Økonomistaben September 2012 Budget & Analyse Valget mellem statsgaranti og selvbudgettering i 2013 Ved byrådets 2. behandling af budgettet den 10. oktober 2012 skal det besluttes, om kommunen vælger statsgaranti, hvor skatter, tilskud og udligning ligger fast eller vælger selvbudgettering, hvor skatter, tilskud og udligning vil blive efterreguleret i 2016 ud fra gevinst/tab ved selv at skønne over udskrivningsgrundlag, befolkningsudvikling mv.. Formålet med dette notat er at kvalificere Byrådets beslutning. Notatet består af følgende afsnit: 1. Beregninger på valget mellem statsgaranti og selvbudgettering 2. Skøn for væksten i udskrivningsgrundlaget 3. De centrale begreber i udligningen og deres sammenhænge 4. Følsomhedsanalyser i forhold til statsgarantien 5. Afhængigheden med andre kommuner 6. Historik skatteårerne 2007-2010 er opgjort og hvad viser det? 7. Konklusion og anbefaling 1. Beregninger på valget mellem statsgaranti og selvbudgettering I basisbudgettet er det forudsat, at kommunen vælger det statsgaranterede udskrivningsgrundlag og de statsgaranterede tilskuds- og udligningsbeløb. Valget af statsgaranti indebærer altså både et fastlagt udskrivningsgrundlag og samtidigt også fastlagte tilskuds- og udligningsbeløb. Ved statsgaranti vælges hele pakken. For budgettering af overslagsår benyttes i basisbudgettet KL`s skøn for udviklingen i udskrivningsgrundlag, tilskud og udligning. På baggrund af Økonomi- og Indenrigsministeriets nyeste skøn (Økonomisk Redegørelse, august 2012) for væksten i udskrivningsgrundlaget fra 2010 til 2013, har forvaltningen regnet på gevinst eller tab ved at vælge selvbudgettering i stedet for statsgarantien. De nyeste skøn fra ministeriet er på landsplan og en vigtig forudsætning i beregningerne er, at Viborg Kommune følger væksten på landsplan. Resultatet af beregningerne giver en gevinst i forhold til statsgarantien på 7,3 mio.kr, hvis kommunen vælger selvbudgettering. De overordnede tal i beregningen kan læses i tabel 1. Tabel 1. Statsgaranti 2013 og selvbudgettering af skatter, tilskud og udligning 2013 i mio. kr. Statsgaranti 2013 Selvbudgettering* 2013 Forskel Det samlede skatteprovenu 3.903,8 3.956,8-53,0 Tilskud vedr. landsudligningen 928,5 899,0 29,4 Tilskud til kommuner med højt strukturelt underskud 44,3 28,1 16,2 Øvrige tilskuds- og udligningsbeløb 285,4 285,4 0,0 I alt 5.162,0 5.169,3-7,3 - = merindtægt * Ny beregning ud fra nye vækstskøn fra regeringen (Økonomisk redegørelse, august 2012) og KL pr. 3. september 2012.
