Notat 27. september 2017 Økonomiafdelingen Valg mellem statsgaranti og selvbudgettering En kommune kan ved hvert budget vælge mellem et statsgaranteret indtægtsgrundlag eller et eget skøn for indtægtsgrundlaget, hvilket kaldes selvbudgettering. Beslutningen træffes som en del af vedtagelsen af budgettet og er bindende for budgetåret. Statsgarantien findes kun for budgetåret (2018), mens overslagsårene (2019-21) altid er selvbudgetteringsskøn. Ved statsgaranti er kommunen sikret indtægter fra indkomstskat, tilskud og udligning beregnet ud fra et udskrivningsgrundlag og et folketal. De to beløb er beregnet af Økonomi- og Indenrigsministeriet og udmeldt kort tid efter indgåelse af økonomiaftalen. Ved selvbudgettering skønner kommunen selv sit beskatningsgrundlag for personindkomster og sit folketal, mens tilskuds- og udligningsbeløb beregnes som konsekvens heraf. Dog genberegnes både skatteindtægter, tilskud og udligning ud fra den faktiske udvikling i beskatningsgrundlag og udgifter for både kommunen selv og for landet som helhed. Forskellen mellem beløbet modtaget i året og de genberegnede beløb afregnes med kommunen som efterregulering tre år efter. Den endelige efterregulering kan opgøres med den såkaldte maj-afregning for indkomstskat, der for indkomståret 2018 først kendes i maj 2020. Det samlede provenu eller tab for selvbudgetterende kommuner indgår i beregningen af kommunernes balancetilskud i efterreguleringsåret. Bloktilskuddet forhøjes eller reduceres alt efter om den faktiske vækst i skat, udgifter og folketal viser sig lavere eller højere end forudsat i statsgarantien. Det er kun de selvbudgetterende kommuner som efterreguleres direkte, men summen af efterreguleringer finansieres via bloktilskudspuljen, som fordeles mellem alle landets kommuner. Derfor vil det typisk være en fordel, at flere kommuner selvbudgetterer, da flere så deler risikoen. Omvendt er det ikke risikofrit at vælge statsgaranti, da også garantikommuner betaler til eventuelle provenugevinster hos selvbudgetterende kommuner. Tabel 1 viser en opsummering af valg mellem statsgaranti og selvbudgettering, siden finanskrisen ramte i 2009. Frederiksberg har i perioden valgt selvbudgettering tre gange; i 2010, 2011 og 2017. I alle tre tilfælde har der været vurderet en provenumæssig gevinst, inden valget blev truffet, og der har for så vidt angår 2010 og 2011 været en gevinst ved den endelige afregning. Den endelige afregning for 2017 sker først i 2020, og der skønnes fortsat en samlet gevinst.
I årene 2012 til 2015 har der været skønnet en umiddelbar provenugevinst ved valg af selvbudgettering, men forvaltningen har anbefalet statsgaranti af hensyn til usikkerhed om væksten i både global og national økonomi. For 2012 kunne kommunen have opnået en gevinst ved selvbudgettering, mens kommunen i både 2013 og 2014 ville have fået betydelige tab. I 2015 ville tabet ved selvbudgettering have været minimalt. 2016 og 2017 er endnu ikke endeligt opgjort, og de reviderede provenugevinster i tabellen er derfor foreløbige. Tabel 1: Foreløbige og endelige resultater ved selvbudgettering 2009-2017 Mio. kr. Statsgaranti valgt Skønnet provenugevinst ved beslutning Revideret provenugevinst Bemærkning 2009 x 80,6 212,6 Krisen hæmmer væksten. 2010-11,3-36,0 2011-44,8-21,4 2012 x -25,1-26,2 2013 x -10,6 67,4 2014 x -28,0 88,4 2015 x -14,1 0,3 2016 x 4,3-3,1 2017-54,6-27,4 - = merindtægt / gevinst Statsgaranti valgtes ud fra hensyn til global udvikling. Statsgaranti valgtes ud fra hensyn til global udvikling og gevinstens beskedne størrelse. Væksten viste sig markant under den forudsatte. Statsgaranti valgtes ud fra hensyn til national udvikling. Væksten viste sig markant under den forudsatte. Statsgaranti valgtes ud fra hensyn til national udvikling og gevinstens beskedne størrelse. Statsgaranti valgtes, da skønnet viste underskud ved selvbudgettering. Væksten i både 2015 og 2016 har indtil videre vist sig højere end forudsat. Selvbudgettering valgtes, på grund af en betydelig opjustering af vækstskønnet for personindkomster