Notat Center for Økonomi og Ejendomme Stengade 59 3000 Helsingør Tlf. 49282318 Mob. 25312318 tlj11@helsingor.dk Dato 18.08.2015 Sagsbeh. Thomas Ljungberg Jørgensen Indtægtsbudgettet for Helsingør Kommune i budget 2016-2019 1 Indledning og sammenfatning Kommunens indtægtsbudget udgør samlet lige over 4 mia. kr. og består af skatteindtægter og indtægter fra statstilskud og udligningsordningen. For visse af posterne kan kommunen vælge imellem statsgaranterede beløb og beløb baseret på selvbudgettering dvs. kommunens egne beregninger. I forbindelse med byrådets 2. behandling af budgettet vil Center for Økonomi og Ejendomme forelægge et notat, hvor forskellen mellem statsgaranti og selvbudgettering forklares, og hvor der lægges op til valg mellem de to metoder. Fokus i dette notat er primært at forklare posterne i indtægtsbudgettet og hvilke opmærksomhedspunkter, der er i forbindelse med budgetlægningen af de enkelte poster. I forbindelse med årets indtægtsbudget er der foreløbig en række opmærksomhedspunkter, der her opsummeres: 1. Omprioriteringsbidrag. Den nye regering har fremsat et krav om et omprioriteringsbidrag via effektivisering i kommuner svarende til 1 pct. årligt. Dette svarer til 2,4 mia. kr. i 2016. I aftalen for 2016 tilbageføres dog 1,9 mia. kr. til kommunerne via bloktilskuddet. Dette giver en forventet nettovirkning for Helsingør Kommune på 5,5 mio. kr. i 2016 og frem. I 2017 og frem er det KL s forventning at Regeringen stadig vil stille krav om omprioriteringsbidraget og der er stor usikkerhed om hvorvidt dele af omprioriteringsbidraget fremadrettet vil tilbageføres til kommunerne. Derfor er KL s skøn for bloktilskuddet nedjusteret med 1 pct. årligt. For Helsingør Kommunes vedkommende svarer det til et reduceret bloktilskud på ca. 5,5 mio. kr. i 2016, yderligere 26,4 mio. kr. i 2017, yderligere 26,4 mio. kr. i 2018 og så fremdeles. Den forventede virkning af omprioriteringsbidraget kan ses i nedenstående tabel.
2 (mio. kr.) Budget 2016 Budget 2017 Budget 2018 Budget 2019 Omprioriteringsbidrag 2016 5,5 5,5 5,5 5,5 Omprioriteringsbidrag 2017-26,4 26,4 26,4 Omprioriteringsbidrag 2018 - - 26,4 26,4 Omprioriteringsbidrag 2019 - - - 26,4 I alt 5,5 31,9 58,3 84,7 2. Generelt faldende bloktilskud. I forhold til indtægtsskønnet fra sidste år er KL s skøn for bloktilskuddet faldet. Dette gør sig særligt gældende i overslagsårene, hvor der eksempelvis i 2018 er et fald på 14,7 mia. kr. på landsplan. En stor del af dette fald skyldes ovennævnte omprioriteringsbidrag, men en række andre faktorer spiller også ind. Bl.a. er skønnet for kommunernes udgifter til medfinansiering nedjusteret ligesom der er forventning om højere skatteindtægter på landsplan. En anden årsag er den nedenfor nævnte refusionsomlægning. Center for Økonomi og Ejendomme har valgt at følge KL s skøn, men vurderer samtidig at skønnet er behæftet med en del usikkerhed og at skønnet er konservativt. 3. Center for Økonomi og Ejendomme har indlagt et ekstraordinært finansieringstilskud på 16,3 mio. kr. i 2016 og frem. I 2016 er Helsingør sikret et tilskud på 16,3 mio. kr. fra det ekstraordinære finansieringstilskud, som Regering og KL har aftalt for 2016. Det er Center for Økonomi og Ejendommes forventning, at tilskuddet vil fortsætte i 2016 og frem. Dette er centerets eget skøn og bygger ikke på KL s forventninger til kommunernes økonomi i overslagsårene. Skønnet er behæftet med stor usikkerhed. 