En kur til den kommunale sektor hensigtsmæssigt?

En kur til den kommunale sektor hensigtsmæssigt? Af: professor Jan Stentoft Arlbjørn, professor Per Vagn Freytag & adjunkt Majbritt Rostgaard Evald Institut for Entrepenørskab og Relationsledelse Syddansk Universitet, Kolding Produktivitetskure overføres fra privat til offentlig sektor Specielt industrielle private virksomheder har over en lang årrække haft tradition for at fokusere på deres produktivitet via forskellige ledelsesredskaber. Dette er gennem de seneste årtier også kommet på dagsordenen for den offentlige sektor. Senest er Lean blevet introduceret som produktivitetskur med fokus på at eliminere spild i såvel fysiske som administrative processer. For eksempel er der gennemført en markant øget måling af medarbejderes produktivitet i den offentlige sektor ved tidsregistrering af social- og sundhedshjælperes pleje og omsorg af ældre, sygeplejerskers arbejde og store dele af arbejdet inden for undervisningssektoren. Den offentlige sektor er således i disse år mærket af en produktivitetskur, hvor benchmarket klart er den private sektors brug af Lean. Spørgsmålet om, hvor hensigtsmæssigt det er at overføre den private sektors brug af Lean direkte til den offentlige sektor, er relevant at stille i denne forbindelse. Men som praksis inden for den offentlige sektor viser, er det også et spørgsmål, som ganske få lytter til eller reflekterer over. For Lean anvendes i stor stil inden for det offentlige og vil i den nærmeste fremtid fortsat være en produktivitetskur på dagsorden inden for det offentlige. Vi ser derfor i første omgang konkret nærmere på, hvordan Lean hidtil er blevet opfattet og implementeret inden for en del af den offentlige sektor: den kommunale sektor. Dette gøres ved at sammenligne den kommunale sektors anvendelse af Lean i forhold til private produktionsvirksomheders anvendelse af Lean. Ved at fokusere på opfattelsen og implementeringen af Lean mellem disse to parter kan vi i sidste ende konkret diskutere, om det er hensigtsmæssigt at anvende Lean eller ej inden for den kommunale sektor. Valget af den kommunale sektor som omdrejningspunkt er i høj grad inspireret af, at blandt andet Kommunernes Landsforening har igangsat Lean-pilotprojekter og generelt støtter tanken om at implementere Lean i den kommunale sektor (Sønderby et al., 2008). Det er således en interessant sektor at se nærmere på, idet Lean er et populært ledelsesredskab at benytte for tiden inden for sektoren. Spørgsmålene vil vi forsøge at besvare kort i det følgende ved at præsentere en række resultater fra to identiske spørgeskemaundersøgelser, der er blevet gennemført i 2007. Det 1

første spørgeskema er distribueret til 98 kommunaldirektører, hvoraf 45 har svaret. Det andet spørgeskema er udsendt til en stikprøve af danske produktionsvirksomheder, hvoraf 85 har svaret (Arlbjørn et al., 2008). Resultaterne fra de to spørgeskemaundersøgelser er herefter blevet sammenlignet, og det er på denne baggrund, at vi sætter fokus på, hvordan Lean opfattes og implementeres inden for den kommunale sektor kontra inden for industrielle private virksomheder. Indbydende mirakelkure i hobetal Der udvikles til stadighed et antal nye bud på, hvordan forskellige ledelsesopgaver kan og bør tackles. Lean er ingen undtagelse. Det er et af de nyeste skud på stammen af produktivitetskure, som har set dagens lys inden for de seneste årtier. Kvaliteten af kurene kan altid diskuteres, men hvad vigtigere er, er måden kuren anvendes på. Langt de fleste produktivitetskure er udviklet med afsæt i en specifik situation og er et bud på løsningen af de opgaver og problemer, som udfolder sig i den specifikke situation. Sådan er det også med Lean, som i første omgang blev udviklet i forbindelse med