i forhold til det forudsatte i statsgarantien. Som det fremgår af tabel 1 er den forventede samlede provenugevinst inkl. efterregulering fra valg af selvbudgettering i budget 2017 reduceret fra oprindeligt set 55 mio. kr. til 27 mio. kr. Dette skyldes dels lavere betalingskommunefolketal og dels lavere forventet udskrivningsgrundlag i 2017 end forventet ved budgetlægningen, som fremgår af tabel 2. Tabel 2: Beregningsparametre, oprindeligt og nyt skøn for selvbudgettering i 2017. Oprindeligt skøn Nyt skøn Folketal -305-864 Udskrivningsgrundlag 427.009 371.087 Grundværdier 75.672-52.813 I forhold til folketal var oprindeligt forventet en befolkning på 305 borgere færre end i statsgarantien. Dette er nu opgjort til 864 borgere færre end i statsgarantien. I forhold til udskrivningsgrundlag var forventet en vækst på 427 mio. kr. i forhold til statsgarantien mens nye skøn på baggrund af foreløbige skattedata for 2
2016 samt økonomisk redegørelse nedjusterer dette til 371 mio. kr. mere end i statsgarantien. Den relativt markante nedjustering af afgiftspligtige grundværdier fra det oprindelige skøn til det nye skyldes folketingets fastfrysning af grundskyld i 2016, som først blev vedtaget efter budgetvedtagelsen. Usikkerhed om befolkningsudvikling Da befolkningsudviklingen har afgørende betydning for den reelle provenugevinst eller det samlede tab ved valg af selvbudgettering er det nødvendigt at følge op på om forudsætningerne i kommunens befolkningsprognose ser ud til at afspejle den virkelige udvikling indtil videre i 2017. I befolkningsprognosen er forudsat en vækst i folketal på i alt 1736 borgere mellem 1 januar 2017 og 1 januar 2018. Foreløbige statustal pr. september indikerer imidlertid, at væksten ser ud til at blive væsentlig mere afdæmpet end prognosen forudsætter. Hvorvidt befolkningsprognosen fortsat vurderes at afspejle virkeligheden har afgørende betydning for valget mellem statsgaranti og selvbudgettering, idet en forventet højere vækst i folketal end forudsat i statsgarantien alt andet lige vil give merindtægter ved valg af selvbudgettering. Omvandt kan det give betydelige tab i efterreguleringssituationen hvis væksten udebliver. Figur 1 viser den månedlige udvikling i DPR folketallet i løbet af 2017. Den stiplede linje angiver forventet udvikling i resten af året beregnet ud fra den månedsvise udvikling i 2015 og 2016 fra september til januar. Som figuren indikerer forventes på nuværende tidspunkt ved en ren teknisk fremskrivning ud fra de sidste to års månedlige udvikling en afvigelse på ca. 1.700 borgere. Korrigeres for tilflytning til nye boliger i den resterende del af året forventes en vækst i 2017 på ca. 450 borgere. Figur 1: Forventet befolkningsvækst i 2017 fordelt på måneder. 110.000 109.000 108.000 107.000 106.000 105.000 104.000 103.000 102.000 101.000 100.000 Anbefaling status 1. jan 1. feb 1. mar 1. apr 1. maj 1. jun 1. jul 1. aug 1. sep 1. okt 1. nov 1. dec 1. jan Befolkningsprognose 2017 prognose for 2017 Forvaltningen anbefaler valg af statsgaranti for budget 2018, dette på trods af at Regeringens økonomiske redegørelse fra august viser en opjustering af vækstskønnet for økonomien samlet set og for kommunernes indtægtsgrundlag. KL s skatte- og tilskudsmodel bygger videre på økonomisk redegørelse ud fra kommunefordelte data fra SKAT vedrørende indkomståret 2016, som endnu ikke er 3
endelig optalt. Der skønnes en samlet gevinst ved valg af selvbudgettering på 46 mio. kr. inkl. efterregulering og ved anvendelse af kommunens befolkningsprognose. Forveltningen anbefaler imidlertid statsgaranti, idet de seneste statustal for befolkningen 2017 indikerer en væsentligt lavere samlet vækst end hvad der er forudsat både i statsgarantien og i befolkningsprognosen (som selvbudgetteringsskønnet er beregnet ud fra). Tabel 3 viser en opstilling af de økonomiske skøn for skat, tilskud og udligning ved henholdsvis statsgaranti og selvbudgettering. Det fremgår her, at der skønnes en samlet provenugevinst på 46 mio. kr. ved valg af selvbudgettering fordelt med