Side 1/6 NOTAT Til: Sagsnr.: Vedr.: Økonomiudvalg / Byråd 00.30.10-Ø00-8-17 Valg mellem selvbudgettering og statsgaranti Dato: 25-09-2018 Valg mellem selvbudgettering og statsgaranti Byrådet skal ved vedtagelsen af budgettet træffe et valg mellem selvbudgettering og statsgaranti i forhold til budgetteringen af indkomstskat, tilskud og udligning i 2019. Valget omfatter desuden udskrivningsgrundlaget for kirkeskatten. Til beregning af forskellen mellem indtægter ved henholdsvis selvbudgettering og statsgaranti anvendes KL s skatte- og tilskudsmodel. Budgetforslag for 2019 er udarbejdet med udgangspunkt i valg af statsgaranti. Ved udarbejdelsen af budgetforslaget viste beregningerne en fordel ved valg af statsgaranti på 4,5 mio. kr. Forskellen mellem statsgaranti og selvbudgettering Vælger kommunen statsgaranti, er udskrivningsgrundlaget for indkomstskatten fastsat af staten. Dette er også tilfældet for de øvrige parametre, der indgår i beregningen af tilskuds- og udligningsbeløb, nemlig befolkningstal og grundværdierne. Ved valg af statsgaranti er kommunen sikret et bestemt indtægtsgrundlag i 2019, uanset hvordan konjunkturerne i øvrigt udvikler sig. Når en kommune omvendt vælger at selvbudgettere, anvendes kommunens eget skøn over udskrivningsgrundlaget for indkomstskatten. Endvidere anvendes egne skøn i de parametre, der anvendes til beregning af tilskud og udligning. For selvbudgetterende kommuner vil der være en efterregulering i forhold til de faktisk realiserede skatteindtægter i 2019. Ligeledes vil tilskuds- og udligningsbeløbene blive efterreguleret på baggrund af det faktiske niveau for udskrivningsgrundlag, grundværdier og befolkningstal. Denne efterregulering vil finde sted tre år efter budgetåret - altså i 2022. Selvbudgetterende kommuner realiserer dermed en gevinst i de tilfælde, hvor de faktiske nettoindtægter overstiger det statsgaranterede indtægtsniveau, men bærer omvendt også risikoen for, at de faktiske nettoindtægter bliver lavere end de statsgaranterede. Det kan fx være som følge af en anderledes udvikling i konjunkturerne end
Side 2/6 forventet eller ændrede forudsætninger i de øvrige komponenter, som indgår i Økonomi- og Indenrigsministeriets skøn for væksten i udskrivningsgrundlaget. Generelt set vil der være en fordel ved at vælge statsgarantien, hvis den indeholder en højere vækst i udskrivningsgrundlaget, et højere folketal og lavere grundværdier, end det kommunen selv forventer. Væksten i udskrivningsgrundlaget er langt den mest følsomme parameter. Statsgarantien for den enkelte kommune beregnes ud fra den såkaldte garantiprocent, som udtrykker væksten fra det senest opgjorte indkomstår (korrigeret for efterfølgende lovændringer) og til budgetåret. Garantiprocenten for 2019 udtrykker således den samlede vækst fra 2016 til 2019. Ved sammenligning af selvbudgettering og statsgaranti har det derfor både betydning hvilken vækst, der realiseres i 2017, 2018 og 2019. Garantiprocenten for 2019 er af Økonomi- og Indenrigsministeriet fastsat til 11,1 %. Udvikling i egen kommune vs. udvikling på landsplan Udover at det har betydning, hvordan væksten, folketallet og grundværdierne i egen kommune udvikler sig, har det endnu større betydning, hvordan parametrene udvikler sig for landet generelt. Det er alt andet lige sværere at forudsige. Således kan det medføre store negative efterreguleringsbeløb for en selvbudgetterende kommune, hvis den selv klarer sig som forventet, mens landet som helhed realiserer en lavere vækst end forventet eller oplever en stor stigning i befolkningen. Sker dette, skal den selvbudgetterende kommune være med til at kompensere de øvrige kommuner samlet set for den lavere vækst eller de højere udgifter til den større befolkning. Det er mest sikkert at være mange i samme båd! Det har generelt betydning for kommunens økonomi, hvor mange af landets øvrige kommuner, der vælger henholdsvis selvbudgettering og statsgaranti. Der er praksis for, at bloktilskuddet til kommunerne hæves eller sænkes i de år, hvor der er selvbudgetterende kommuner, som skal efterreguleres. Denne regulering er på niveau med afregningen for efterreguleringen og sker med modsat fortegn, således at bloktilskuddet hæves, hvis de selvbudgetterende kommuner skal aflevere penge og vice versa. Ændringen i bloktilskuddet påvirker alle kommuners økonomi, uanset om kommunerne har været selvbudgetterende eller valgt statsgaranti. Et par eksempler kan illustrere: Hvis en kommune har tabt på selvbudgettering, får det ikke så stor økonomisk betydning, hvis næsten alle andre kommuner også valgte selvbudgettering, da kommunernes samlede tab bliver kompenseret af øget balancetilskud og fordelt mellem alle kommuner. I sådan en situation, vil kompensationen af tabet blive høj. Hvis kommunen derimod har været alene om at selvbudgettere, vil kompensationen fra det øgede balancetilskud blive meget lille, da dette ligeledes fordeles blandt alle kommuner.