4. Ældremilliarden er omlagt fra særtilskud til bloktilskud. Ved finansloven for 2014 blev der afsat 1 milliard kroner årligt til ældreområdet i kommunerne. Kommunerne skulle hvert år søge om deres andel af puljen, der blev fordelt på baggrund af antallet af ældre i kommunerne. Efter hvert år skulle der aflægges regnskab på forbruget af puljen, så det kunne dokumenteres, at pengene blev anvendt på ældreområdet. I 2015 modtog Helsingør Kommune 12,6 mio. kr. fra puljen. I forbindelse med aftalen for 2016 er puljen blev omlagt til at være en del af det generelle bloktilskud og der er dermed ingen bindinger på anvendelsen af puljen. Det betyder også, at Helsingør Kommunes andel af puljen er mindre, da Helsingør Kommunes generelle befolkningsandel er mindre end andelen af ældre. Helsingør Kommunes andel af puljen vurderes fremadrettet af udgøre 11,3 mio. kr. 5. I starten af 2015 blev der indgået en aftale om en justering af refusionssystemet mellem den daværende regering, DF, Konservative og Venstre. Målet var at 2
3 sænke refusionerne på beskæftigelsesområde for at styrke kommunernes incitament til at give den rigtige ydelse. For at kompensere for de lavere refusioner blev det aftalt, at bloktilskuddet skal løftes tilsvarende. Dermed vil kompensationen blive fordelt mellem kommunerne på baggrund af befolkningsandelen. Det vil imidlertid give en skæv byrdefordeling for kommunerne, hvor befolkningsandelen er lavere end deres andel af de samlede beskæftigelsesudgifter. Derfor er det også aftalt, at ændre udligningssystemet for at afbøde denne byrdefordelingsmæssige virkning. Her øges udligningsniveauet i landsudligningen, så kommuner, der modtager fra ordningen fremover vil modtage mere i udligning end ellers. Derudover er der aftalt en overgangsordning med kompensationer, der bevirker at nettovirkningen af refusionsomlægningen begrænses til et maksimalt tab på 10 mio. kr. i 2016 og 20 mio. kr. i 2017. KL skønner det forventede nettotab i Helsingør Kommune til at være på 19,6 mio. kr., og kommunen modtager derfor et tilskud på 9,6 mio. kr. for at begrænse tabet til 10 mio. kr. i 2016. 6. Usikkerhed om grundværdier. Grundskylden opkræves på baggrund af enten SKAT s vurdering af grunden eller det såkaldte grundskatteloft. Grundskatteloftet blev indført med skattestoppet i 2003. Det skulle sikre at grundværdierne ikke kunne stige mere end 7 pct. årligt. Grundskatteloftet er dermed grundværdien fra 2001 fremskrevet med en reguleringsprocent på maksimalt 7 pct. årligt. Reguleringsprocenten vedtages årligt i forbindelse med økonomiaftalen. Grundskylden beregnes altid ud fra den laveste af enten SKAT s vurdering eller grundskatteloftet. SKAT s vurdering af grund i Helsingør Kommune har hidtil været højere end grundskatteloftet og Center for Økonomi og Ejendomme har derfor anvendt KL s skøn for reguleringsprocent som vækst for grundværdierne. Nye oplysninger peger imidlertid på at grundskatteloftet nærmere sig vurderingen og for den gennemsnitlige ejendom vil grundskatteloftet overstige vurderingen i 2017, hvorefter det altså vil være SKATs vurdering, der anvendes som beregningsgrundlag for grundskylden. Normalt vil SKAT foretage en ny vurdering hvert andet år, men pga. de mange klager over vurderingerne er vurderingsloven ændret så 2011-vurderingen fastholdes til og med 2017, hvor et nyt vurderingssystem tages i brug. Den nye 2017-vurdering med det nye vurderingssystem vil være beregningsgrundlag for grundskylden i 2018 og 2019. Det forhold, at grundskatteloftet nærmere sig vurderingen samt at der indføres et nyt vurderingssystem, medfører et stor usikkerhed for skønnet vedr. 3