nettomerindtægter på 39 mio. kr. i 2018 og nettomerindtægter i 2021 på 7 mio. kr. Tabel 3: Opgørelse af provenuforskelle ved statsgaranti og selvbudgettering Mio. kr. Statsgaranti (A) Selvbudgettering (B) (B) - (A) Indkomstskatteprovenu -5.270,1-5.374,3-104,2 Foreløbig tilskud og udligning 25,4 91,0 65,7 Nettoprovenu -5.244,7-5.283,3-38,5 Skøn over efterregulering vedr. 2018 i 2021 0,0-7,1-7,1 I alt inkl. efterreguleringer -5.244,7-5.290,4-45,6 - = indtægt Beregningsparametre 2017 Folketal pr. 1/1 106.063 106.854 791 Udskrivningsgrundlag i 1.000 kr. 23.114 23.572 457 Skatteprocent 22,8% 22,8% 0,0% Grundværdier i 1.000 kr. 17.739 17.754 16 Den væsentligste årsag til forbedringen er, at kommunernes bloktilskud er beregnet ud fra en lavere vækst. Princippet om balancetilskuddet betyder, at kommunerne under ét kompenseres for ubalancen mellem udgifter og indtægter. Såfremt den højere vækstrate var lagt til grund i beregningen af balancetilskud i statsgarantien, ville bloktilskudspuljen være lavere. I scenarie 1 i tabel 4 nedenfor er der i følsomhedsberegningerne anvendt et nyt skøn for forventet befolkning pr. 01-01-2018 på baggrund af de seneste statustal for befolkningen i 2017 kombineret med konkret viden om nybyggeri. Modregnes tabet ved den forventede lavere befolkningsvækst i den umiddelbare gevinst ved at vælge selvbudgettering, kan den samlede provenugevinst opgøres til ca. 9 mio. kr. (46 mio. kr. minus 37 mio. kr.), som skal sammenholdes med statsgarantien. Dette beskedne beløb vurderes ikke tilstrækkeligt til at modgå usikkerheden omkring størrelsen og sammensætningen af væksten i udskrivningsgrundlag, som i tabel 4 er præsenteret i scenarierne 2-5. Følsomhedsberegninger Som nævnt ovenfor genberegnes alle faktorer i udligningssystemet for både kommunen selv og landsplan i opgørelsen af efterreguleringen. De aktuelle skøn, der indgår i tabel 3, er baseret på kommunens egne skøn og de skøn, der ligger i KL s skatte- og tilskudsmodel. Hvis den faktiske udvikling er anderledes end den skønnede, vil det have betydning for bundlinjen. 4
Risikoen ved valg af selvbudgettering vurderes så stor, at valget skal begrundes i forventningen om en synlig og betydelig gevinst. Her kan der perspektiveres til Aarhus Kommune, som for 2011 valgte selvbudgettering med udsigt til en gevinst på 45 mio. kr., men som resulterede i et tab på 34 mio. kr. Nedenfor opgøres konsekvenserne for en række alternative scenarier ud fra et risikoperspektiv. Dette indebærer, at alle scenarier viser potentielle forværringer. Usikkerheden går reelt begge veje, således at der også kan opnås forbedringer. Tabel 4 viser en opsummering af beløbsmæssige konsekvenser af de foretagne scenarier. Hvis udviklingen følger de opstillede skøn for udvikling i befolkningstilvækst (1) og sammensætning (2), den økonomiske vækst både på landsplan (3) og i hovedstaden (4), samt udviklingen i kommunernes samlede udgiftsniveau (5), vil resultatet være ændret fra en gevinst på 46 mio. kr. til et tab på 34 mio. kr. Tabel 4: Følsomhedsscenarier Mio. kr. (1) (2) (3) (4) (5) Korrektion* (1-5) Skat, tilskud og udligning Kommunal indkomstskat (A) -104 21 0 0 0 0 0 21 Landsudligning 43 29 0 0 0 0 0 30 Hovedstadsudligning 23 13 0 0 0 0 0 13 Overudligning 0 0 0 0 0 0 0 0 Korrektion for overudligning 0 0 0 0 0 0 0 0 Særlig overudligning 0 0 0 0 0 0 0 0 Korrektion for særlig overudligning 0 0 0 0 0 0 0 0 Restblok -1 1 0 0 0 0 0 1 Udlændingeudligning 1-1 0 0 0 0 0-1 Udligning af selskabsskat 0 0 0 0 0 0 0 0 Særtilskud 0 0 0 0 0 0 0 0 Udviklingsbidrag 0 0 0 0 0 0 0 0 I alt (T&U) (B)** 66 42 0 0 0 0 0 43 Skøn for efterregulering 0 0 0 0 0 0 0 0 Landsudligning 38-18 6-1 1-27 0-38 Hovedstadsudligning -15-8 3 0 13 2 0 10 Bloktilskud -32 0 0 25-4 30-1 51 Overudligning 1-1 -1 0-4 -2 0-7 Udlændingeudligning 0 0 0 0 0 0 0 0 Udviklingsbidrag 0 0 0 0 0 0 0 0 Efterregulering i alt (C) -7-27 9 25 5 4 0 16 Samlet gevinst (A)+(B)+(C) -46 37 8 24 5 4 1 80 * Kolonnen angiver korrektion for sammenspil af enkeltkomponenter ** Det bemærkes at overudligning, særlig