Det er en alt andet lige beregning, idet det kun er muligt at regne på Viborg-forhold hvilket kan være svært nok at skønne på. Ved beregning på skatter, tilskud og udligning er Viborg ikke kun afhængig af, hvordan det går i Viborg Kommune, men også i høj grad afhængig af, hvordan udviklingen i udskrivningsgrundlag, befolkningstal, udgiftsbehov mv. bliver i landets øvrige kommuner. Der er således ikke noget enkelt svar på, om den beregnede gevinst ved at vælge selvbudgettering er stor nok til at sige, at selvbudgettering er det rigtige valg. 2. Skøn for væksten i udskrivningsgrundlaget Centralt i forvaltningens beregninger på selvbudgettering af skatter, tilskud og udligning er skønnet for væksten i udskrivningsgrundlaget. I tabel 2 nedenfor angives KL s skøn for væksten i udskrivningsgrundlaget juli 2012 (økonomiaftalen/statsgarantien) og ministeriets korrigerede skøn udsendt 3. september 2012 (Økonomisk Redegørelse, august 2012). KL har valgt ikke at udsende nye skøn over væksten i udskrivningsgrundlaget. Tabel 2. Skønnet vækst i det kommunale udskrivningsgrundlag 2010-2016 KL prognose Vækst i procent 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 KL skøn pr. juli 2012 3,7 2,8 5,6 3,2 2,8 2,5 ØR*/KL skøn pr. sept. 2012 2,1 3,4 6,5 3,2 2,8 2,5 Forskel KL juni 2012 og ØR/KL august 2012 * ØR = Økonomisk Redegørelse august 2012, udsendt af Økonomi- og Indenrigsministeriet. -1,6 0,6 0,9 0,0 0,0 0,0 I forhold til grundlaget for statsgarantien, har regeringen i sin august-redegørelse nedjusteret vækstskønnet for udskrivningsgrundlaget i 2011, men samtidig hævet skønnet for 2012 og 2013. Korrektionen indebærer, at ministeriets nye skøn over væksten i udskrivningsgrundlaget fra 2010-2013 er lavere end det skøn, der ligger til grund for statsgarantien for 2013. Beregninger på udskrivningsgrundlaget for 2011 (skatteår under optælling) indikerer også, at både Viborg Kommune og landet ligger under den skønnede vækst i udskrivningsgrundlaget udmeldt i juni 2012. Med nedjusteringen på 1,6 procentpoint for vækstskønnet 2010-2011 ser Viborg Kommune på nuværende tidspunkt ud til stadig at ligge ca. 0,5 procentpoint under regeringens skøn for 2011. Tilsvarende beregninger for hele landet viser, at udskrivningsgrundlaget for hele landet samlet ligger ca. 0,2 procent under væksten fra 2010 til 2011. Selv nedjusteringen på 1,6 procent ser ikke ud til at holde skønnet på 2,1 procent er stadig for højt. Den faktiske vækst i udskrivningsgrundlaget er gengivet i tabel 3 nedenfor. Endvidere forvaltningens egen prognose for væksten i udskrivningsgrundlaget 2011. Tabel 3. Den faktiske udviklingen i udskrivningsgrundlaget 2007-2010, samt egen prognose for 2011 Endelig opgjort Egen prognose Vækst i procent 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 Vækst i Viborg Kommune 0,8-1,8 8,5 1,6 Vækst på landsplan 0,9-1,1 8,6 1,9 Forskel mellem Viborg og landet -0,1-0,7-0,1-0,3 * baseret på KL s vækstskøn pr. juni 2012, samt egne beregninger i.f.t. SKAT s nyeste opgørelse for 2011 2
Historisk viser tabel 3, at Viborg Kommune for 2007 til 2010 ligger under væksten på landsplan og værst ser det ud for 2008-2009, hvor den nuværende finansielle og økonomiske krise satte ind. De nyeste beregninger på 2011 viser som sagt også, at Viborg Kommune ikke når samme vækst i udskrivningsgrundlaget som gennemsnitlig for hele landet. Endvidere er der også tvivl om vækstskønnet holder for hele landet. KL påpeger i skrivelse til kommunerne, at det er op til den enkelte kommune at vurdere, hvorvidt man i kommunerne skønner, at ministeriets opjusterede forventninger til væksten i udskrivningsgrundlaget 2011-2013 slår igennem i den enkelte kommune. Delkonklusionen er, at beregninger baseret på nyeste vækstskøn giver en gevinst ved at vælge selvbudgettering på 7,3 mio. kr., men der er usikkerhed om dette resultat blandt andet er der tvivl om ministeriets vækstskøn for udskrivningsgrundlaget er for højt. I Nationalbankens nyeste kvartalsoversigt (3. kvartal 2012) har Nationalbanken har også sat spørgsmål ved, om de nye vækstskøn holder. Dette giver anledning til en følsomhedsanalyse gengivet i afsnit 4. 