Side 3/6 De samme eksempler kan opstilles ved valg af statsgaranti: Hvis en kommune har tabt på statsgaranti, får det ikke så stor betydning, hvis de fleste andre kommuner også har valgt statsgaranti. Herved vil reduktionen i balancetilskuddet som følge af modregning af selvbudgetterende kommuners gevinster blive begrænset. Omvendt vil et tab på statsgaranti blive forværret, hvis balancestilskuddet herudover bliver reduceret betragteligt, fordi der har været mange selvbudgetterende kommuner med betydelige økonomiske gevinster til følge. Statsgaranti er dermed ikke altid det sikre valg. Tidligere års valg af statsgaranti og selvbudgettering Valget mellem statsgaranti og selvbudgettering blev indført i 1996. I årene 2004 til 2006 blev efterregulering dog suspenderet som følge af kommunal- og finansieringsreformen. Nedenstående tabel viser den opgjorte forskel mellem selvbudgettering og statsgaranti for perioden 2007 til 2016. (+) angiver fordel ved selvbudgettering og (-) en fordel ved statsgaranti. I årene med grå markerede felter har Holstebro valgt statsgaranti. Hvor Holstebro har valgt rigtigt, fremgår tallene med fed skrift. Mio. kr. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Selvbudgettering - statsgaranti 24,6-5,3-107,2-33,0-27,7-10,4-62,4-59,4-13,7-17,8 Holstebro Kommune har således valgt rigtigt i ni ud at ti år. På nuværende (meget tidlige, ultimo august) tidspunkt ser valget af statsgaranti i 2017 og 2018 ud til at give et tab på henholdsvis 7,1 og 8,9 mio. kr. Resultatet er dog både afhængigt af den endelige vækst i udskrivningsgrundlaget for 2016, 2017 og 2018. Det kan først endeligt gøres op i foråret 2019/2020. Valg mellem selvbudgettering og statsgaranti i 2019 Ved valget mellem statsgaranti og selvbudgettering indgår følgende parametre: udskrivningsgrundlag, grundværdier og befolkningstal. Herudover indgår overvejelser om konjunkturudviklingen. Ifølge skatte- og tilskudsmodellen fra juli 2018, som ligger til grund for budgetforslaget, har Holstebro i 2019 en fordel ved valg af statsgaranti på ca. 4,5 mio. kr. I Holstebro Kommunes befolkningsprognosen er det skønnede befolkningstal pr. 1. januar 2019 på 58.703 personer, hvilket er 97 personer over befolkningstallet i den udmeldte statsgaranti for Holstebro. Imidlertid viser befolkningsudviklingen i 2018 at befolkningstallet næppe når op på befolkningstallet i statsgarantien på 58.610 personer pr. 1. januar 2019, hvorfor beregninger for både statsgaranti og selvbudgettering er foretaget med 58.610 indbyggere i Holstebro Kommune. Vurdering af usikkerheder Det er generelt vanskeligt at skønne over konjunkturerne og skatteindtægterne. Væksten i Holstebro - i forhold til landsplan - må antages at være den faktor i usikkerhedsberegningen, som er lettest at forholde sig til selvom det også her er svært at