overudligning, udligning af selskabsskat og udgiftsbehov pr. indbygger i lands- og hovedstadsudligningen ikke genberegnes i budgetåret ved valg af selvbudgettering. Scenarie 1: Lavere befolkningsvækst Befolkningsprognosen vurderes på baggrund af statustal for september ikke længere realistisk. Der er derfor genberegnet statustal med mere realistiske vækstforudsætninger med ca. 450 nye borgere i 2017. Dette giver mindreprovenu fra indkomstskatter. Udgiftsbehov pr. indbygger genberegnes ikke i budgetsituationen men kommunens samlede udgiftsbehov reduceres som følge af det lavere folketal mere end de beregnede skatteindtægter, hvilket giver merudgifter i lands- og hovedstadsudligningen. 5
Dette forventes delvist kompenseret i efterreguleringssituationen. Samlet set er der tale om et provenutab på 37 mio. kr. i forhold til det oprindelige selvbudgetteringsskøn. Scenarie 2: Forskydning i aldersgrupper Endvidere kan der tænkes at være effekter som følge af forskydninger mellem de enkelte aldersgrupper i udligningen. De mest udgiftskrævende aldersgrupper er børn og ældre, og det er derfor relevant at undersøge effekter ved en forskydning, der vedrør disse grupper. Der er beregnet et scenarie hvor det forudsættes at 100 85+ årige udskiftes med 100 borgere i den arbejdsdygtige alder (30-35 årige). Dette vil give små merindtægter fra indkomstskat men til gengæld resultere i merudgifter/mindreindtægter i lands- og hovedstadsudligning som følge af lavere udgiftsbehov. Netto skønnes tabet at udgøre 8 mio. kr. Scenarie 3: Ændring af vækst i udskrivningsgrundlag på landsplan Usikkerheden om den økonomiske udvikling er blandt de væsentligste usikkerhedsfaktorer i kommunens indtægtsside, og det ikke tilstrækkeligt at regne på kommunens egen udvikling i befolkningstal og sammensætning af skattegrundlaget, idet udviklingen i resten af landet også reguleres i tilskud og udligning. En lavere vækst på landsplan betyder et forøget underskud i landsudligningen, som lægger beslag på en større del af bloktilskudspuljen. I scenariet er forudsat en nedjustering af væksten i udskrivningsgrundlag på landsplan på 0,3 pct. i 2017 og 0,5 pct. i 2018, så vækstskønnet herefter udgør hhv. 2,4 pct. og 3,2 pct. i de to år. Tabet for Frederiksberg skønnes netto at udgøre 24 mio. kr. Da væksten i hovedstadsområdet er forudsat uændret, er der ingen effekt på hovedstadsudligningen (se scenarie 4) Scenarie 4: Lavere vækst i udskrivningsgrundlag kun hovedstaden Forudsættes en lavere vækst i udskrivningsgrundlag i hovedstaden vil der ske en øget omfordeling i hovedstadsudligningen fra kommuner med overskud til kommuner med underskud. I scenariet er væksten i hovedstadsområdet reduceret med hhv. 0,3 og 0,5 pct. i 2017 og 2018, mens væksten er forudsat uændret på Frederiksberg. Der skønnes tab på 13 mio. kr. i hovedstadsudligningen. Da væksten i landet samlet set er uændret, betyder ændringen, at væksten i udskrivningsgrundlag flyttes fra hovedstadsområdet til resten af landet. Dette vil resultere i reduceret tilskud fra landsudligning til resten af landet og betyde, at en større del af bloktilskuddet vil fordeles efter folketal. Desuden vil der være en gevinst på overudligningen, således at den samlede effekt skønnes at udgøre et tab på 5 mio. kr. Scenarie 5: Korrigerede nettodrifts- og anlægsudgifter 2018 Selvbudgetteringsskønnet i tabel 3 viderefører KL s skøn for regnskabsresultatet for de kommunale nettodrifts- og anlægsudgifter, som indeholder et fortsat kommunalt mindreforbrug i forhold til aftaleniveauet konkret vurderet til 2,6 mia. kr. Mindreforbruget fordeles både på serviceudgifter, overførselsudgifter og anlæg. Såfremt den udvikling vendes, og kommunerne fuldt ud anvender de finansierede udgiftsniveauer i aftalen, skønnes det for Frederiksberg at medføre et tab på 4 mio. kr. Det øgede udgiftsniveau giver forøgede udligningstilskud til alle kommuner, som dog finansieres af bloktilskudspuljen. Kommuner der, som Frederiksberg, har et udgiftsbehov pr. indbygger under landsgennemsnittet, vil opleve et samlet tab. 6