4 grundskylden i årene 2017 til 2019 (for 2016 er beregningsgrundlagt fastlagt). Dette medfører, at Center for Økonomi og Ejendomme har revideret vækstskønnene for grundværdierne. Hidtil har KL s skøn for reguleringsprocenten været anvendt som skøn for væksten. Fremadrettet vil anvendes KL s skøn for landsudviklingen i grundværdierne. Dette skøn er usikkert, men anvendes i mangel af bedre. 7. Statsgarantien er udmeldt for 2016, og indtægtsbudgettet for 2016 vil dermed kun blive ændret, hvis kommunen modtager tilskud i forbindelse med de puljer, der ansøges eller hvis skatteprocenterne på indkomst- eller ejendomsskat ændres. 2 Det samlede indtægtsbudget Kommunernes indtægter kan deles op i 7 forskellige grupper. Indkomstskatter Selskabsskatter Ejendomsskatter (grundskyld og dækningsafgift) Andre skatter (forskerskat og dødsboskat) Tilskud og udligning Andre tilskud (bl.a. finansieringstilskud og særlige tilskud til ældreområdet og dagtilbud) Beskæftigelsestilskud Budgettet er gengivet i nedenstående tabel og de enkelte grupper vil blive gennemgået i det følgende. Statsgarantien udmeldes for et år af gangen, og hvor det er muligt, er statsgarantien anvendt i 2016. I overslagsårene er selvbudgettering anvendt for alle poster. Indtægter (1.000 kr.) 2016 2017 2018 2019 Indkomstskat -2.777.132-2.862.051-2.944.584-3.033.329 Selskabsskatter -49.186-52.206-54.603-56.721 Grundskyld -538.459-562.444-587.079-620.041 Dækningsafgift -19.407-19.407-19.407-19.407 Andre skatter -6.342-4.449-4.449-4.449 Tilskud og udligning -487.717-430.761-360.913-281.257 Andre tilskud -32.188-21.160-17.696-15.469 Finansieringstilskud, skøn -16.284-16.284-16.284-16.284 Beskæftigelsestilskud -119.064-119.064-119.064-119.064 Indtægter i alt -4.045.780-4.087.827-4.124.078-4.166.023 2.1 Indkomstskat Kommunens provenu fra indkomstskat findes ved at gange kommunens samlede udskrivningsgrundlag med udskrivningsprocenten og derefter fratrække kommunens 4
5 bidrag til medfinansieringen af det skrå skatteloft. Beregningen er gengivet i nedenstående tabel. Udskrivningsgrundlaget er den samlede skattepligtige indkomst, som kommunens borgere forventes at generere i 2016. Udskrivningsgrundlaget er beregnet på baggrund af skatteåret 2013 og et skøn for udviklingen i kommunens borgeres indkomster fra 2013 til 2016/2019. Indkomstskat (1.000 kr.) 2016 2017 2018 2018 Udskrivningsgrundlag 10.964.630 11.299.535 11.625.172 11.975.297 Skatteprocent 25,4 25,4 25,4 25,4 Skatteprovenu 2.785.016 2.870.082 2.952.794 3.041.725 Medfinansiering af det skrå skatteloft -7.884-8.030-8.210-8.396 Endeligt skatteprovenu 2.777.132 2.862.051 2.944.584 3.033.329 I skattesystemet er der indlagt en øvre grænse på 51,5 pct. for, hvor meget den enkelte borger skal betale af den sidst tjente krone, hvilket er det skrå skatteloft. Det betyder, at hvis summen af kommuneskat og de forskellige statslige indkomstskatter overstiger 51,5 pct., betaler staten et nedslag i skatten, så borgerne bliver friholdt for denne del af skatten. Den kommunale medfinansieringsgrænse i 2016 ligger på 24,87 pct. Kommunen skal dermed kun bidrage til det skrå skatteloft, hvis følgende to betingelser er opfyldt: Kommunens udskrivningsprocent er højere end i 2007, og Kommunens udskrivningsprocent er højere end 24,87 (den gns. udskrivningsprocent i 2015) Helsingør Kommune satte i budget 2008 udskrivningsprocenten op fra 24,8 pct. til 25,4 pct. Dette medførte, at kommunen fra 2008 og frem skal bidrage til at medfinansiere det skrå skatteloft. 2.2 Selskabsskat Indtægten fra selskabsskatten i 2016 er opgjort på baggrund af faktiske opgørelser for 3 år før budgetåret. Disse er endelig opgjort og vil ikke blive ændret fremover. Indtægten i 2017 til 2019 er lagt ind som et skøn med udgangspunkt i selskabsskatterne for 2016 fremskrevet med KL s skøn og statens forventning til udviklingen i den generelle økonomiske situation. Skønnet for udviklingen i kommunens andel af selskabskatter og budgettet ses i nedenstående tabel. Selskabsskat 2016 2017 2018 2019 Skøn for vækst (Pct.) 9,4 6,1 4,6 3,9 Provenu af selskabsskat (1.000 kr.) 49.186 52.206 54.602 56.721 5
