Samfundsøkonomen. November 2010 nr 5. Redaktionelt forord Morten Ejrnæs, M. Azhar Hussain & Jørgen Elm Larsen

Transkript

1 Samfundsøkonomen November 2010 nr 5 TEMA Fattigdom Side 3 Redaktionelt forord Morten Ejrnæs, M. Azhar Hussain & Jørgen Elm Larsen Side 4 Træk af fattigdomsforskningen og fattigdommens nyere historie i Danmark Erik Jørgen Hansen Side 8 Grænser for fattigdom Finn Kenneth Hansen, M. Azhar Hussain & Jørgen Elm Larsen Side 14 Udvikling i fattigdom i Danmark Jonas Schytz Juul Side 19 Fattigdom i EU-landene Finn Kenneth Hansen Side 26 Afsavn en direkte metode til måling af fattigdom Finn Kenneth Hansen & M. Azhar Hussain Side 32 Grænser for incitamenter på beskæftigelsesområdet Jørgen Goul Andersen Side 38 Fattigdom og levekår blandt modtagere af lave forsørgelsesydelser Henning Hansen & Morten Ejrnæs Side 45 Laveste sociale ydelser og copingstrategier Maja Müller, John Andersen, Morten Ejrnæs, Henning Hansen & Jørgen Elm Larsen

2 Samfundsøkonomen November 2010 nr 5 Redaktion Professor, dr.scient.adm. Ole Jess Olsen (ansvarshavende), Roskilde Universitetscenter Lektor, ph.d., cand.scient.pol. Christian Borch, Copenhagen Business School Privatøkonom, cand.polit. Mie Dalskov, AE Arbejdernes Erhvervsråd Forskningschef, cand.scient. adm. Anders Hede, TrygFonden Professor, dr. polit. Niels Kærgård, Københavns Universitet Afdelingsleder, cand.polit. Lisbeth Pedersen, SFI Det nationale forskningscenter for velfærd Forskningsleder, ph.d., cand.scient.pol. Lene Holm Pedersen, AKF Afdelingsdirektør, cand.polit. Niels Ploug, Danmarks Statistik Metodechef, cand.techn.soc. Tue Vinther-Jørgensen, Danmarks Evalueringsinstitut Abonnement Medlemmer af DJØF: 162 kr. inkl. moms pr. år Studerende: 76 kr. inkl. moms pr.år Virksomheder og ikke-medlemmer: 690 kr. inkl. moms pr. år Oplag eksemplarer Grafisk design [ di zain ] grafisk design Tryk From Grafisk Samfundsøkonomen udgives af DJØF Danmarks Jurist- og Økonomforbund der er faglig organisation for jurister, økonomer og andre samfundsvidenskabelige kandidater. Artikler i Samfundsøkonomen offentliggøres i trykt form og i elektronisk form på DJØF Online. Samfundsøkonomen arbejder på at indgå samarbejde med andre elektroniske artikeldatabaser hvorigennem artiklen også vil kunne søges. ISSN Manuskriptvejledning 1. Samfundsøkonomen modtager forslag til artikler. Manuskripter indsendes elektronisk i WORD til redaktøren Ole Jess Olsen, ojo@ruc.dk. Artikler må højst fylde anslag inkl. mellemrum, grafik og tabeller. 2. Indsendte artikler vil blive vurderet af redaktøren samt af det nærmest fagkyndige medlem af redaktionspanelet. Personer uden for panelet kan også blive bedt om at vurdere indsendte artikler. Vurderingen vil ske efter følgende kriterier, der alle skal være opfyldt: 1. faglig kvalitet; 2. artiklen behandler et relevant samfundsproblem, der må formodes at være interessant for Samfundsøkonomens læsere; 3. læseværdighed. Vurderingerne meddeles forfatterne sammen med resultatet, der kan være: 1. acceptabel; 2. acceptabel med ændringer; 3. ikke-acceptabel. 3. Godkendte artikler indsendes med eventuelle rettelser til Ole Jess Olsen i WORD sammen med: 1. en overskrift (max 45 anslag); 2. en kort sammenfatning (max 250 anslag inkl. mellemrum) til den trykte udgave; 3. en lang sammenfatning (max anslag inkl. mellemrum) til den elektroniske udgave; 4. et vellignende elektronisk foto i høj opløselig version (300 dpi). 4. Noter så få som muligt nummereres fortløbende i artiklen. 5. Litteraturhenvisninger i teksten anføres med forfatternavn, år og sidehenvisning (f.eks. P. Olsen, 1980, s. 10). I litteraturoversigten, der placeres sidst i artiklen, anføres desuden forlag, udgivelsessted og år, evt. tidsskriftnavn, -nummer og årgang. 6. Figurer og tabeller skal indsendes i WORD eller i en WORD-kompatibel fil (EXCEL). De må ikke være klippet, indsat fra en anden fil eller i farve. 7. Forfatteren(-ne) modtager elektronisk (pdf-fil) en ombrudt kopi af artiklen til korrekturlæsning, der skal rettes og tilbagesendes til forlaget inden den fastsatte frist. 8. Forfatteren(-ne) modtager 15 frieksemplarer af det nummer, hvori artiklen er publiceret. 9. Offentliggjorte artikler honoreres. DJØF Gothersgade 133. Postboks København K Tlf Fax djoef@djoef.dk. Ekspeditionstid kl