Toyota-fabrikker i Japan. Imidlertid er det ikke altid, at der ofres ret meget opmærksomhed på de specifikke forudsætninger, der oprindeligt skulle være til stede, før en kur tages i betragtning og implementeres. Et klart eksempel på, hvordan der i nogle tilfælde ses bort fra den oprindelige tanke bag en kur i forhold til hvor og hvordan kuren finder anvendelse, er følgende citat: Vi tillader os derfor at tage for givet, at levere administration og service er produktion, og det er her underordnet, om vi taler om patientforløb på et hospital, myndighedsafgørelser i en styrelse, administration af pensionsordninger, udsendelse af fakturaer, ejendomsservice eller andet. I alle tilfælde er der et input, en arbejdsproces og et output (Eriksen et al., 2005: 27). Citatet viser klart, at der ofte ikke skeles til den oprindelige tanke med en kur. Det er i stedet hvad kuren indbyder til, som får tommelfingeren til at vende op eller ned. Når medarbejdere og ledere tænker Lean i en dansk kontekst, associeres Lean for eksempel ikke nødvendigvis med Toyota-fabrikker og industrielle virksomheder, men snarere med en mirakelkur, som kan anvendes af alle. Dette aspekt indfanges af følgende citat: "Lean er blevet, hvad Panodil er for lægen. Den kan bruges på alt. Også hvis man ikke ved, hvad der skal gøres noget ved. Det skader i hvert fald ikke at prøve" (Ørholst, 2007). En væsentlig forklaring på, at den offentlige sektor anvender mirakelkure, synes at være, at offentlige organisationer er politisk ledede. Igennem de seneste år har den politiske ledelse specielt været fokuseret på, at offentlige virksomheder skal dokumentere handlekraft og ledelse og være ansvarlige for at producere resultater, som kan gøres sammenlignelige med den private sektor. Ledere i den offentlige sektor har således et behov for at vise, at de er i gang med at skabe bedre resultater. Produktivitetsforøgelse synes i denne sammenhæng helt uomgængelig. Kravene om handling og ansvarlighed gør imidlertid også, at ledelserne skal vise, at de er på vej. Ikke alle ændringer og produktivitetsforøgelser kommer med det samme. Derfor handler det også om at sende klare signaler til interessenterne, især til den politiske ledelse i toppen. Spørgsmålet om effektiv kommunikation og positionering bliver dermed en væsentlig ledelsesopgave. Her kan implementeringen af produktivitetskuren Lean ses som et led i at sikre effektiv kommunikation og positionering. I en periode med pres for øget produktivitet består opgaven dermed både i at opnå en reel produktivitetsforøgelse og i at få fortalt den politiske topledelse, at der arbejdes effektivt på at øge produktiviteten. 2

Hvad var den oprindelige tanke med Lean? Lean som begreb udvikles gennem et internationalt forskningsprojekt benævnt "International Motor Vehicle Program" (IMVP), der blev gennemført på Massachusetts Institute of Technology (MIT) i USA i sidste halvdel af 1980 erne. Hovedkonklusionen på IMVPprojektet var, at Toyota-bilfabrikkerne i Japan var langt mere effektive end de vestlige bilfabrikker, idet Toyota anvendte et bestemt system, hvor fokus i alle sammenhænge var på at minimere spild. Oprindeligt var tanken med Lean at efterleve 8 principper (Arlbjørn et al., 2008). Ledelsen og medarbejderne skulle således efterleve: 1. en ordrebaseret produktionsplanlægning, 2. en ensartet produktion, 3. eliminering af spild, 4. kontinuerlige forbedringer af produktflowet, 5. perfektion i produktkvaliteten, 6. respekt for kollegaerne, 7. eliminering af tilfældigheder, og 8. anlæggelse af et langsigtet perspektiv. Lean har dermed fokus på reduktion af spild. For eksempel er Ohno (1988) kendt for at have defineret syv former for spild der skal reduceres, såsom overproduktion, for megen ventetid, unødvendig