Introduktion til programmer - Vejledning Januar 2014
Indhold 1. LÆSEVEJLEDNING... 3 2. PROGRAMMER ER BLEVET MODERNE... 5 3. DEFINITION AF CENTRALE BEGREBER... 6 3.1 DEFINITIONER AF PROJEKT, PROGRAM OG PORTEFØLJE... 6 3.2 PROGRAM ELLER PORTEFØLJE?... 7 4. FORDELE VED ET PROGRAM... 8 4.1 FORMÅL MED PROGRAMMER... 8 4.2 PROGRAMLEDELSE... 9 5. VALG AF PROGRAM FREM FOR PROJEKT... 10 6. FORSKELLIGE PROGRAMTYPER... 12 6.1 TRE PROGRAMTYPER... 12 6.2 SÆRLIGT OM EVOLUTIONSPROGRAMMER... 12
1. Læsevejledning Vejledningen er en hjælp til forståelse af programbegrebet og guider læseren ift. at vælge mellem projekt, program og portefølje. Endvidere beskrives fordelene ved og kravene til at etablere et program frem for at eksekvere selvstændige projekter. Hvem henvender vejledningen sig til? Vejledningen henvender sig bredt til ministerier eller myndigheder, der ønsker at forstå programbegrebet lidt bedre og som måske er i tvivl om, hvor vidt en række projekter bedst gennemføres enkeltvist eller som en del af et program. Hvis myndigheden efter at have læst denne vejledning er overbevist om, at programvejen er den rigtige, er det næste skridt at læse Vejledning til programmodellen, som beskriver den fællesstatslige programmodel og alle dens elementer. Hvad er formålet med vejledningen? Formålet med vejledningen er at: Bringe klarhed over begreberne projekt, program og portefølje Forklare fordelene ved programmer og programledelse men også de krav, et program stiller til ledelse og styring Gøre læseren i stand til at foretage et begrundet og velovervejet valg mellem at gennemføre en række projekter enkeltvist eller samlet i et program Hvad er baggrunden for vejledningen? Der er en stigende tendens til at organisere projekter i programmer i statslige institutioner. Det kan dog være svært at overskue de krav, et program efterfølgende stiller til governance og det sker derfor, at programmer sættes i gang uden den nødvendige governance og uden de rammer, som skal sikre, at programmet kan eksekveres på en hensigtsmæssig måde. Ministeriernes Projektkontor ønsker derfor at vejlede myndighederne - dels om, hvad programbegrebet dækker over, dels om hvornår det er en god ide at definere en forandring som et program. Hvad indeholder vejledningen? Vejledningen omfatter: Definition af begreberne Introduktion til programmer, programledelse og programstyring Guide til valg mellem program og projekt Hvilken sammenhæng indgår dokumentet i? Vejledningen kan læses separat forud for læsning af Vejledning til programmodellen. Introduktion til programmer Side 3
Det er også en række øvrige vejledninger, som supplerer nærværende vejledning: Vejledning om programgovernance som beskriver obligatoriske og valgfri fora samt disses roller og ansvar Startpakke til programledelsen som giver programledelsen et overblik over opgaverne i identifikationsfasen (den første fase i programmodellen) og et forslag til en operationel gennemførelse af disse. Introduktion til programmer Side 4
2. Programmer er blevet moderne Erfaringerne viser, at flere og flere forandringer i statslige myndigheder gennemføres i programlignende organisationer. Der er dog stor uklarhed om anvendelse af programbegrebet og manglende kendskab til, hvad det kræver at gennemføre et program. Der er en stigende tendens til at samle projekter i programmer, fordi der er betydelige afhængigheder mellem dem eller fordi, at ledelsen ønsker fokus på en større strategisk forandring i organisationen, som kræver koordineret og stærk styring for at opnå de ønskede gevinster. At styre store og ofte komlekse programmer er en ny faglig udfordring for størstedelen af de statslige institutioner. Dette mærkes bl.a. i it-projektrådet, som præsenteres for flere projekter, som er en del af større programmer. Hvor statslige myndigheder gennem mange år har bedrevet projektledelse og derfor i vid udstrækning har arbejdet med eller selv defineret en projektmodel (mange baseret på PRINCE2), er programledelse