3. De centrale begreber i udligningen og deres sammenhænge I beregningen af kommunens tilskud og udligning er følgende tre parametre vigtige: - Landsudligningen - Tilskud til kommuner med højt strukturelt underskud - Bloktilskud og særlige tilskuds- og udligningsordninger Kommunerne udlignes efter fastlagte fordelingsnøgler, der gør, at i landsudligningen udlignes med 58 procent og i tilskuddet til kommunerne med højt strukturelt underskud udlignes med 32 procent i alt udlignes således med 90 procent. Dette har betydning for beregningen af nettogevinst eller tab ved stigende eller faldende udskrivningsgrundlag, som er et af elementerne for beregningerne i følsomhedsanalysen i afsnit 4. For øvrige tilskuds- og udligningsbeløb er indbyggertallet den typiske fordelingsnøgle. I nedenstående afsnit gives en kort forklaring på beregningerne af de tre parametre beregnet på statsgarantien for 2013. For en detaljeret beskrivelse kan henvises til Rapport- analyse af udligningsordningen, der blev udleveret på plankonferencen i april 2012. 3.1. Landsudligningen Landsudligningen omfatter alle landets kommuner. I landsudligningen beregnes kommunernes strukturelle overskud eller underskud. Det strukturelle over/eller underskud opgøres som forskellen mellem en kommunes beregnede udgiftsbehov og de beregnede skatteindtægter og heraf bliver kommunen udlignet med 58 procent. Viborg kommunes udgiftsbehov er opgjort til 56.664 kr. pr. indbygger, mens den beregnede skatteindtægt er opgjort til 39.627 kr. pr. indbygger altså et strukturelt underskud på 17.037 kr. pr. indbygger. Beregningen af landsudligningen er som følger: Formel: Strukturelt underskud pr. indbygger * betalingskommunefolketallet * udligningsniveau. 17.036 * 93.963 * 0,58= 928,4 mio.kr. 3
3.2. Tilskud til kommuner med højt strukturelt underskud Højt strukturelt underskud defineres som et underskud, der er større end det landsgennemsnitlige strukturelle underskud (=15.563 kr. pr. indbygger i 2013). Det strukturelle underskud over 15.563 kr. pr. indbygger bliver yderligere udlignet med 32 %. Viborg Kommune har et strukturelt underskud på 1.474 kr. pr. indbygger og beregningen af tilskuddet er som følger: Formel: Strukturelt underskud pr. indbygger* betalingskommunefolketal*udligningsniveau 1.474 kr. * 93.963 * 0,32 = 44,3 mio. kr. 3.3. Bloktilskud og særlige tilskuds- og udligningsordninger Staten yder et generelt tilskud til kommunerne også kaldet bloktilskuddet. Bloktilskuddet er ved aktstykke 114 af den 13. juni 2012 fastsat til 70,2 mio. kr. Hovedparten af bloktilskuddet går til finansieringen af landsudligningen, tilskud til kommuner med højt strukturelt underskud, samt til andre mindre tilskudsordninger. Rest- bloktilskuddet fordeles til kommunerne efter kommunens andel af det samlede befolkningstal. Viborg kommunes andel af befolkningstallet er i 2013 beregnet til 1,677 procent, hvilket giver følgende beregning på Viborg kommunes andel af rest-bloktilskuddet: Formel: Andel af befolkningstallet * bloktilskud til fordeling 0,01677 * 14.042 mio. kr. = 235,5 mio. kr. 4. Følsomhedsanalyser i forhold til statsgarantien I afsnit 3 blev de vigtigste parametre i udligningsordningen gennemgået. I dette afsnit gives nogle konkrete