transport, overbearbejdelse, for store lagre, unødvendige bevægelser og for mange fejl. Ordet Lean kan på dansk oversættes til slank og trimmet. Lean indebærer, at den enkelte virksomhed stræber efter at skære overflødigt fedt væk i gentagne processer inden for produktion og administrative processer. Forudsætningerne for at implementere Lean, som det oprindeligt var tænkt, kan sammenfattes i tre punkter. Disse går på, at den enkelte virksomhed, for at opnå mest nytte af Lean, skal: producere standardvarer/ydelser, sikre høj totalvolumen (ikke nødvendigvis via masseproduktion høj totalvolumen kan også finde sted i små serier), og sikre relativ lang produktlivscyklus. Forudsætningerne for at opnå mest nytte af produktivitetskuren Lean kan de fleste industrielle private virksomheder opfylde. Imidlertid står det klart, at offentlige organisationer ikke kan opfylde ovenstående forudsætninger i samme grad. Kun en vis procentdel af de aktiviteter, det offentlige står for, kan siges at være standardvarer/ydelser, der kan produceres med højt totalvolumen og produceres på langt sigt. Snarere er en stor del af de aktiviteter, det offentlige står for, præget af at være skræddersyede aktiviteter, der er tilpasset den enkelte borger. Hvorfor flere kommuner alligevel binder an med Lean ser vi nærmere på i det følgende ved at præsentere en række resultater fra to spørgeskemaundersøgelser, som viser hvordan kommuner og private produktionsvirksomheder opfatter og implementerer Lean. 3

Lean opfattes forskelligt i den private og offentlige sektor En række spørgsmål er stillet for at afdække hvordan kommuner og private produktionsvirksomheder opfatter Lean. Her viser svarene fra de to parter generelt, at kommunerne er mindre afklaret på hvad produktivitetskuren Lean går ud på end de private produktionsvirksomheder. Dette kan selvfølgelig skyldes, at kommunerne ikke har arbejdet med Lean lige så længe som de fleste private produktionsvirksomheder og derfor stadig befinder sig i de første faser af implementeringen. Svarene indikerer dog, at kommunerne er mindre afklaret på hvad Lean indebærer for den enkelte organisation. For eksempel mener 58% af de 45 kommuner, som deltager i spørgeskemaundersøgelsen, at der ikke er en klar og entydig opfattelse af, hvad Lean er. Procenttallet står i klar kontrast til procenttallet fra private produktionsvirksomheder. Her er det blot 15% af de medvirkende private produktionsvirksomheder, som mener, at der ikke eksisterer en klar opfattelse af Lean. Som det fremgår af figur 1, er der konkret også tale om to forskellige måder at opfatte Lean på, når spørgsmålet om, hvorfor Lean er igangsat, stilles til kommuner og private produktionsvirksomheder. Figur 1: Hvorfor er Lean igangsat? Andre årsager Det har været et krav fra vores kunder Det er blevet foreslået af konsulenter Kommuner Producenter Fordi det har ledelsen besluttet? For at udvikle organisationen? Primært for at reducere omkostninger (øge produktiviteten) 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% Note: Respondenterne har haft mulighed for at afkrydse flere svarmuligheder. Kommunerne anfører primært, at formålet med at indføre Lean er at udvikle organisationen, og at formålet sekundært er at øge produktiviteten. Dette er lige omvendt ved private produktionsvirksomheder. Eftersom Lean i sin grundtanke handler om at øge produktiviteten, kan det undre, at udviklingen af organisationen nævnes som den primære forklaring på, at Lean er igangsat i kommunerne. Selvfølgelig handler produktivitetsforøgelse om at udvikle den enkelte organisation, men dette er klart det mere langsigtede perspektiv, der kan komme ud af at igangsætte Lean. Organisationsudvikling er ikke det første man kan regne med som indtægt. En risiko, som kommunerne løber ved ikke at være afklaret på hvad Lean i sin kerne betyder, er, at der kan opstå signalforvirring. For eksempel kan medarbejdere blive overraskede over, at udvikling af den enkelte organisation alene sker via produktivitetsforøgelse. En sådan fejlagtig etikettering kan føre til modstand i den enkelte organisation, og dermed risikerer 4

