Den danske boligpolitik

Transkript

1 Artiklen giver et overblik over det danske boligmarked og centrale elementer i dansk boligpolitik. Boligtyperne ejerbolig, andelsbolig, almen bolig samt privat udlejningsbolig beskrives, og vigtige elementer i reguleringen af de enkelte boligformer fremhæves. Byfornyelsen beskrives, og boligstøtte gennemgås med fokus på den seneste større reform af boligstøtten. Artiklen konkluderer, at tendensen i boligpolitikken har været at reducere tilskyndelsen til et højt boligforbrug. Søren Bech, Kontorchef, Erhvervs- og Boligstyrelsen Ulrik Nødgaard, Kontorchef, Økonomi- og Erhvervsministeriet 1 Det er af afgørende betydning for den enkelte husholdning at have et ordentligt sted at bo. Boligen er derfor helt central for husholdningerne og samfundsøkonomien generelt. Således udgør forbruget af bolig ca. 20 pct. af det private forbrug, mens værdien af husholdningernes boliger udgør ca. 100 pct. af BNP. Der er fire forskellige boligtyper på det danske boligmarked ejerboligen, den private udlejningsbolig, den almene bolig og andelsboligen. De seneste 20 år har været karakteriseret af en hastigt voksende bestand af almene boliger, mens antallet af private udlejningsboliger er stagneret, jf. tabel 1. Fordelingen på de forskellige boligformer svarer stort set til fordelingen i EU-landene under et. Der er lande, hvor den private udlejningssektor er større (Tyskland), mens der er samtidig lande, hvor privat udlejning spiller en væsentligt mindre rolle (f.eks. Finland, Italien og Irland). Boligstandarden i Danmark er høj i international sammenhæng. Det skal formentlig ses i sammenhæng med, at boligpolitikken i Danmark traditionelt har og stadig giver en tilskyndelse til et højt boligforbrug. Denne artikel giver et overblik over de boligpolitiske instrumenter, der har været brugt og fortsat bruges. 1. Ejerboliger Det danske boligmarked er domineret af ejerboligen, enten som enfamiliehus eller lejlighed. Ejerboliger kan frit omsættes, og der er ikke reguleringer af prisen. Selv om der således ikke er en direkte offentlig regulering af ejerboligmarkedet, er omkostningerne ved at bo i ejerbolig i høj grad påvirket af skattesystemet, dels via ejendomsbeskatningen dels via rentefradraget. Ejendomsværdiskatten udgør som udgangspunkt 1 pct. af den offentlige vurdering af boli- 4

2 Tabel 1. Udvikling i og sammensætning af bestanden af boliger boliger ) Ejerboliger Andelsboliger 2) Lejeboliger Privat udlejning 3) Almene boliger Øvrige I alt ) Tallene fra 1970 skal vurderes med en vis forsigtighed (særligt bestanden af udlejningsboliger), idet 1970-tællingen er skema baseret, mens 1980-tællingen og frem er registerbaseret (BBR). 2) Skønnet tal for 1970 og 1980, idet opgørelsen af andelsboliger er upræcis før ) Inkl. udlejede ejerligheder og parcelhuse (hhv og boliger i 2001). Kilde: Boligtælling Danmarks Statistik, samt egne beregninger og skøn. gen. Der er imidlertid flere undtagelser. For ejendomme handlet før den 1. juli 1998 betales der således kun 0,8 pct., og der gives endvidere nedslag til pensionister. For ejendomsværdier over ca kr. betales der 3 pct. Ejendomsværdiskatten erstattede den såkaldte lejeværdi af egen bolig i forbindelse med pinsepakken i Omlægningen indebar en mindre stigning i den effektive beskatning af ejerboliger, men set i et længere tidsperspektiv har der ikke været en entydig udvikling i ejendomsværdibeskatningen, jf. tabel 2. Der betales endvidere grundskyld af ejendommens grundværdi til såvel kommune som amt. Den kommunale sats fastsættes af den enkelte kommune, men skal minimum udgøre 6 promille og maksimalt 24 promille. Den amtskommunale sats er 10 promille. I gennemsnit på landsplan betales der samlet grundskyld på ca. 25 promille af grundværdien, der