceforløbene kan vare op til fem år, fleksjob og førtidspension er ydelser, som kan modtages frem til folkepensionen. Aftrapningsmodellen tager dermed ikke højde for, at ydelserne modtages af personer med forskellige problemer og med forskellige tidsperspektiver. Aftrapningsintervallerne er ikke målrettet den enkelte ydelse. For eksempel er refusionssatserne ikke tilpasset en 2 årig dagpengeperiode. Erfaringerne viser, at halvdelen af de ledige finder arbejde af sig selv i løbet af det første halve år, men refusionen nedsættes fra 100 pct. til 65 pct. efter 2 måneder. Refusionsaftrapningen giver heller ikke incitament til en forstærket indsats for ledige, der står til at falde ud, da refusionssatsen er uændret 35 pct. fra 1-3 år. Kommissionens model indebærer derudover, at refusionen på ydelser til personer med varig eller midlertidig nedsat arbejdsevne hurtigt vil være nul, da mange personer som visiteres til revalidering, ressourceforløb, fleksjob og førtidspension har en forsørgelseshistorie på sygedagpenge eller kontanthjælp. Ressourceforløb på 5 år spiller fx ikke sammen med en tre årig Notat - 19.06.2013 - Side 4
aftrapningsmodel. Det er uvist, hvad det faktum vil betyde for kommunernes adfærd over for denne gruppe, men risikoen er som beskrevet i forrige afsnit, at kommunerne hyppigere vil lukke sager. Det til trods for, at denne målgruppe netop kan have behov for en indsats, der løber over en længere periode. Det er FTF s vurdering, at kommissionens aftrapningsmodel ikke er målrettet ydelsernes forskellige formål og varighed. Modellen bibringer derved ikke kommunerne et økonomisk incitament til at bringe borgerne tættere på arbejdsmarkedet så hurtigt som muligt. Kommunal omfordeling Kommunernes udgifter til offentlige indkomstoverførsler dækkes af staten gennem bloktilskuddet og refusioner. AMK s forslag indebærer, at fordelingen mellem bloktilskud og refusioner ændres markant. Med kommissionens forslag vil kommunerne modtage 18 pct. af udgifterne til forsørgelsesydelser gennem refusion. I dag drejer det sig om 43 pct. (beregnet ud fra 2009-lovgivning og prisniveau). Det svarer til, at refusionerne til kommunerne vil blive nedsat med 17 mia. kr. Et tilsvarende beløb tilføres i stedet til kommunerne gennem bloktilskuddet. Konsekvensen af omlægningen er, at der vil ske en omfordeling mellem kommunerne, hvor nogle kommuner tilføres flere midler end i dag, mens andre tilføres færre. Kommunerne under ét vil få tilført de samme ressourcer. Det er uvist, hvor stor omfordelingen mellem kommunerne vil blive i regeringens udspil. Det afhænger bl.a. af størrelsen af refusionssatser og aftrapningsintervallerne i den model som regeringen fremlægger. Kommissionen har beregnet, at dens forslag vil betyde, at en tredjedel af kommunerne vil miste indtægter. I gennemsnit vil de miste indtægter svarende 0,3 pct. af kommunens skatteudskrivningsgrundlag. Disse kommuner vil derfor ved omlægning af refusionssystemet være nødt til at nedsætte serviceudgifterne, mens andre kommuner kan øge deres udgifter til service. Man kan afbøde de uhensigtsmæssige fordelingseffekter og presset på serviceudgifterne ved at indføre overgangsordninger, hvor kommunerne fortsat modtager refusion efter de gældende regler for fx nuværende fleksjobbere og førtidspensionister. Det vil efter FTF s opfattelse nedbringe de økonomiske konsekvenser på kort sigt, men ikke udelukke dem på lang sigt. Det vil presse en stor del af kommunernes serviceudgifter. Samlet set vurderer FTF, at indførelsen af et refusionssystem, der tager udgangspunkt i arbejdsmarkedskommissionens tanker er problematiske. Den kommunale beskæftigelsesindsats vil fortsat vil være drevet af kassetænkning. Refusionerne vil ikke være målrettet ydelsernes Notat - 19.06.2013 - Side 5
forskellige formål og varighed. Der vil være en risiko for at jobcentrerne i større omfang vil lukke sager, så borger står uden forsørgelsesgrundlag. FTF s forslag til en ny refusionsmodel Indretningen af refusionssystemet for de kommunale overførselsindkomster på beskæftigelsesområdet er et vigtig redskab i styringen af den kommunale beskæftigelsesindsats. Et godt refusionssystem bør efter FTF s opfattelse opfylde følgende betingelser: De statslige refusioner skal ikke påvirke kommunernes valg af beskæftigelsesindsats til borgeren. Kommunernes indsats skal iværksættes ud fra en vurdering af, hvilken indsats der bedst sikrer borgens tilknytning til arbejdsmarkedet og selvforsørgelse,- både på kort og langt sigt. Refusionssystemet skal udgøre en væsentlig del af medfinansieringen af kommunernes udgifter på beskæftigelsesområdet. Det sikrer, at de kommuner som har udgifter til borgere uden for arbejdsmarkedet, også er de kommuner, som tilføres midlerne fra staten til at dække udgifterne. Refusionssystemet skal styrke kommunerne fokus på intentionerne i lovgivningen ved at belønne kommuner med en bonus for indsatsens beskæftigelsesfremmende resultat. Refusionssystemet skal ikkebidrage til detailstyring på beskæftigelsesområdet. På den bagrund foreslår FTF et nyt refusionssystem med følgende elementer: 1. Der indføres et refusionssystem, hvor den kommunale udgift efter refusion er den samme for alle typer af ydelser inkl. driftsudgifter, mens den statslige udgift varierer med kommunens valg af ydelse og indsats. 