en ny disciplin, hvor kun de færreste har modelapparatet på plads. Samtidigt er programmer meget mere komplekse end projekter, hvilket stiller store krav til såvel ledelse som styring. Der er således behov for at professionalisere arbejdet med programmer på samme vis som arbejdet med projekter er blevet professionaliseret på baggrund af Finansministeriets rapport Professionalisering af arbejdet med it-projekter i staten fra 2010. Flere myndigheder har efterspurgt en statslig programmodel a la den fællesstatslige it-projektmodel, hvor processer og ledelsesprodukter stilles til rådighed for myndigheder, og hvor kravene til anvendelse af disse er veldefinerede. HM Government i England (som også har udviklet PRINCE2) har udarbejdet en model for programledelse baseret på praktiske erfaringer med succesrige programmer Managing Successful Programmes. Den er praktikerbaseret, hvilket har gjort, at den opfattes som bedste praksis for programledelse. Samtidigt har myndigheder som fx BaneDanmark, Forsvaret og Skat arbejdet i en længere periode med programmer og har anvendt MSP modellen eller en tilpasset version af denne og har opnået erfaringer med anvendelsen. Ovenstående har resulteret i beslutning om udvikling af en fællesstatslig programmodel i regi af Ministeriernes Projektkontor i Digitaliseringsstyrelsen. Introduktion til programmer Side 5
3. Definition af centrale begreber I dette kapitel defineres programbegrebet ift. projekt og portefølje og forskellene mellem program og portefølje stilles op over for hinanden ved brug af et eksempel 3.1 Definitioner af projekt, program og portefølje Da programmer er et relativt nyt begreb, præsenterer vi nedenfor den grundlæggende definition af et program og beskriver, hvori et program adskiller sig fra en portefølje og et projekt. Nedenfor vises de officielle definitioner, som Ministeriets projektkontor har valgt: Program: Et program er en midlertidig fleksibel organisationsstruktur, der er oprettet for at koordinere, styre og overvåge gennemførelsen af en gruppe gensidigt afhængige projekter og aktiviteter, for at levere en samlet business case i form af resultater og gevinster, der understøtter samme vision. Projekt under et program: En midlertidig organisation der etableres for at levere en eller flere leverancer til opnåelse af forandringsevne. Portefølje: En portefølje er en samling af projekter/programmer, som vurderes samlet med henblik på at optimere sammensætning og prioritering af strategiske indsatser. Aktivitet: Aktiviteter er handlinger brudt ned til ca. 40 timer. Projekter og delprojekter realiseres ved eksekvering af aktiviteter. Programmer kan også indeholde programaktiviteter. Opgave: En opgave er en foreteelse, der sker løbende og er tit rutinepræget. Den kan håndteres af driftsorganisationen som regel uden anvendelse af ny viden og tværfagligt samarbejde. Figur 1 viser sammenhængen mellem begreberne. Introduktion til programmer Side 6
Figur 1 Projekt, program og portefølje En organisation kan have en eller flere porteføljer, som hver rummer projekter, programmer og opgaver. Nogle organisationer har en samlet portefølje af udviklingsprojekter og opgaver, andre opdeler porteføljen i fx it-portefølje og procesudviklingsportefølje. Et program kan omfatte to eller flere projekter, og hvert projekt kan nedbrydes i delprojekter eller aktiviteter. 3.2 Program eller portefølje? Det kan ved første øjekast være svært at se forskel på et program og en portefølje. Den væsentligste forskel er, at porteføljen styres med henblik på at igangsætte og afslutte de rigtige projekter uden at blande sig i ledelsen og styringen af projekterne, mens programmer ledes og styres mhp. optimering på tværs af projekter og med en høj grad af ledelseskraft uddelegeret til programledelsen. Figur 2 er beskrevet et eksempel på hhv. et program og en portefølje. Figur 2 Eksempel på program og portefølje Introduktion til programmer Side 7