ofte udgør ca pct. af ejendomsværdien. Rationalet for ejendomsværdiskatten udspringer af, at boligen ikke blot er et forbrugsgode men også et investeringsgode. Hvis investering i ejerbolig var skattefritaget, ville det indebære en betydelig begunstigelse i forhold til investering i f.eks. aktier eller obligationer. Det vil skævvride husholdningernes opsparingsadfærd. Med en ejendomsværdiskat på 1 pct. er der en ikke fuldkommen men rimelig balance, jf. tabel 3. Pensioner synes fortsat at være den mindst beskattede opsparingsform, mens placering i rentebærende fordringer beskattes relativt hårdt. Ejendomsværdiskatten skal ikke alene vurderes i forhold til beskatningen af andre opsparingsformer men skal også ses i sammenhæng med retten til at Tabel 2. Beskatningen af ejerbolig Ejendomsværdiskat, pct. af BNP1) 0,7 1,1 0,8 0,6 0,7 Maksimalt rentefradrag, pct.2) ) Før 2000 er der tale om provenuet fra beskatning af overskud af ejerbolig (lejeværdi). 2) For personer med negativ nettokapitalindkomst. 5

3 Tabel 3. Beskatning af forskellige opsparingsformer, real effektiv beskatning, 2002 satser Bolig (erhvervet efter 1. juli 1998) 41 Obligationer og indskud Mellemskatteyder 58 Topskatteyder 74 Negativ kapitalindkomst 50 Aktier Højeste 60 Laveste 44 Pension 26 Kilder: Egne beregninger, se Økonomiministeriet (2000) for beskrivelsen af metoden. fratrække renteudgifter. Frem til midten af 1980erne var det således muligt at fratrække op til knap 74 pct. af de nominelle renteudgifter i opgørelsen af indkomstskatten, se igen tabel 2. I kombination med en relativ høj inflation gav det et betydeligt incitament til at investere i ejerbolig. Siden har diverse skattereformer nedbragt rentefradraget til ca. 33 pct., og inflation er nedbragt til ca. 2 pct., således at realrenten efter-skat for en typisk boligejer i dag er ca. 2 pct. Endelig skal beskatningen af ejerboligen ses i sammenhæng med støtten til andre boligformer, jf. afsnit 3. Samlet set er boligbeskatningen i de sidste 20 år således omlagt med en markant reduktion af rentefradraget, mens beskatningen af ejendommens værdi kun i mindre grad er blevet skærpet. 2. Privat udlejning Huslejen i private udlejningsejendomme fastlægges enten som en omkostningsbestemt leje, som det lejedes værdi eller som en ren markedsleje. Det lejedes værdi er hovedreglen i de uregulerede kommuner, hvor lejelovens regler gælder, mens den omkostningsbestemte leje er hovedprincippet i de regulerede kommuner, hvor boligreguleringsloven gælder. Det lejedes værdi er ikke et begreb, der præcist er fastlagt i lovgivningen, men indebærer at lejen fastlægges som den gennemsnitlige leje i området, når der tages hensyn til beliggenhed, art, størrelse, kvalitet, udstyr og vedligeholdelsestilstand. Det er kommunalbestyrelsen, som beslutter, om de særlige regler for huslejefastsættelsen i boligreguleringsloven skal gælde i kommunen. De fleste kommuner, hvor private udlejningsejendomme spiller en større rolle, har valgt at lade boligreguleringsloven gælde og i disse regulerede kommuner fastlægges huslejen derfor som den omkostningsbestemte leje. Boligreguleringsloven var en del af boligforliget i 1966, hvis overordnede formål var en normalisering af boligmarkedet. Hensigten var, at huslejerne skulle bringes i bedre overensstemmelse med en markedsbestemt leje. Huslejerne skulle over en periode på 8 år årligt stige med en 1/8 af forskellen mellem den aktuelle leje og en vurderingsleje, der forventedes at afspejle en markedsleje. Målet om et huslejeniveau, der svarede til et frit lejemarked, blev ikke indfriet, især fordi inflationstakten ikke faldt som forudsat. I stedet blev boligreguleringsloven ændret i 1974, og på grundlag af en aftale mellem Lejernes LO og Grundejernes