eksempler på, hvad der sker med beløbene i indtægtsprognosen, når der ændres på forudsætningerne. I alle beregningseksemplerne er det alt andet lige betragtninger, idet der kun ændres på en af variablene ad gangen og der kan kun regnes på Viborg-forhold. I eksemplerne sammenlignes med statsgarantien i 2013 (basisbudgettet). Følgende variable påvirker i høj grad skatteprovenu og/eller tilskuds- og udligningsbeløb: 1. Kommunens udskrivningsgrundlag 2. Kommunens folketal Ad 1. Kommunens eget udskrivningsgrundlag I udligningsordningen har vi et udligningsniveau på 90 procent (58 % på landsudligningen + 32 % på udligning til kommuner med højt strukturelt underskud). Det betyder, at kommunen kun beholder ca. 10 procent af stigningen i udskrivningsgrundlaget Omvendt betyder et fald i udskrivningsgrundlaget kun et tab på omkring 10 % - resten af tabet dækkes ind i øgede udligningsbeløb igen en alt andet lige betragtning. Denne mekanisme i udligningsordningen er vigtig at holde sig for øje, når der udarbejdes følsomhedsanalyser. I afsnit 2 viste egne beregninger på vækstskønnet for udskrivningsgrundlaget 2011, at Viborg Kommune ligger under ministeriets vækstskøn for hele landet, og samtidig er vurderingen, at mini- 4
steriets vækstskøn er for højt i forhold til det nuværende datagrundlag på udskrivningsgrundlaget for 2011 (skatteår under optælling). Nedenfor i tabel 4 gengives vækstskønnene fra tabel 2, samt forvaltningens alternative skøn, hvor forvaltningen skønner over væksten for 2010 til 2011, mens vækstskønnene for 2011 til 2013 er enslydende med KL s skøn, budgetvejledningen juli 2012. Tabel 4. Skønnet vækst i det kommunale udskrivningsgrundlag 2010-2016 Prognose Vækst i procent 2010-2011 2011-2012 2012-2013 ØR*/KL skøn pr. sept. 2012 2,1 3,4 6,5 Eget skøn pr. sept. 2012 1,6 2,8 5,6 Forskel ØR/KL sept. 2012 og alt. skøn pr. sept. 2012-0,5-0,6-0,9 * ØR = Økonomisk Redegørelse august 2012, udsendt af Økonomi- og Indenrigsministeriet. Forvaltningens beregninger udarbejdet med det alternative skøn for udskrivningsgrundlaget viser, at Viborg Kommune ligger 63,6 mio.kr. under udskrivningsgrundlaget for statsgarantien for 2013. Beregningerne er gengivet i tabel 5 nedenfor. Tabel 5. Statsgaranti 2013 og den alternative beregning af skatter, tilskud og udligning 2013 i mio. kr. Statsgaranti 2013 Selvbudgettering* 2013 Forskel Det samlede skatteprovenu 3.903,8 3.887,4 16,4 Tilskud vedr. landsudligningen 928,5 937,9-9,4 Tilskud til kommuner med højt strukturelt underskud 44,3 49,5-5,2 Øvrige tilskuds- og udligningsbeløb 285,4 285,4 0,0 I alt 5.162,0 5.160,2 1,8 - = merindtægt Med skatteprocenten 25,8 procent giver et udskrivningsgrundlag på 63,6 mio. kr. under statsgarantien et skatteprovenutab på 16,4 mio.kr.. Et lavere udskrivningsgrundlag giver Viborg et højere strukturelt underskud og dermed en større andel af landsudligningen, samt et højere tilskud fra puljen tilskud til kommuner med højt strukturelt underskud. De øvrige tilskuds- og udligningsbeløb beregnes ikke i forhold til en kommunes skatteprovenu men fordeles ud fra en fastlagt fordelingsnøgle (eksempelvis indbyggertallet). Et fald i udskrivningsgrundlaget på 63,6 mio. kr. giver Viborg Kommune alt andet lige et samlet tab på 1,8 mio. kr. i forhold til statsgarantien. Delkonklusionen er, at ændringer i kommunens udskrivningsgrundlag alt andet lige ikke har den store effekt for den samlede indtægtsprognose, da udligningen mellem kommunerne æder ca. 90 % af tabet (eller gevinsten). Erfaringer viser dog, at ændringer i konjunkturerne hurtig kan forvandle en forventet gevinst til et tab det bedste eksempel herpå er stadig 2009. 5