ledelsen at spille et kort af hånden for reelt at høste nogle af de fordele, som Lean efter bogen skulle kunne give. At kommunerne ikke er afklaret på, hvad Lean i sin kerne betyder, indikeres også af kommunernes forsøg på at afdække, hvilke alternativer der findes til Lean. Søgningen efter alternativer giver indirekte en vurdering af, hvad der forstås ved Lean, idet forudsætningen for at være et alternativ må være, at alternativet principielt kan løse samme opgave som Lean. Konkret har 19 ud af de 45 deltagende kommuner søgt efter alternativer til Lean, som er oplistet her, såsom: Den Lærende Organisation. Benchmarking. Diverse trivselstiltag. Traditionelle effektiviseringstiltag. Det er her værd at bemærke, at produktivitetsforøgelse kun kommer ind i mere begrænset omfang i besvarelserne. Svarene indikerer således, at kommunerne ikke forstår selve kernen i produktivitetskuren Lean. Dette bliver endvidere bekræftet af den tilbageværende del af kommunerne, som ikke har set det som nødvendigt at søge efter alternativer. Her har begrundelsen for valget af Lean i flere tilfælde været, at for at medvirke i et prestigefyldt projekt omhandlende Lean, faldt valget selvsagt på Lean. Uanset om kommunerne har søgt efter alternativer eller mere eller mindre har følt sig presset til at implementere Lean for at deltage i prestigefyldte projekter, viser svarene fra kommunerne, at Lean i en række tilfælde er blevet valgt uden nærmere refleksion. Samlet viser ovenstående svar på en række spørgsmål, der er stillet for at afdække hvordan kommuner og private produktionsvirksomheder opfatter Lean, at kommunerne i langt mindre grad end private produktionsvirksomheder er afklaret med, hvad Lean indebærer for den enkelte organisation. Dette kan som allerede nævnt føre til misforståelser i den enkelte organisation, som langt fra er hensigtsmæssige, hvis fordelene ved Lean reelt ønskes implementeret. Men hvordan det konkret ser ud med implementeringen af Lean, ser vi nærmere på i det følgende. Lean implementeres forskelligt i den private og offentlige sektor En række spørgsmål er stillet for at afdække, hvordan implementeringen af Lean foregår blandt kommuner og private produktionsvirksomheder. Her viser svarerne fra de to parter generelt, at kommunerne i langt mindre grad kan dokumentere effekter af deres arbejde med Lean i forhold til private produktionsvirksomheder. Figur 2 viser for eksempel, at kommunerne ikke i samme omfang som private produktionsvirksomheder kan dokumentere nogen effekter af at forsøge på at implementere Lean. Tværtimod giver flere kommunerne et klart nej-svar på, om implementeringen af Lean har haft nogen dokumenteret effekt. 5

Figur 2: Har implementeringen af Lean haft nogen dokumenteret effekt? Ikke besvaret Ved ikke Kommuner Producenter Nej Ja 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% Da kommunerne for de flestes vedkommende ikke har været i gang med implementeringen af Lean lige så længe som de fleste produktionsvirksomheder, skal ovenstående svar selvfølgelig tages med et gran salt. De fleste kommuner arbejder fortsat på at tilrettelægge arbejdsgange, og befinder sig derfor fortsat i en tidlig fase af implementeringsprocessen i forhold til private produktionsvirksomheder, som har haft længere tid til at implementere Lean. Svarene kan altså ikke anvendes til at sige, hvorvidt Lean er succesfuldt implementeret eller ej hos kommunerne. Svarene indikerer dog