Landsforbund blev den omkostningsbestemte leje indført i de regulerede kommuner i Hovedprincipperne heri er fortsat gældende. Den omkostningsbestemte leje fastlægges på grundlag af et kompliceret regelsæt med en detaljeret regulering. Huslejen fastsættes som omkostningerne, der omfatter de nødvendige udgifter til ejendommens drift og et kapitalafkast. I lovgivningen er angivet hvilke udgifter, der kan medregnes i den omkostningsbestemte leje. Kapitalafkastet beregnes som hovedregel som 7 pct. af ejendomsværdien ved den 15. almindelige vurdering i Dette beløb reguleres ikke, og det betyder, at beløbet over tid vil falde realt. Dette gælder for ejendomme taget i brug før 1964, mens afkastet kan beregnes med en højere procent fra 8 til 14 for ejendomme taget i brug senere. Det reelle afkast, som en ejer kan opnå, kan dog ikke alene vurderes udfra det formelle afkast, som boligreguleringsloven fastlægger. Lejelovgivningen skelner mellem forbedring og vedligeholdelse. Det indebærer, at der ikke kan forlanges en højere leje, fordi ejendommen vedligeholdes, men kun hvis boligen forbedres. Den forhøjelse, som kan kræves, er bestemt i lovgivningen således, at den kan sikre en passende forrentning af investeringen samt dække afskrivning og sædvanlige udgifter til vedligeholdelse, administration og forsikring. For boliger, der bliver moderniseret og genud- 6

4 lejet, gælder der en særlig regel i Boligreguleringsloven for fastsættelsen af lejen, 5, stk.2. Hvis lejemålet er gennemgribende forbedret og dermed væsentligt forøger det lejedes værdi, samt hvis udgiften til forbedring er mere end kr. per m² eller kr. i alt, kan lejen fastsættes til det lejedes værdi, som for en del af disse lejemål kan antages at være tæt på en markedsleje. For udlejningsboliger, der er opført efter 1991, kan lejen i udgangssituationen fastsættes frit og vil derfor være markedsbestemt. Udlejningsbyggeriet i 1990erne har på trods heraf været mindre end i 1980erne. Det skal blandt andet ses på baggrund af at pensionsinstitutterne i 1980erne havde et meget stærkt skattemæssigt incitament til at investere i udlejningsejendomme. Således blev afkast af obligationer beskattet med over 50 pct., mens afkastet af udlejningsejendomme var skattefrit. Der opføres aktuelt ca nye udlejningsboliger om året, og den samlede bestand af udlejningsboliger opført efter 1991 er ca For de boliger, som er opført tidligere end 1991 er reguleringen af lejeboligmarkedet dog ikke i alle tilfælde begrænsende i forhold til en markedsbestemt leje. Reglerne for fastsættelse ved genudlejning af forbedrede boliger er nævnt ovenfor. Muligheden for at beregne et højere afkast i ejendomme taget i brug efter 1964 betyder, at den omkostningsbestemte leje kan overstige en markedsleje og dermed ikke er en effektiv begrænsning. Samlet set skønnes det, at for omkring udlejningsejendomme er reguleringen af huslejen bindende, heraf langt størstedelen i de større byer. Flere undersøgelser har vurderet stigninger i huslejen ved overgang til fri prisdannelse og dermed også, hvilken virkning reguleringen har for de gældende huslejer. Lejelovskommissionen (1997) kommer frem til en gennemsnitlig stigning ved overgang til fri lejefastsættelse i de regulerede kommuner på 39 pct. DØR(2001) kommer frem til en til en stigning på 43 pct. 3. Almene boliger De almene boliger udgør omkring 20 pct. af boligbestanden i Danmark. I gennem 1980 og -90 erne har der været en kraftig tilvækst af almene boliger. En almen bolig er en lejebolig, men adskiller sig fra private udlejningsboliger med hensyn til bl.a. ejerskab af ejendommen, den offentlige støtte til boligen samt beboerindflydelse. Almene boliger (tidligere almennyttige boliger) omfatter tre forskellige boligtyper. De almene familieboliger, der