6 2.3 Ejendomsskatter Ejendomsskatterne fastsættes på baggrund af grundværdierne, der vurderes hvert andet år og kendes i februar måned året efter. Grundværdierne for beboelsesejendomme vurderes i ulige år og for erhvervsejendomme i lige år. Ejendomsskatterne vil endvidere være påvirket af borgeres og virksomheders mulighed for at klage over fastsættelsen af grundværdien samt muligheden for at søge om fritagelse for dækningsafgift. Tidspunktet for en fastsættelse af den endelige indtægt for ejendomsskatter kan således være svært at bestemme, da det afhænger af antallet af klager og sagsbehandlingstiden i SKAT. Grundværdierne er opdelt i normaljord og produktionsjord (landbrug, plantage mv.) med hver deres grundskyldpromille. Beregningen af provenuet en gengivet i nedenstående tabel. Grundskyld (1.000 kr.) 2016 2017 2018 2019 Grundværdi, normaljord efter skatteloft 18.293.914 19.108.783 19.945.763 21.065.632 Grundskyldspromille, normaljord 29,3 29,3 29,3 29,3 Provenu af grundskyld (normaljord) 536.012 559.887 584.411 617.223 Grundværdi, produktionsjord 339.911 355.052 370.603 391.411 Grundskyldspromille, produktionsjord 7,2 7,2 7,2 7,2 Provenu af grundskyld, produktionsjord 2.447 2.556 2.668 2.818 Samlet grundværdi (normaljord og produktionsjord) 18.633.825 19.463.835 20.316.366 21.457.043 Grundskyld provenu 538.459 562.444 587.079 620.041 Der blev i 2003 indført et loft over udviklingen i grundværdier, således at grundværdierne maksimal kan stige 7 pct. fra år til år den såkaldte reguleringsprocent. Den aktuelle vurdering af grundværdien kan derfor være højere end den grundværdi, der betales grundskyld af (beregningsgrundlaget). Sådan har det hidtil forholdt sig i Helsingør Kommune, hvor beregningsgrundlaget hidtil har ligget under den aktuelle vurdering. I 2017 vil grundskatteloftet for en gennemsnitlig ejendom i Helsingør dog overstige vurderingen. Dermed vil det fremadrettet være SKAT s vurdering, der anvendes som beregningsgrundlag for størstedelen af grundene i Helsingør Kommune. På grund af mange klager over vurdering har folketinget besluttet, at ikke at foretage nye vurderinger før et nyt vurderingssystem er klar i 2017. Indtil da er det 2011- vurderingen, der anvendes som beregningsgrundlag. Overgangen fra grundskatteloft til vurdering som beregningsgrundlag og indførsel af et nyt vurderingssystem gør det vanskeligt at skønne om udviklingen i grundværdierne. Center for Økonomi og Ejendomme har derfor valgt at følge KL s skøn for landsudviklingen. Dette er en nedregulering i forholdt til tidligere, hvor skønnet for reguleringsprocenten har været anvendt som vækstskøn (se nedenstående tabel). Skønnet for landsudviklingen er dog behæftet med stor usikkert særligt pga. usikkerheden om det nye vurderingssystem. 6