2. Der fastlægges ét fælles niveau for den kommunale udgift efter refusion, der er fælles for alle ydelser og indsatser. Størrelsen af det fælles niveau for alle ydelser afhænger af den grad af omfordeling, man ønsker mellem kommunerne. Modellen vil, i modsætning til det nuværende system og kommissionens model sikre, at kommunernes beskæftigelsespolitiske indsats sker ud fra en vurdering af, hvad der bringer borgeren tættere på arbejdsmarkedet på kort og længere sigt fremfor, at indsatsen til borgen bestemmes ud fra økonomiske overvejelser om hvilken indsats, der er billigst for kommunen. Tankegangen bag FTF-modellen er illustreret i tabellen, hvor de kommunale og statslige udgifter til forsikrede ledige fremgår. I tabellen er det fælles niveau for den kommunale udgift sat til 92.200 kr. Det niveau er valgt, da det svarer til den kommunale udgift ved dagpenge og 65 pct. refusion i AMK s forslag, jf. tabellen på side 3. Herved er det muligt at sammenligne de kommunale udgifter i kommissionens forslag til nyt refusionssystem og FTF s forslag. Notat - 19.06.2013 - Side 6
Kommunale udgifter til forsikrede ledige med det nuværende refusionssytem og FTF-forslag Dagpenge Vejledning og opkvalificering 6 ugers selvvalgt uddannelse Ordinær uddannelse Virksom-hedspraktik Løntilskud offentlig Løntilskud privat Kommunale udgifter før refusion 204.900 218.200 218.200 218.200 204.900 262.300 135.700 Forsørgelsesudgift 204.900 204.900 204.900 204.900 204.900 262.300 135.700 Driftudgift pr. fuldtidsledige( driftloft) 13.300 13.300 13.300 Kommunale udgifter efter refusion Arbejdsmarkedskommissions forslag 92.200 98.200 98.200 98.200 92.200 118.000 61.100 FTF-forslag 92.200 92.200 92.200 92.200 92.200 92.200 92.200 Statslig udgift ved FTF-forslag 112.700 126.000 126.000 126.000 112.700 170.100 43.500 Note: De kommunale udgifter efter refusion i arbejdsmarkedskommissionens forslag er beregnet ved en refusionssats på 65 pct. - satsen som gælder i 2.-12. måned Som det fremgår af regneeksemplet er de kommunale udgifter efter refusion for alle ydelser og indsatser 92.200 kr., selvom der er store forskelle på de kommunale udgifter før refusion. Det sikrer, at kommunens valg af indsats ikke bunder i økonomiske overvejelser. Det fremgår også, at staten dækker driftsudgifterne i beskæftigelsesindsatsen fx udgifter til opkvalificering, jf. dog punkt 3. 3. For hver kommune indføres en rammebevilling til dækning af de kommunale driftsudgifter til den aktive indsats. Rammebevillingen er øremærket til driftsudgifter i beskæftigelsesindsatsen og kan ikke anvendes til andre kommunale formål. 4. Kommunen beslutter hvorledes rammebevillingen anvendes inden for lovens bestemmelser. Driftsloftet for aktivering fjernes. Kommunen har derved større frihed til at iværksætte fx opkvalificering ud fra den enkeltes behov. 5. Bevillingen fordeles til kommunerne efter andelen af personer på offentlig forsørgelse inden for de enkelte målgrupper på beskæftigelsesområdet. 6. Rammebevillingen løber over et rullende år for at sikre mod uhensigtsmæssig anvendelse af midlerne op til årsskiftet, og skal sikre en løbende tilpasning til den aktuelle udvikling i de enkelte målgrupper. Rammebevillingen til driftsudgifterne til den aktive indsats sikrer en styring med de statslige udgifter på området. Inden for rammebevillingen vil der være fuld refusion af driftsudgifter til de enkelte indsatser. Driftsudgifter udover rammebevillingen finansieres af kommunen. 7. Refusionsmodellen suppleres med en resultatafhængig bonusordning i kommunen. Kommunen modtager en bonus for hver borger, der kommer i beskæftigelse eller uddannelse efter endt aktiv indsats. Bonusordningen skal skabe incitament til at øge borgernes tilknytning til arbejdsmarkedet på kort og længere sigt. 8. Indtægterne fra bonusordningen øremærkes til kommunens aktive indsats på beskæftigelsesområdet og kan ikke anvendes på øvrige kommunale opgaver. Notat - 19.06.2013 - Side 7
Bonusordningen giver kommunen et økonomisk incitament til at igangsætte den indsats som bedst og varigt bringer borgeren tilbage på arbejdsmarkedet. Bonusordningen kan dermed bidrage til, at kommunerne øger fokus på den individelle tilrettelagte indsats, der bringer borgen tættere på arbejdsmarkedet. Notat - 19.06.2013 - Side 8