ikke er forbeholdt bestemte befolkningsgrupper. De almene ungdomsboliger til unge uddannelsessøgende og unge med et særligt behov. Og endelig almene ældreboliger, der er boliger for ældre og personer med handicap. Den sidste gruppe omfatter også plejeboliger, der er ældreboliger hvortil der er knyttet omsorgs- og servicefaciliteter samt ældreboligfællesskaber. Almene boligorganisationer kan opføre alle tre boligtyper, mens almene ældreboliger også kan etableres af kommuner og selvejende institutioner. Det er kommunerne, der træffer beslutning om opførelsen af almene boliger og fører tilsyn med boligorganisationerne, der ejer og driver de almene boliger. Den almene sektor bidrager til at løse en boligsocial opgave. Kommunerne kan indgå en aftale med boligorganisationerne om ret til at anvise boliger til en andel af de ledige boliger, oftest 25 pct. Dermed får kommunerne rådighed over boliger, som kan anvises personer i akut bolignød, eller som kan bruges til at opfylde kommunens forpligtigelse i forhold til at huse flygtninge. Almene boliger finansieres ved kontant indskud fra beboere og kommune samt realkredit belåning, hvortil der ydes offentlig støtte. Beboerne betaler et indskud på 2 pct. af anskaffelsesudgiften, og kommunerne yder et grundkapitalindskud på 14 pct. Grundkapitalindskuddet er et lån, der er rentefrit og afdragsfrit i op til 50 år. De resterende 84 pct. af anskaffelsessummen finansieres med realkreditlån. Der ydes støtte til betalingen af realkreditlånet i form af ydelsesstøtte. Som udgangspunkt er støtten fastlagt som forskellen mellem en beboerbetaling på 3,4 pct. af anskaffelsesudgiften og ydelsen på lånet. Den reelle støtte er derfor ganske afhængig af renteniveauet. Beboerbetalingen reguleres årligt med enten ¾ af stigningen i nettoprisindekset eller udviklingen i lønindekset, hvis stigningen er mindre. Den offentlige støtte falder bort, når den regulerede beboerbetaling når op på låneydelsen. Reguleringen af beboerbetalingen fortsætter i 35 år. I den almene sektor er den enkelte afdeling en selvstændig økonomisk enhed, hvis udgifter og indtægter skal balancere. Huslejen fastlægges, så der er balance, og beboernes andel af ydelsen på lånene er en del af huslejen. Der er for en del af de almene boliger ikke god overensstemmelse mellem pris og 7

5 kvalitet, og for de attraktive boliger vil der være en betydelig overefterspørgsel. Beboernes betaling sættes ikke ned, når de oprindelige lån er betalt ud, men opsamles i stedet i centrale og decentrale fonde. Finansieringsreformen for det almene byggeri pr. 1 januar 1999 ændrede på den fremtidige fordeling af de midler, der fremkommer som følge heraf. Ønsket var dels at aktivere midlerne, dels at omfordele midlerne i større omfang, så de kan anvendes, hvor behovet er størst. For byggerier tidligere end 1999 skal halvdelen af midlerne indbetales til den lokale dispositionsfond, mens den anden halvdel skal indbetales til den centrale Landsdispositionsfond. For byggerier efter 1. januar 1999 fordeles indbetalingen med en tredjedel til den lokale dispositionsfond, en tredjedel til Landsbyggefonden og en tredjedel til en nybyggerifond, som skal bidrage til at finansiere nybyggeriet af almene boliger. Indenfor en årrække vil der blive opsamlet betydelige midler i den almene sektor. Til Landsbyggefonden indbetaler afdelingerne dels pligtmæssige bidrag (fra før 1970) og dels ydelser på de lån, som er betalt ud. Aktuelt er indbetalingerne kun beskedne, men det er skønnet, at de årlige indbetalinger i 2008 vil udgøre 250 mill.kr, i 2010 vil de stige til 750 mill.kr, 1,5 mia.kr i 2015 og 1,9 mia.kr i Tilsvarende midler vil blive opsamlet lokalt i boligorganisationerne, jf By- og boligministeriet m.fl. (2001). En række almene