4. Fordele ved et program Der er flere fordele ved at gennemføre forandringer som programmer. Erfaringerne viser dog også, at ikke alt egner sig til at blive gennemført som et program. Programmer stiller store krav til såvel ledelse, organisering og styring, og er det ikke tilstede, bør myndigheder ikke gennemføre programmer. 4.1 Formål med programmer Formålet med et program er at koordinere, styre og overvåge gennemførelsen af en gruppe gensidigt afhængige projekter og aktiviteter for at levere en samlet business case i form af resultater og gevinster, der understøtter samme vision. Formål med program - Styre mod fælles vision - Koordination af mange projekter - Styre stærke afhængigheder - Høste gevinster i en samlet business case - Optimere ressourceanvendelse og ledelsesfokus Eksekvering af et program giver mulighed for at styre mod en fælles vision, hvor alle projekter bidrager til realiseringen uden nødvendigvis alle at generere positive gevinster. Programledelsen kan løbende optimere ressourceanvendelsen og sikre, at programmet har den rette strategiske retning. Programmer sikrer koordination af mange projekter på en struktureret facon ud fra en entydig governancestruktur. Koordinationen kan foregå på mange planer det kan fx være koordination af udviklingsplaner og ressourceanvendelse samt koordination af implementeringsaktiviteter i brugerorganisationen. Styring og koordinering på tværs af projekter medvirker til at undgå suboptimering af det enkelte projekt på bekostning af andre projekter. Et tredje væsentligt formål med programmer er at styre stærke afhængigheder mellem to eller flere projekter. Fx vil en fusion mellem to styrelser betyder stærke afhængigheder mellem et spor, der etablerer den nye infrastruktur, et spor der skal afklare lovhjemmelen og et spor, der skal etablere nye sagsgange. Disse tre projekter kan have behov for forskellige ressourcer og forskellig ledelsesinvolvering, men de er dybt afhængige af hinanden og bør derfor ledes og styres samlet. Der har altid været fokus på realisering af gevinster, og projekter er derfor ofte blevet iværksat på baggrund af positive business cases. Ofte har det vist sig at være svært både at sikre og eftervise gevinstrealiseringen, fordi mange samtidige projekter slås om de samme gevinster. Endvidere kan der være projekter, som er en forudsætning for andre projekter, men som ikke har egen positiv business case. Dermed bliver muligheden for at høste gevinster i en samlet business case et væsentligt argument for at samle projekter i et program. Her defineres business casen på programniveau, hvorved det kan undgås at flere projekter indregner de samme gevinster. Endvidere muliggør et program, at 2+2=5, idet eksekvering af en række projekter tilsammen giver mulighed for, at organisationen høster en større gevinst, end hvis projekterne var blevet gennemført hver for sig. Et sidste argument for at gennemføre et program i stedet for separate projekter er muligheden for at optimere ressourceanvendelse og ledelsesfokus. I mange organisationer er bestemte roller, som fx forretningsarkitekter, flaskehalse for gennem- Introduktion til programmer Side 8
førelse af projekter. I et program kan programledelsen løbende have et helhedssyn på projekterne og ressourcerne og kan kanalisere de knappe ressourcer derhen, hvor behovet er størst. Det samme gælder ledelsesressourcerne, idet programledelsen med udgangspunkt i tæt programstyring opnår mulighed for at spotte mulige problemer tidligt og sætte ind med nødvendig ledelses- og beslutningskraft for at sikre fremdrift. Der er også mulighed for optimering og effektivisering på projektniveau i et program, idet programledelsen udstikker rammer og retning for alle projekter, således at projekterne kan koncentrere sig om leverancerne, da de ikke behøver selv at definere standarder og processer for styringen. Der er således flere fordele ved at gennemføre komplekse og store forandringer som et program. Til gengæld kræver det et stort ledelsesfokus og en vilje til at etablere en midlertidig programorganisation med ledelseskraft og ressourcer med de rette kompetencer. Næste afsnit skitserer kravene til programledelse. 