Side 4/6 forudsige væksten i de kommende år. Forventes en mervækst i befolkningen i forhold til landsplan, er der dog et godt belæg for at budgettere med en vækst i udskrivningsgrundlaget, der er højere end den budgetterede vækst på landsplan. Sværere kan det være at vurdere, hvordan væksten på landsplan udvikler sig. For det første er det vanskeligt at vurdere, hvordan økonomien i landets øvrige kommuner vil udvikle sig, hvilket har stor betydning for udligningen mellem kommunerne. For det andet har det de senere år vist sig, at skattetekniske forhold (fx pensionsindbetalingers størrelse), som påvirker udskrivningsgrundlagets størrelse, kan snyde meget på trods af, at landets økonomi i øvrigt udvikler sig som forventet. Nedenfor følger nogle beregninger af, hvor meget/hvor lidt, der skal til, før fordelen ved statsgarantien forsvinder, og det bliver mere fordelagtigt at vælge selvbudgettering. Der ses først på usikkerheder forbundet med udskrivningsgrundlaget, dernæst grundværdierne og endelig befolkningsudviklingen. 1 Det skal bemærkes at der for overskuelighedens skyld kun ændres på udskrivningsgrundlaget fra 2018 til 2019, selv om udviklingen fra 2017 til 2018 også er ukendt og udviklingen fra 2016 til 2017 kun er delvis opgjort på nuværende tidspunkt. Det forudsættes således at udviklingen fra 2016 til 2018 følger udviklingen i det statsgaranterede udskrivningsgrundlag. Nedenstående beregninger viser store ændringer der skal ske på de pågældende parameter, for at gevinsten på 4,5 mio. kr. ved valg af statsgaranti forsvinder. Udskrivningsgrundlaget Hvis væksten i udskrivningsgrundlaget fra 2018 til 2019 i Holstebro bliver ca. 0,2 procentpoint højere, mens den forudsatte vækst på landsplan realiseres (således at der bliver et væksttillæg i Holstebro på 0,9 procentpoint i stedet for 0,7 procentpoint), vil den forventede gevinst ved statsgaranti på ca. 4,5 mio. kr. forsvinde. (Den forventede landsgennemsnitlige vækst forventes at blive 0,9 jf. skatte- og tilskudsmodellen). Holstebro Kommune har ikke haft en vækst der har været 0,2 procent over den landsgennemsnittelige vækst de seneste 10 år. Omvendt gælder det, at hvis udskrivningsgrundlaget på landsplan i 2019 bliver ca. 0,7 procentpoint højere end forventet, og udskrivningsgrundlaget i hovedstadsområdet også bliver ca. 0,7 procentpoint højere end forventet (hvormed væksttillægget mellem Holstebro og landsplan øges til ca. 0,9 procentpoint), så vil den forventede gevinst ved statsgaranti også forsvinde. Der skal altså en større ændring til på landsplan end i Holstebro, for at gevinsten ved statsgarantien bortfalder. Der kan også ske ændringer i udskrivningsgrundlaget for både Holstebro og landsplan på samme tid. Hvis væksten i udskrivningsgrundlaget fra 2018 til 2019 bliver omkring 0,5 procentpoint højere i både Holstebro og på landsplan (således at 1 Det skal bemærkes, at når der ændres på forudsætningerne på landsplan har det stor betydning for udfaldet for valget mellem statsgaranti og selvbudgettering, hvad der samtidig forudsættes om væksten i og udenfor hovedstadsområdet. Det skyldes udligningssystemets indretning. Forskellige scenarier herfor er der dog ikke taget hensyn til i dette notat.