områder er og har været præget af store problemer i form af fysisk nedslidning, stor koncentration af flygtninge og indvandrere, personer uden tilknytning til arbejdsmarkedet samt de socialt svageste, og endelig en høj fraflytning. Der er i de seneste år gennem Byudvalget gjort en indsats for at reducere problemerne og bremse en negativ udvikling i en række boligområder. Instrumenterne har været huslejenedsættelser, fysisk renovering, ansættelse af beboerrådgivere og sociale aktiviteter. Evalueringen af indsatsen tyder på, at indsatsen har haft en effekt i forhold til beboersammensætning og i forhold til fraflytning, se SBI (1999). En mere fleksibel udlejning er et andet forsøg på at bryde negative spiraler i nogle almene boligområder, og forsøge at tiltrække mere ressourcestærke personer. Adgangen til at leje en almen bolig sker ellers via ventelister eller via intern oprykning til mere attraktive boliger efter faste regler, men med fleksibel udlejning kan andre retningslinier aftales, f.eks at børnefamilierne ikke skal have fortrinsret til store boliger, eller at unge får fortrinsret, hvis de begynder arbejde, uddannelse eller stifter familie, og derfor ønsker at få egen bolig. Et andet instrument er at blande de forskellige ejerformer i større udstrækning. Det sker i høj grad i nyt byggeri og kan i eksisterende byggeri ske ved salg eller omdannelse af boliger. 4. Andelsboliger Andelsboligen udgør en mellemform mellem ejerog lejeboligen. I en andelsbolig har beboeren ikke ejendomsret over sin bolig, men har i kraft af sit indskud en andel af foreningens formue og har med sit andelsbevis brugsret til en bolig i foreningens ejendom. Prisen på en andelsbolig er reguleret, og der er fastlagt regler for, hvordan andelsboligforeningen kan fastsætte prisen på en andel. Prisen på en andel fastlægges som en del af egenkapitalen, der væsentligst består af friværdien i ejendommen, og værdien af individuelle forbedringer i boligen. I modsætning til ejerboliger kan den enkelte andelshaver ikke optage lån mod pant i ejendommen. Boligafgiften fastlægges af foreningen og skal samlet dække omkostningerne ved at bebo ejendommen. Andelsboliger etableres ved, at beboerne i en tidligere udlejningsejendom køber ejendommen eller ved at opføre nye andelsboliger med eller uden offentlig støtte. Sælges en udlejningsejendom er der pligt til at tilbyde beboerne at overtage ejendommen som en andelsforening, og foreningen har forkøbsret til ejendommen. Andelsboliger kan også opføres med offentlig støtte. Støtten blev indført i 1980 for at fremme et nyt tilbud på boligmarkedet og for, at flere kunne få den fordel, som knytter sig til andelsboligen. Der blev henvist til, at andelshaverne får inflationssikret deres andele, og at andelsboligen giver en relativ stabil boligudgift og god vedligeholdelse. Der er fastsat en årlig kvote (aktuelt 1000 boliger), som kommunerne kan søge om at få en andel af. Ud af den samlede bestand på andelsboliger er godt opført med offentlig støtte. Indskuddet i nyopførte andelsboliger er 20 pct. af boligens anskaffelsespris og 80 pct. finansieres ved realkreditbelåning. Beboernes betaling på lånet udgør forskellen mellem 4,29 pct. af anskaffelsesudgiften og ydelsen på lånet. Beboernes betaling reguleres 8