4.2 Programledelse Programledelsen (programstyregruppe og programleder) skal sikre såvel ledelse som styring af programmet. Erfaringen viser, at uden en stærk og velfungerende programledelse, er sandsynligheden for succes med et program meget ringe. Programledelse handler om at mestre en lang række discipliner. Programledelsen skal kunne: Skabe en overbevisende vision for den forandring, programmet skal Programledelse realisere og evne at kommunikere - Skabe og kommunikere vision denne til alle relevante interessenter - Uddelegere ledelseskraft - Sikre koordination & fremdrift Uddelegere beslutninger og ledelseskraft gennem ledelse og motiva- - Udvise engagement & autoritet - Balancere prioritering tion af andre - Fokusere på gevinster Sikre sammenhængende planlægning, koordination, eksekvering og - Imødegå risici fremdrift af de projekter, der indgår i programmet - under hensyntagen til den daglige drift Engagere og agere med autoritet i ledelsesstilen for at kunne sikre allokering af de rigtige ressourcer til programmet og influere og engagere interessenter Balancere programmets prioriteringer ift. den løbende drift i organisationen Fokusere på realiseringen af forretningsgevinster Identificere og imødegå væsentlige risici for realiseringen af gevinster Da programmer er komplekse og ofte indebærer et stort element af usikkerhed, stiller det høje krav til den programledelse, der sættes i spidsen for programmet. Roller og ansvar for programledelsen er uddybet i Vejledning om programgovernance samt i rollebeskrivelser for de enkelte programroller. Introduktion til programmer Side 9
5. Valg af program frem for projekt Det er op til myndighederne at beslutte, om en forandring skal eksekveres som et program eller som selvstændige projekter. Det anbefales, at myndigheder følger bedste praksis ved valg af organisationsform. Som nævnt er der en række fordele ved at vælge program frem for projekter, men det stiller store krav til ledelsen og styringen. Derfor vil valget af hhv. program og projekt afføde forskellige styringsmæssige krav. Disse krav er samlet i hhv. den fællesstatslige programmodel og den fællesstatslige itprojektmodel. Det kan være en god ide at samle og eksekvere projekter i et program, hvis: Organisationen står foran en større strategisk forandring, og denne forandring kræver eksekvering af en række projekter Projekterne har indbyrdes stærke afhængigheder Den samlede gevinstrealisering ved eksekvering af projekterne er større end eksekveringen af projekterne hver for sig, fordi der opnås synergi, eller fordi det undgås, at man tæller de samme gevinster med i flere projekter (dobbeltcounting) Følg beslutningstræet i Figur 3, hvis der er tvivl om, hvor vidt det er hensigtsmæssigt at definere et program eller et projekt. Figur 3 Beslutningstræ for valg af program eller projekt Selv om det jævnfør ovenstående viser sig, at et program vil være en god idé, er det ikke altid, at den styringsmæssige modenhed i organisation er befordrende for at køre programmet. Det kan derfor være hensigtsmæssigt at vurdere egen modenhed, inden man kaster sig ud i at gennemføre et program. Introduktion til programmer Side 10
HM Government, som ejer PRINCE2 og MSP, har udviklet en model til modenhedsvurdering. Den hedder P3M3 1, hvilket er en forkortelse for Portefolio, Programme and Project Management Maturity Model. Den består af en række spørgsmål, hvis svar indikerer graden af modenhed ift. at arbejde med porteføljer, programmer og projekter. P3M3 opererer med 5 trin af modenhed, og selv om det ikke er en forudsætning, at man er på et bestemt niveau for at kunne arbejde med projekter eller programmer, anbefales det at arbejde med modenheden og her kan P3M3 give et godt input. Generelt anbefaler Ministeriernes projektkontor