7 (Pct.) 2014/2015 2015/2016 2016/2017 2017/2018 2018/2019 Skøn for reguleringsprocent (stigning) 6,4 6,6 6,0 5,9 6,0 Skøn landsudviklingen 6,4 4,5 4,5 4,4 5,6 Dækningsafgiften består af forskellige poster, hvor beregningen for 2016 er gengivet i tabellen nedenfor. Dækningsafgift, grundlag for 2016 (1.000 kr.) Værdi Promille Provenu Grundværdier, statsejendomme 45.200 15 678 Grundværdier, andre offentlige ejd. 52.404 15 786 Forskelsværdi, off. ejendomme - statsejendomme 105.228 9 921 Forskelsværdi, off. ejendomme - øvrige offentlige ejendomme 90.596 9 793 Forskelsværdi, erhvervsejendomme 2.595.758 7 18.430 Dækningsafgift i alt 21.607 Der er vanskeligt at skønne over udviklingen i dækningsafgiften. KL offentliggører ikke skøn for udviklingen i værdien af erhvervsejendomme og offentlige ejendomme. Derfor lægges dækningsafgiften ind i budgettet med samme værdi i alle år. Da der historisk har vist sig, at Helsingør Kommune skal betale en del af den opkrævede dækningsafgift tilbage pga. klager fra virksomheder, er der lagt et skøn for denne tilbagebetaling ind i budgettet. Budgettet for provenuet for dækningsafgiften ses i nedenstående tabel. Dækningsafgift (1.000 kr.) 2016 2017 2019 2019 Provenu af dækningsafgift 21.607 21.607 21.607 21.607 Skønsmæssig korrektion som følge af klager -2.200-2.200-2.200-2.200 Samlet provenu inkl. korrektion 19.407 19.407 19.407 19.407 2.4 Øvrige skatter Posten øvrige skatter dækker over kommunens provenu fra dødsboskatter og forskerskat, der begge i sammenligning med de øvrige indtægter er af relativ beskeden størrelse. Ligesom med dækningsafgiften er det her vanskeligt at skønne over udviklingen, og både forskerskat og dødsboskat lægges derfor normalt ind i budgettet med samme værdi i alle år. Dødsboskatten vurderes dog til at have været ekstraordinært høj i 2015 og 2016 og lægges derfor ind som et gennemsnit af 2014 til 2016 i overslagsårene. Budgettet for de øvrige skatter ses i nedenstående tabel. Øvrige skatter (1.000 kr.) 2016 2017 2018 2019 Forskerskat 1.439 1.439 1.439 1.439 Dødsboskat 4.903 3.010 3.010 3.010 I alt 6.342 4.449 4.449 4.449 7
8 2.5 Tilskud og udligning Helsingør Kommune modtager hvert år indtægter fra staten i form af et statstilskud og midler fra udligningsordningen. Hvert år beregnes der et samlet bloktilskud for alle kommuner og en stor del af dette fordeles via udligningsordningen. Den resterende del fordeles som statstilskud på baggrund af kommunernes befolkningsandel. Udligningsordningen er vedtaget for sikre et forholdsvist jævnt serviceniveau i alle landets kommuner. Ordningen finansieres delvist af staten og delvist af kommunerne selv. Hvor meget en kommune modtager fra - eller skal bidrage til ordningen, afhænger af forskellen mellem kommunens skatteindtægter og kommunens udgiftsbehov. Udgiftsbehovet udgøres af et demografisk bestemt udgiftsbehov med en samlet vægt på 70 procent og et socioøkonomisk udgiftsbehov med en samlet vægt på 30 procent. I opgørelsen af det socioøkonomiske udgiftsbehov indgår udgiftsbehovskriterier og vægte i både landsudligningen og hovedstadsudligningen med henblik på at afspejle kommunernes sociale opgaver og generelt forbedre udligningen af kommunernes socioøkonomiske udgiftsbehov. Med de socioøkonomiske udgiftsbehov i udgiftsbehovsudligningen tages der højde for, at de sociale udgifter generelt er øget i kommunerne. Helsingør Kommune modtager samlet set penge fra ordningen, og nedenstående tabel viser, hvorledes Helsingør Kommunes indtægter fra tilskuds- og udligningsordningen fordeler sig på de forskellige poster i ordningen. Tilskud og udligning (1.000 kr.) 2016 2017 2018 2019 Kommunal udligning -400.140-331.432-290.068-238.810 Statstilskud til kommuner -81.444-92.577-63.640-34.855 Udligning af selskabsskat -10.356-10.845-11.242-11.578 Udligning vedrørende udlændinge -3.744-4.023-4.243-4.461 Udviklingsbidrag til regionen 7.967 8.117 8.280 8.446 Tilskud og udligning i alt -487.717-430.761-360.913-281.257 Som det er beløbene fra kommunal udligning og statstilskud faldende henover