6 årligt med ¾ af nettoprisindekset eller lønindekset, hvis lønningerne stiger mindre. Den offentlig støtte ydes, indtil beboerbetalingen svarer til ydelsen på lånene. Endelig kan andelsboliger opføres uden direkte offentlig støtte. Fra 1. januar 2000 er der mulighed for at etablere såkaldte ustøttede private andelsboliger, hvor der ikke gives direkte offentlig støtte, men hvor kommunen yder en garanti. Den kommunale garanti ydes for den del af realkreditlånet, som har pantsikkerhed udover 65 % af ejendommens værdi. Formålet med ustøttede andelsboliger var at sikre et større udbud af de meget efterspurgte andelsboliger uden at skulle give direkte offentlig støtte. For alle andelsboligforeninger gælder, at de er skattefritagede, dvs. at de ikke betaler ejendomsværdiskat, men heller ikke har ret til at trække renteudgifter fra. Hvis andelshaveren optager lån for at betale indskud, er renterne fradragsberettigede på lige fod med andre renter af lån. Det skal bemærkes, at friværdien i andelsboligsektoren formentligt er relativt beskeden i forhold til det samlede boligmarked. 5. Den offentligt støtte til boligsektoren Den såkaldte»murstensstøtte«til almene boliger og andelsboliger har været ganske betydelig, men er nedbragt i de seneste år, jf. tabel 4. En almen bolig til 1 mill. kr. opført i dag vil i løbet af boligens første 30 år modtage en støtte på ca kr., primært fordi låneomkostningerne som følge af ydelsesstøtten er større end den husleje beboerne betaler. Faldet i støtten til almene boliger skyldes blandt andet, at beboerprocenten er øget, renten er lavere, samt at de støttede boliger ikke længere nyder godt af indeks-obligationers fritagelse for realrenteafgift. Foruden den direkte»murstensstøtte«yder det Tabel 4. Støtteprocenten Almene boliger Andelsøboliger Anm. Nutidsværdien af den samlede offentlige støtte over de første 30 år i procent af opførelsesomkostningen. offentlige støtte til byfornyelse samt individuel boligstøtte. 5.1 Byfornyelse Den offentlige og private sanerings- og byfornyelsesaktivitet har forbedret boligstandarden i den ringeste del af boligmassen i løbet af de sidste 40 år betydeligt. På trods af den omfattende indsats er der dog stadig mange boliger, der ikke har en tidssvarende standard, og byfornyelsesaktiviteten er derfor fortsat. Det er kommunerne, som beslutter, om der er behov for byfornyelse i en ejendom eller et område, og med en beslutning herom giver et tilsagn om offentlig støtte. Aktiviteten styres af en årlig ramme for investeringerne, som fastsættes på finansloven. For 2001 er rammen fastlagt til 2000 mill.kr. Det offentliges andel af investeringerne blev vurderet til gennemsnitligt 81 pct., jf. By- og Boligministeriet og Finansministeriet (1999), men er som følge af en række ændringer af byfornyelsesloven reduceret. Udgifterne til ombygning kan deles op efter, om udgifterne er forbedring eller vedligeholdelse, svarende til den skelnen som følger af lejelovgivningen. Udgifterne til vedligeholdelse (tabsudgifter) kan ikke give anledning til, at huslejen stiger, og udgør ombygningstabet, som betales fuldt ud af det offentlige. Udgifter til forbedring (værdiforøgende udgifter) medfører som udgangspunkt en højere husleje. Overskrider lejen efter byfornyelse et maksimum betales en større del af udgiften fuldt ud af det offentlige. Endelig kommer de generelle udgifter til planlægning og gennemførelse af byfornyelse, som er en ren offentlig udgift. De værdiforøgende udgifter finansieres ved realkreditbelåning. Beboerne betaler en del af ydelsen på lånet, mens resten betales af staten. Det første år betaler beboerne 5 pct. af investeringen, og denne andel reguleres på samme måde som beboerbetalingen i almene boliger. I takt med at beboernes betaling vokser, aftrappes det statslige tilskud til betaling af ydelsen. De tabsgivende udgifter blev tidligere finansieret med realkreditlån, som stat og kommune betalte ydelsen på, men finansieres efter den seneste ændring af byfornyelsesloven kontant. Byfornyelsen er kritiseret for bl.a at være for dyr og ineffektiv og for ikke at rumme tilstrækkelige incitamenter for ejerne og lejerne til at undgå fordyrelse af byfornyelsesprojekter, se OECD(1999). En budgetanalyse pegede som to hovedproblemer 9