kun, at man igangsætter et program, hvis: Der er den nødvendige ledelseskraft, og organisationen ønsker at afgive ledelsesmandat til programstyregruppe og programledelse Der er de nødvendige ressourcer til at gennemføre programmet på såvel ledelsesniveau som programmedarbejderniveau De rette kompetencer er til stede med erfaring fra programledelse og -styring Der kan allokeres en programleder med den rette tyngde og de rette kompetencer Organisationen har høj metodemæssig modenhed. Hvis organisationen har lav metode- og projektmæssig modenhed, kan det være en fordel at realisere forandringen gennem selvstændigt definerede projekter (som har lavere ledelses- og styringsmæssig kompleksitet end programmer) i stedet for gennem programorganisering. Dette kræver, at projekterne defineres med færrest mulige afhængigheder for at mindske kompleksiteten. Det er muligt at få rådgivning i Ministeriernes projektkontor om, hvor vidt man skal vælge at organisere sine tiltag i program(mer) eller projekter. 1 [The Cabinet Office: Managing Successful Programmes, 2011, side 164] Introduktion til programmer Side 11
6. Forskellige programtyper 6.1 Tre programtyper Når man læser definitionen af et program først i dette kapitel, kan man få den tanke, at alle programmer udspringer af en top-down tilgang til forandringen, hvor topledelsen har lagt en strategi og først derefter skitserer projekterne på et blankt stykke papir. Dette er dog langt fra tilfældet. Der findes som udgangspunkt tre forskellige programtyper: Visionsdrevne programmer (Vision-lead programmes), kendetegnet ved en klar og stærk vision som udgangspunkt for en top-down tilgang til den efterfølgende identifikation af projekter. Evolutionsprogrammer (Emergent programmes), der er opstået eller har udviklet sig fra allerede etablerede og/eller definerede projekter med behov for koordination og fælles mål- og rammesætning. Lov- og kravprogrammer (Compliance programmes), hvor programmet opstår som et skal initiativ, fx på baggrund af lovgivning. Programmodellen kan anvendes til alle tre typer programmer. Dog er der grund til at sætte særligt fokus på evolutionsprogrammer, da samlingen af eksisterende projekter i et program kræver en særlig forberedelse. 6.2 Særligt om evolutionsprogrammer For at kunne skabe et sammenhængende program fordrer evolutionsprogrammer, at der foretages en programmificering i præciseringsfasen, hvor ledelsesprodukter og rammer tilrettes til programformål. Denne programmificering vil bl.a. involvere følgende aktiviteter: Etablering af fælles vision for programmet. Vurdering af, om projekterne skal bestå uændret, i revideret form eller nedlægges (sidstnævnte hvis ikke de bidrager til programmets vision). Der kan være behov for at justere projektindhold og måske endda lukke projekter, hvis de ikke i tilstrækkelig grad understøtter programvisionen. Governance skal ensrettes på tværs af projekter, som måske har været i gang en rum tid. Konkret skal der ske en revurdering af det samlede governance set up programfora skal etableres, og alle projektfora skal genovervejes (visse projektfora kan måske nedlægges). Business case skal udarbejdes for programmet som helhed og dermed skal gevinsterne fjernes fra projektniveauet. Det betyder en samling af gevinstsiden for projekternes business cases til et fælles gevinstdiagram og business case eliminer eventuelle dobbelttalte gevinster. Udgifter bibeholdes på projektniveau. Dokumenter og standarder skal ensrettes for at sikre konsistens og koordination. Evolutionsprogrammer bør ikke drives som programmer, hvis ikke ledelsen er parat til at skære igennem governancemæssigt og etablere en programledelse med hånd- og halsret over projekterne. Ifald projekternes selvstændige governance bevares, vil der i realiteten ikke være tale om et program i stedet kan man tale om, at en række projekter er samlet i en portefølje med et koordinerende porteføljekontor som ramme. Introduktion til programmer Side 12