Ad 2. Kommunes folketal I Økonomi- og indenrigsministeriets beregning af statsgarantien indgår et folketal (betalingskommuneopgørelse), som er Danmarks Statistiks befolkningsprognose pr. 1. januar. Ved opgørelsen af betalingskommunefolketallet medtages eller fratrækkes personer, som kommunen i henhold til lov om retssikkerhed på det sociale område har/ikke har den generelle betalingsforpligtelse overfor. Denne korrektion af folketallet har for Viborg Kommune, ligget mellem 145 og 171 indbyggere. Højere eller lavere betalingskommunefolketal påvirker både skatteindtægterne og de tilskuds- og udligningsbeløb, der fordeles efter indbyggertal. I nedenstående tabel 6 ses dels det pågældende års betalingskommunefolketallet, der var gældende i statsgarantien, og det faktisk opgjorte betalingskommunefolketal. Det ses, at der er betydelige forskelle, dog med en tendens til, at statsgarantiens befolkningsprognose ligger for høj. Det er svært at spå om udviklingen i folketallet og om korrektionsfaktoren kommunens betalingsforpligtigelse. Tabel 6. Betalingskommunefolketallet både i statsgarantien og faktisk opgjort (2007-2012) Viborg Kommunes folketal 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Ved statsgaranien 90.782 91.845 92.521 93.332 93.659 93.700 Faktisk opgjort* 91.264 91.908 92.695 93.173 93.360 93.649 Forskel 482 63 174-159 -299-51 -= faldende folketal i forhold til statsgarantiens befolkningsprognose * folketal pr. 1. januar det pågældende år. Ved beregning af gevinst/tab ved at vælge selvbudgettering er det vigtigt at se på følsomheden ved en stigende eller faldende befolkningsprognose. I det følgende er dog kun regnet på effekten på udligningssiden. Effekten på skattesiden er svær at spå om. Et fald i kommunens folketal på 100 indbyggere giver følgende ændringer: Tabel 7. Fald i Viborg Kommunes befolkningstal på 100 indbyggere i mio. kr. Statsgaranti 2013 Selvbudgettering* 2013 Forskel Det samlede skatteprovenu 3.903,8 3.903,8 0,0 Tilskud vedr. landsudligningen 928,5 925,4 3,0 Tilskud til kommuner med højt strukturelt underskud 44,3 43,1 1,2 Øvrige tilskuds- og udligningsbeløb 285,4 285,2 0,2 I alt 5.162,0 5.157,5 4,4 - = merindtægt * Egen beregning af skatter, tilskud og udligning Faldet på 100 indbyggere giver et tab i udligning på 4,4 mio. kr. svarende til 44.000 kr. pr. indbygger. Færre indbyggere giver en lavere udgiftsbehov og dermed mindre i landsudligningen. Tilskudsbeløbene, der beregnes pr. kommune efter indbyggertal falder også. I statsgarantien er Viborg Kommunes andel af folketallet for hele landet på 1,6772 og i den nye beregning falder denne faktor til 1,6754. Samlet givet det et tab på disse tilskud på 0,2 mio.kr. 6
Delkonklusionen er, at en mistet indbygger betyder alt andet lige - et tab på ca. 44.000 kr. i udligning. Det er således af stor betydning for beregningen af gevinst/tab ved selvbudgettering kontra statsgaranti, at betalingskommunetallet er troværdigt. 4. Historik 2007-2010 er opgjort, og hvad viser det? I budget 2007-2009 valgte Viborg kommune at selvbudgettere skatter, tilskud og udligning, mens statsgarantien, og dermed fastlagt beløb for skatter, tilskud og udligning, blev valgt ved budgetlægningen for 2010-2012. Det er interessant at se, hvordan det faktisk er gået for budgetårerne 2007, 2008,2009 og 2010, der nu er opgjorte. I tabel 8 nedenfor vises opgørelsen af netto tab/gevinst ved den valgte metode. Tabel 8. Opgjort tab eller gevinst i forhold til statsgarantien 2007-2010 Opgjort netto- indtægtsgrundlag (mio. kr.) 2007 2008 2009 2010 Det rigtige valg -96,7-28,4 Det forkerte valg 25,8 145,5 - = gevinst ved den valgte metode I årerne med selvbudgettering var det kun i 2007, at dette valg var et rigtigt valg