7 på, at der kunne opnås større effektivitet og konkurrence i byfornyelsen, og at de høje tilskudsprocenter bidrager til standarder, der er for høje i forhold sociale hensyn og bygningsbevarende hensyn, se By- og Boligministeriet og Finansministeriet (1999). En senere lovændring har gennemført en række af budgetanalysens forslag. 5.2 Den individuelle boligstøtte Boligstøtte ydes for at sikre husstande med en lav betalingsevne mulighed for en god og passende bolig og indebærer, at modtageren får støtte til at betale en del af huslejen. Boligstøtten har sin oprindelse i boligforliget i 1966, hvor den skulle kompensere for stigende huslejer. Individuel boligstøtte gives enten som boligydelse eller boligsikring. Boligydelse tildeles husstande med pensionister og boligsikring tildeles andre. Boligydelsen er mere fordelagtig end boligsikring. Boligstøtten afhænger af huslejen, husstandens indkomst og evt. formue, boligens størrelse samt antal voksne og børn i husstanden. Husstandens indkomst gøres op som summen af personlig indkomst tillagt positiv kapitalindkomst samt eventuelt et formuetillæg. Der er et maksimum for den husleje, der kan indgå i beregningen ( kr niveau). For boligsikring er det en begrænsende regel, at boligsikringen højst kan udgøre 15 pct. af huslejen, hvis der ikke er børn i husstanden. I 2001 modtog pr. 1 marts husstande boligydelse, og husstande modtog boligsikring, eller i alt svarende til godt 1/5 af samtlige husstande i Danmark. Det gennemsnitlige beløb var kr. for boligydelse og kr. for boligsikring. Der blev i 1998 vedtaget en reform af boligstøtten, der med overgangsregler skal være fuldt indfaset i Formålet med reformen var at dæmpe udgiftsstigningen i den individuelle boligstøtte og forenkle boligstøttereglerne og motivere modtagerne af støtten til at økonomisere med boligforbruget. Desuden var det et overordnet mål, at støtten skal koncentreres om de laveste indkomstgrupper. Reformen skønnes samlet set at mindske de offentlige udgifter med ca. 800 mill.kr. (2001 priser). En del af formålet med reformen blev sikret med en større egenbetaling ved ændringer af huslejen, og ved at boligstøtten ikke afhænger af indkomsten for de laveste indkomster. Når boligstøttereformen er fuldt gennemført, vil boligstøtten blive beregnet som en andel af huslejen fratrukket en andel af hustandsindkomsten. Se beregning nedenfor. Progressionsgrænsen er (i 2001-niveau) med tillæg af pr barn for det 2. til det 4. barn. Det fremgår, at udbetalingsprocenten er højere for pensionister, og at boligstøtten ikke reduceres for indkomster under progressionsgrænsen, når boligstøttereformen er fuldt indfaset. Som led i reformen blev der bl.a. indført en mindste egenbetaling som er kr. for boligsikring og 11 pct. af indkomsten for boligydelse, dog mindst kr. Reformen betyder en reduceret tilskyndelse til et højt boligforbrug fordi udbetalingsprocenterne sættes ned og en øget målretning af boligstøtten. Resultatet er en stærkere sammenhæng mellem indkomst og boligstøtte, således at højere indkomster får mindre boligstøtte end før reformen og de aller laveste indkomster får mere. En konsekvens af de reducerede udbetalingsprocenter er en reduceret sammensat marginalskatteprocent. 5.3 Den samlede offentlige støtte Samlet er den direkte offentlige støtte til boligmarkedet på ca. 15 mia. kr., og den har i pct. af BNP været svagt faldende i de seneste år, jf. tabel Perspektivering Denne artikel har forsøgt at give et overblik over de centrale elementer i den danske boligpolitik. Samlet set har boligpolitikken i de senere år bevæget sig i Beregning af boligsikring og boligydelse Boligsikring = 0,6 * Husleje 0,18 * (indkomst progressionsgrænse) Boligydelse = 0,75 * ( Husleje kr.) 0,225 * (indkomst progressionsgrænse) 10