Side 5/6 væksttillægget i Holstebro fortsat er -0,2 procentpoint) vil den forventede gevinst ved statsgaranti på ca. 4,5 mio. kr. forsvinde. Grundværdierne I Holstebro budgetteres med en vækst i grundværdierne for almindelige ejendomme, der ligger tæt på fremskrivningsprocenten for landet som helhed. Hvis grundværdierne på landsplan stiger fra den nuværende skønnede vækst på 3,2 procent til 10,0 procent og den skønnede vækst i hovedstadsområdet på 2,9 procent stiger til 9,7 procent og Holstebro forbliver på den nuværende skønnede vækst på 3,2 procent vil gevinsten ved valg af Statsgaranti være neutraliseret. Dette er dog ikke muligt da der er loft på 7 procent på grundværdistigninger. Befolkningsudviklingen: I Holstebro er der forudsat at være 58.610 borgere i januar 2018. Bliver der mod forventning ca. 630 flere borgere, således at der er 59.240 borgere i 2019 (med samme aldersfordeling), vil fordelen ved statsgaranti være forsvundet. Det kan oplyses, at det faktiske betalingskommunefolketal i Holstebro pr. 1. januar 2018 var 58.418 borgere. og pr. 1. september ligeledes 58.418 borgere ifølge cpr. På landsplan er der i skatte- og tilskudsmodellen forudsat, at befolkningen i januar 2019 vil udgøre 5.814.225. Der er samtidig forudsat en aldersfordeling, der har betydning for fordeling af tilskuds- og udligningsbeløbene. Hvis der bliver ca. 46.000 færre borgere i landet (med samme aldersfordeling), og befolkningstallet på 58.610 personer fastholdes i Holstebro, vil fordelen ved statsgaranti i 2019 forsvinde. Nedenstående tabel viser usikkerhedsberegningerne på skemaform. Tabel 1. Usikkerhedsberegninger Udskrivningsgrundlag - Holstebro Udskrivningsgrundlag landsplan og hovedstadsområdet Udskrivningsgrundlag samme ændring i Holstebro og på landsplan Befolkning på landsplan Befolkning i Holstebro Størrelse på ændring for at neutralisere fordel ved statsgaranti +0,2 procent point +0,8 procent point på landsplan og i hovedstadsområdet +0,5 procent point -46.000 borgere +630 borgere Beregningerne giver et billede af, hvor meget en enkelt parameter skal rykke sig for at neutralisere den nuværende gevinst ved statsgaranti i 2019. Der vil dog ofte ske ændringer på flere/alle parametre - og ændringerne kan påvirke valget mellem statsgaranti og selvbudgettering i forskellig retning. Valget mellem statsgaranti og selvbudgettering er derfor et komplekst valg og beror på den baggrund især på et politisk valg. På baggrund af indmeldinger til KL er der på nuværende tidspunkt (25. september 2018) 8 kommuner der har tilkendegivet, at de vil vælge selvbudgettering for 2019.
Side 6/6 Statsgaranti Selvbudgettering. Herunder er vist en opgørelse af indtægterne ved valg af Statsgaranti og de skønnede indtægter ved valg af selvbudgettering ud fra 25. skattekørsel den 19. september 2018, hvor 99,40 % af de selvangivne skatteindberetninger er med. Statsgaranti 2019 Selvbudgettering 2019 Betalingskommune folketal i alt 58.610 x) 58.610 Udskrivningsgrundlag i 1.000 kr. 9.162.929 9.139.124 Skatteprocent 25,3 25,3 Skatteprovenu 2.318.221 2.312.198 Medfinansiering af skrå skatteloft -2.143-2.143 Dækningsafgift 7.700 7.700 Selskabsskat 42.418 42.418 Grundskyld 176.007 176.007 Anden skat pålignet visse indkomster 1.401 1.401 Tilskud og udligning inkl. regulering 819.292 *) 820.564 Finansieringstilskud 53.532 53.532 Beskæftigelsestilskud 78.972 78.972 Bidrag til regionale udviklingsopgaver -7.912-7.912 I alt 3.487.488 3.482.737 x) Da det ikke forventes at befolkningstallet bliver højere end det anvendte befolkningstal i den udmeldte statsgaranti, er sammen befolkningstal anvendt ved beregning af statsgaranti og selvbudgettering. *) Samlet efterregulering 2019 i 2022 er indregnet med -3,375 mio. kr. Ved seneste, 25. skattekørsel den 19. september 2018 er provenuet ved valg af Statsgaranti forøget til 4,7 mio. kr. Ændringen er minimale, hvorfor der ikke er rettet i tidligere afsnit i dette notat, hvor beregningerne viste en fordel på 4,5 mio. kr. ved valg af statsgaranti. 25. skattekørsel udviser et mindre skatteprovenu på 6,0 mio. kr. ved valg af selvbudgettering for 2019. Tilskud og udligning vil til gengæld være 1,3 mio. kr. højre ved valg af selvbudgettering. Der vil således ud fra 25. skattekørsel, give et samlet merprovenu på 4,7 mio. kr. ved valg af det statsgaranterede udskrivningsgrundlag frem for det selvbudgetterede udskrivningsgrundlag.