med en gevinst på 96,7 mio. kr. 2008 og 2009 gav et samlet tab på 171,3 mio.kr.. I 2010 besluttede byrådet at vælge statsgaranti hvilket var et rigtigt valg, idet et valg af selvbudgettering ville have givet kommunen et tab på 28,4 mio. kr. gengivet med et minus ud fra holdningen, at det der ikke er tabt er tjent. Hovedforklaringen er, at statsgarantiens befolkningstal lå 159 indbyggere højere end det faktiske opgjorte befolkningstal for 2010. Vælges selvbudgettering må kommunen løbe risikoen, at den endelige opgørelse af udskrivningsgrundlaget, samt tilskud- og udligningsbeløb enten kan give flere eller færre indtægter end forventet ved budgetlægningen, idet kommunen afregnes 3 år efter tilskudsåret for tab/gevinst ved selvbudgettering. 5. Afhængigheden med andre kommuner I de foregående afsnit er begrebet alt andet lige blevet brugt til at forklare, at det kun er muligt isoleret set at regne på Viborg-forhold, når der ændres på forudsætninger og variable i beregningerne. Så enkelt er virkeligheden ikke. De faktiske tilskuds- og udligningsbeløb påvirkes af de øvrige kommuners økonomiske situation og af kommunernes handlinger og beslutninger. Hvis Viborg Kommune vælger selvbudgettering i 2013 og det viser sig, at statsgarantiens forudsætninger ikke holder, vil størrelsen af efterreguleringen i 2016 afhænge af, hvor mange kommuner, der vælger selvbudgettering i 2013. I tabel 9 nedenfor gengives historikken omkring antal af kommuner, der siden 2007 har valgt selvbudgettering. 7
Tabel 9. Antal kommuner, der har valgt selvbudgettering (2007-2012) Antal i alt 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Antal selvbudgetteringskommuner 90 81 19 6 8 1 Hvis stort set alle kommuner vælger selvbudgettering og alle får en negativ efterregulering, vil denne efterregulering samtidigt hæve balancetilskuddet og dermed bloktilskuddet tilsvarende. Det vil tilgodese alle kommuner og dermed alt andet lige formindske effekten af en negativ efterregulering. Erfaringer fra den negative efterregulering af 2009 i 2012, hvor 19 kommuner havde valgt selvbudgettering, viser, at der i år med store negative efterreguleringsbeløb kræves flere selvbudgetteringskommuner eller flere storkommuner for at minimere nettoeffekten af efterreguleringen. Afhængigheden med andre kommuner viser blot, at beslutningen om selvbudgettering er en kompleks beslutning. 6 Konklusion og anbefaling Ovenstående afsnit giver et billede af, at der er stor usikkerhed forbundet med valget af selvbudgettering. Følsomhedsanalyserne på de to vigtigste parametre udskrivningsgrundlaget og befolkningsudviklingen giver også indtryk af, at tab eller gevinst ved selvbudgettering hurtigt kan ændre sig. Fakta er, at de seneste opgjorte skatteår 2007 til 2010 viser, at Viborg Kommunens udskrivningsgrundlag konstant har ligget under landets. Det nyeste datagrundlag for Viborg Kommune fra SKAT indikerer, at udviklingen for 2011 fortsætter i det samme mønster Viborg Kommunes udskrivningsgrundlag ligger under landets. Opgjort udskrivningsgrundlag 2010 opregnet til et udskrivningsgrundlag i 2013 er derfor behæftet med stor usikkerhed. KL udsender ikke nye skøn på baggrund af Økonomisk Redegørelse, udsendt af Økonomi- og Indenrigsministeriet i august 2012, men påpeger, at det er op til den enkelte kommune at vurdere, hvorvidt man i kommunerne skønner, at ministeriets opjusterede forventninger til væksten i udskrivningsgrundlaget 2011-2013 slår igennem i den enkelte kommune. Det er forvaltningens opfattelse, at den seneste beregning på 2013, der giver en merindtægt på 7,3 mio.kr. er meget optimistisk og ikke af en størrelsesorden, der gør, at selvbudgettering i 2013 kan anbefales. 8