en tendens til, at kommunerne, måske som en konsekvens af, at de primært forstår Lean som organisationsudvikling i stedet for produktivitetsforøgelse, vil have svært ved at opnå synlige effekter på den kortere bane. Forskellene i den dokumenterede effekt mellem kommunerne og de private produktionsvirksomheder kan endvidere skyldes, at Lean i højere grad ses som noget nyt i den kommunale sektor sammenlignet med den private sektor. Figur 3: Er der noget nyt i Lean? Ikke besvaret' Ved ikke Kommuner Producenter Nej Ja 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% For eksempel opfatter langt den største del af de kommunale respondenter (tæt ved 70%) Lean som noget nyt, hvorimod kun omkring 25% af respondenterne blandt de private produktionsvirksomheder ser Lean som noget nyt. At implementere en ukendt produktivitetskur tager selvfølgelig længere tid, end hvis kuren er velkendt af medarbejdere og ledere, fordi forståelsen for kuren og konkret viden om, hvordan kuren reelt skal gennemføres, først skal oparbejdes. 6

I forlængelse heraf kan det dog undre, at den kommunale sektor ser færre barrierer for indførelsen af Lean end private produktionsvirksomheder. De største barrierer, der markeres af både kommuner og private produktionsvirksomheder, er ifølge figur 4: 1) kravet om stor kulturændring, 2) manglende uddannelse og træning og 3) at fastholde de nye arbejdsmetoder. Figur 4: Barrierer for indførelse af Lean Det kræver en stor kulturændring Lean har ikke passet til os Mellemledelsem har ikke bakket det op Ledelsen har ikke bakket det op Ledelsen har ikke kommunikeret tydelige hvorfor det er/var nødvendigt Medarbejdere har ikke været involveret tilstrækkeligt Det har givet stress og frustration hos dem, der direkte berøres af Lean Kommuner Producenter At fastholde de nye arbejdsmåder Manglende uddannelse og træning i Lean At forstå hvorfor der skal/skulle arbejdes med det Manglende forståelse for hvad Lean er hos dem, der skal implementerer Lean Manglende forståelse for hvad Lean er hos dem, der kom med ideen 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% Selv om der er enighed at spore mellem kommuner og private produktionsvirksomheder, er det dog tydeligt, at kommunerne er mere optimistiske eller naive med at implementere Lean end private produktionsvirksomheder. Produktionsvirksomhederne er måske netop qua deres erfaring bevidste om, hvad der skal til for at implementere Lean succesfuldt. De forskellige svar på, hvordan det går med implementeringen af Lean viser således, at kommunerne også på dette punkt er mindre afklarede, når det kommer til anvendelsen af Lean. Kommunerne synes således at være mindre bevidste om, at hvis Lean skal implementeres succesfuldt, kræves der nøjere overvejelser om relevansen af Lean, dens tilpasning og implementering og kommunikation (Evald og Freytag, 2008: 11-12). Afrunding hensigtsmæssigheden af Lean i den kommunale sektor kan betvivles Resultaterne viser, at kommunerne både i deres opfattelse af, hvad Lean betyder og i deres forsøg på at implementere Lean overser, at Lean er udviklet med et bestemt formål for øje og i en bestemt kontekst. For det første er Lean udviklet med det formål at øge produktiviteten, når der er tale om kontinuerlig produktion af fysisk produktion. En væsentlig del af den offentlige produktion har imidlertid ikke karakter af kontinuerlig produktion. Hertil kommer, at en meget væsentlig del af den offentlige produktion består af services, som skræddersyes til den enkelte borger. Karakteristisk for services er nemlig, at de i reglen produceres i samspil med borgeren. For det andet er Lean udviklet i en anden kontekst, nemlig i en japansk produktionsvirksomhed, hvor de ultimative målepunkter er velafklarede i form af klare mål om indtjening, markedsandel og markedspositionering. I kommunerne er dagsordenen i langt højere grad politisk med skiftende prioriteringer. Skal der sikres en højere grad af succes ved 7