budgetperioden. Dette skyldes dels kommunens stigende skatteindtægter, men i høj grad også KL s skøn for et faldende samlet bloktilskud. Det faldende bloktilskud er dels et resultat af omprioriteringsbidraget og dels et resultat af at kommunernes samlede skatteindtægter skønnes at stige. Bl.a. er de samlede grundværdier fremskrevet med den skønnede landsudvikling som beskrevet ovenfor i forbindelse med gennemgangen af grundskylden. Dermed er der også indbygget et usikkerhed i skønnet for bloktilskuddet da udviklingen i grundværdierne som følge af indførslen af et nyt vurderingssystem vil få betydning for det samlede bloktilskud. 8
9 2.6 Andre tilskud Posten andre tilskud dækker over kommunens bidrag og tilskud fra diverse puljer, der aftales i den årlige økonomiaftale. Kommunen både modtager tilskud og betaler bidrag til de enkelte puljer. Det er også her at det ekstraordinære finansieringstilskud er placeret i form af Tilskud til styrkelse af kommunernes likviditet. Tilskuddet har dog også fået sin egen linje i indtægtsbudgettet for at gøre opmærksom på, at der - i overslagsårene - er tale om eget skøn i (se s.2). Budgettet er gengivet nedenfor. Andre tilskud (1.000 kr.) 2016 2017 2018 2019 Tilskud til særligt vanskeligt stillede kommuner 0??? Tilsvar vedr. komm. i hov.områd. med særlige øk. vansk 6.440 6.658 6.865 7.099 Tilskud vedr. komm. i hov.områd. med særlige øk. vansk 0 0 0 0 Tilskud til Ø-kommuner 0??? Tilskud kommuner med mindre øer 0??? Bidrag vedr. høj andel af borgere med sociale problemer 3.864 3.995 4.119 4.259 Tilskud vedr. høj andel af borgere med sociale problemer 0 0 0 0 Tilskud til bedre dagtilbud -4.608-4.693-4.782-4.873 Tilskud til et generelt løft af ældreplejen -8.868-9.035-9.207-9.382 Tilskud til styrket kvalitet i ældreplejen -11.880-12.108-12.338-12.573 Tilskud til omstilling af folkeskolen 0 0 0 0 Tilskud til styrkelse af kommunernes likviditet -16.284-16.284-16.284-16.284 Tilskud vedrørende skattenedsættelse i 2014+2015-7.524-6.120-2.352 0 Midlertidig overgangsordning vedr. refusionsomlægningen -9.612 144 0 0 Andre tilskud i alt -48.472-37.444-33.980-31.753 En del af puljerne skal der ansøges om. Det gælder de puljer, hvor beløbet er angivet med? i ovenstående tabel. Helsingør Kommune har søgt om tilskud fra puljerne for vanskeligt stillede kommuner i hele landet og i hovedstadsområdet samt fra puljen vedr. kommunerne med borgere med sociale problemer (den sociale særtilskudspulje). I 2015 fik Helsingør Kommune 11 mio. kr. i tilskud til vanskeligt stillede kommuner i Hovedstadsområdet og 8,1 mio. kr. i tilskud til kommune med borgere med sociale problemer. Tidligere var ældremilliarden placeret under særlige tilskud, men er som nævnt nu flyttet over i det generelle bloktilskud, hvilket medfører dels anden fordeling af puljen samt at der ikke længere er bindinger forbundet med anvendelsen af puljen. 2.7 Beskæftigelsestilskud Beskæftigelsestilskuddet er fastsat af staten til at dække en del af de udgifter kommunen har på beskæftigelsesområdet. Tilskuddet vil blive reguleret efter budgettets vedtagelse med baggrund i den faktiske udvikling på beskæftigelsesområdet. Reguleringen af beskæftigelsestilskuddet sker gennem en midtvejsregulering og en efterregulering. Beskæftigelsestilskuddet midtvejsreguleres i tilskudsåret og efterreguleres året efter. 9
10 I 2016 vil Helsingør Kommune modtage 119 mio. kr. i beskæftigelsestilskud. I dette beløb er indregnet en effekt af refusionsomlægningen på ca. 11 mio. kr. Beskæftigelsestilskuddet for 2016 er dermed på niveau med tilskuddet for 2015, der var på 112 mio. kr. 10