8 Tabel 5. Den direkte offentlige støtte til boligmarkedet Mia. kr Individuel boligstøtte 7,8 8,6 Støttet boligbyggeri 4,4 5,4 Byfornyelse mv. 0,9 1,8 Øvrige 0,5 0,0 I alt 13,5 15,8 I alt, pct. af BNP 1,3 1,2 retning af en mindre tilskyndelse til et højt boligforbrug. Det gælder særligt for ejerboligen, hvor rentefradraget er beskåret kraftigt, men også subsidieringen af den almene sektor, ligesom den skattemæssige tilskyndelse for pensionskasser til at investere i udlejningsbyggeri er reduceret markant. Derimod er der ikke ændret afgørende i reguleringen af huslejerne i det private udlejningsbyggeri. Der synes allerede nu at tegne sig nye udfordringer for den gældende boligpolitik. For det første udestår spørgsmålet, om hvilken rolle ejendomsværdibeskatningen skal spille i en stadig mere internationaliseret verden. Skal boligbeskatningen aflaste de mere mobile skattekilder? Kan man overhovedet være sikker på, at en skatteomlægning med større vægt på boligskatter vil øge beskæftigelsen mærkbart, når der tages hensyn til, at højere ejendomsskatter mindsker reallønnen ligesom en indkomstskat, jf. Bye og Åvitslund (2001). For det andet skal tages stilling til, hvorledes det økonomiske råderum, der vil blive opbygget i den almene sektor i de kommende år, skal anvendes. Her er der en potentiel insider-outsider konflikt, hvor de nuværende beboere vil være interesseret i at benytte midlerne til at modernisere den givne boligmasse, mens potentielle fremtidige beboere er interesseret i, at midlerne også bruges til at finansiere nyt byggeri. For det tredje skal eventuelle fordele og ulemper ved at omlægge fra murstensstøtte i retning af individuel boligstøtte analyseres. Det kan muligvis involvere et trade-off mellem på den ene side et mindre subsidieret boligmarked, men på den anden side negative effekter på arbejdsudbuddet, hvis det fører til højere sammensatte marginalskatter. For det fjerde må tendensen til en skarpere opdeling af boligmarkedet ikke forstærkes. Det indebærer, at der i de enkelte boligområder sikres en balanceret beboersammensætning og understreger behovet for at hindre negative udviklinger i en række boligområder og skabe en positiv dynamik eller vækst i stedet. Udover de initiativer som allerede er gennemført, kan der peges på mulighederne for i højere grad at blande ejerformerne også i det eksisterende byggeri. For det femte skal der sikres en forbedring af produktivitet og konkurrence i byggeriet, så omkostningerne ved at bygge nyt og renovere bringes ned. Potentialet og behovet for ændringer blev dokumenteret af en analyse, der konkluderede, at byggeomkostningerne i Danmark er meget høje, se Byggepolitisk Taskforce (2000). Selvom der allerede er sat en række initiativer i gang bl.a. på baggrund af rapporten vil der være behov for en både langvarig og omfattende indsats. Note 1. Synspunkter i artiklen er forfatternes egne og kan ikke tillægges hverken Økonomi- og Erhvervsministeriet eller Erhvervs- og Boligstyrelsen. Litteratur Bye og Åvitslund (2001): The welfare effects of housing taxation in a distorted economy: A general equilibrium analysis, discussion paper, Statistics Norway By- og Boligministeriet og Finansministeriet (1999): Mere effektiv byfornyelse : En budgetanalyse. By- og Boligministeriet, Finansministeriet og Økonomiministeriet (2001): Budgetanalyse af den almene sektor. Byggepolitisk taskforce (2000): Byggeriets Fremtid fra tradition til innovation. By-og Boligministeriet og Erhvervsministeriet. Lejelovskommissionen (1997): Lejelovsforhold SBI (1999): Byudvalgets indsats Sammenfattende evaluering.sbi rapport 320. DØR (2001): Dansk Økonomi. Forår OECD (1999): Economic Survey Økonomiministeriet (2000): Et bæredygtigt pensionssystem. 11