indførelse af Lean, vil det være af afgørende betydning, at politikerne og den kommunale ledelse overvejer, hvad Lean kan anvendes til, og hvad det ikke kan anvendes til i den kommunale sektor. De resultater, som vi har præsenteret i artiklen, viser klart, at kommunerne i langt de fleste tilfælde ikke ved, hvad Lean i sin kerne går ud på. Lean anvendes af de fleste kommuner som et led i at organisationsudvikle den enkelte kommune, men faktum er, at Lean er et ledelsesredskab til at produktivitetsforøge organisationsudvikling kommer i anden række. Det er derfor nødvendigt, at de kommuner, som vælger at satse på Lean som mirakelkur, stiller sig selv en række centrale spørgsmål, fordi disse kan afklare, om det er Lean der er hensigtsmæssigt at anvende som kur eller ej. For eksempel er det relevant, at den politiske ledelse i kommunerne stiller sig selv følgende spørgsmål: Hvad er det reelt, vi søger at opnå ved hjælp af Lean? Er det organisationsudvikling eller er det produktivitetsforøgelse? I fald det er produktivitetsforøgelse, i hvilken udstrækning dækker Lean da de behov, den enkelte kommune har for produktivitetsforøgelse? Udover at den politiske ledelse aktivt skal tage stilling til værdien af Lean i forhold til den enkelte kommunes behov, er det også relevant, at den daglige ledelse af den kommunale administration stiller sig selv en række spørgsmål, når valget mellem Lean eller andre mirakelkure skal tages. Her er det for eksempel relevant at vurdere, hvem der sikrer relevansen og anvendeligheden af Lean som led i øget produktivitet i den kommunale sektor? Hvem skal således konkret stå for at kommunikere relevansen af Lean til kommunens forskellige interessenter, og hvem skal aktivt arbejde på at ændre kommunens positionering i interessenternes bevidsthed? Også medarbejderne i den kommunale administration skal stille sig selv en række spørgsmål for at opnå den fulde nytte af Lean. For eksempel er det relevant, at medarbejderne stiller sig selv følgende spørgsmål. Hvem skal sikre, at vi som medarbejdere bliver fortrolige med indholdet af Lean og opnår den nødvendige indsigt i de begrænsninger og muligheder, som Lean rummer (såsom uddannelse i fordele/ulemper, muligheder og begrænsninger). Og hvad vigtigere er, hvem blandt medarbejderne gør ledelsen af den kommunale administration opmærksom på disse behov? Skal Lean anvendes i den kommunale sektor, stiller dette således en række krav til en sammenhængende og bevidst håndtering af Lean. Samtidigt rejser dette også spørgsmålet om Leans relevans i den kommunale sektor i det hele taget, idet formål og kontekst er anderledes end i den private sektor. Hvor velegnet Lean i det hele taget er til at blive taget i anvendelse i den kommunale sektor, kan således betvivles, og som et minimum må der foretages en eksplicit tilpasning af Lean. Referencer Arlbjørn, J.S., Nørby, M. (ed.), Norlyk, B., Wiborg, C. og Holm, N. (2008), Lean uden grænser? - Lean i offentlige og private virksomheder, Academica, Århus. Eriksen, M., Fischer, T. og Mønsted, L. (2005), God Lean ledelse i administration og service, Børsens Forlag, København. Evald, M.R. og Freytag, P.V. (2007) Forandring gennem styring og markedstænkning, Børsens Forlag, København. 8

Ohno, T. (1988), Toyota Production System: Beyond Large-Scale Production, Productivity Press, New York. Sønderby, S., Iversen, F. og Holte, A. (2008), Lean I kommunerne Effektivisering I fællesskab, Væksthus for Ledelse, København. Ørholst, H. (2007), Lean er for it-firmaerne, hvad Panodil er for lægerne, Klumme i Computer World Online, 31. januar. 9