3 Redaktionelt forord af Morten Ejrnæs, M. Azhar Hussain & Jørgen Elm Larsen Der er flere grunde til, at vi er glade for, at tidsskriftet Samfundsøkonomen kan udgive et temanummer om fattigdom. Vi kan nemlig konstatere, at til trods for at såvel EU som pressen og frivillige organisationer har forsøgt at sætte fattigdom på dagsordenen i Danmark de seneste år, så er det kun lykkedes i meget begrænset omfang. Dette skyldes især, at der er stor uenighed om fattigdom. Flere politikere har således konsekvent benægtet, at der eksisterer fattigdom i Danmark. Andre erkender, at der eksisterer fattigdom, men man har afvist at diskutere fattigdomsgrænser og antallet af fattige, men understreger i stedet for, at fattigdom ikke kan diskuteres løsrevet fra årsagerne til fattigdom. Det manglende fokus på fattigdom er så meget mere bemærkelsesværdigt, da EU har besluttet, at 2010 er det europæiske år for bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse. Temanummeret kan på den måde tjene som et værdifuldt bidrag til at gøre status over fattigdomssituationen i Danmark. Artiklerne i temanummeret belyser nemlig en række centrale problematikker i forbindelse med diskussioner, undersøgelser og teoretiseringer om fattigdom. Det er dog ikke noget nyt, at fattigdom forbigås, forties eller er tabuiseret i Danmark. Erik Jørgen Hansen skriver således i artiklen Træk af fattigdomsforskningens og fattigdommens nyere historie i Danmark, at fattigdom i efterkrigstiden kun i mindre omfang har været et tema i såvel den politiske debat som i forskningen. Velfærd, ulighed og sociale problemer har været de dominerende temaer, mens der tilsyneladende har været en form for berøringsangst i forhold til at erkende og udforske, hvad der er fattigdom i Danmark. Tilbageholdenheden skyldes formentlig både en politisk uvilje til at erkende, at der skulle eksistere et sådant problem i et velfærdssamfund som det danske, der både er kendt for stor lighed og stor velstand. Men den manglende opmærksomhed på fattigdommens karakter og udbredelse skyldes selvfølgelig herudover, at det er meget vanskeligt og meget omdiskuteret, hvordan fattigdom skal defineres og måles. Det er temaer i artiklen Grænser for fattigdom, hvor Finn Kenneth Hansen, M. Azhar Hussain og Jørgen Elm Larsen diskuterer eksisterende fattigdomsgrænsers styrker og svagheder og mulighederne for at opstille en i dansk sammenhæng relevant fattigdomsgrænse. Herefter drejer temanummeret over i konkrete anvendelser af bl.a. de nævnte metoder til måling af fattigdom. Det drejer sig først om Danmark, hvor Jonas Schytz Juul i artiklen Udvikling i fattigdom i Danmark ser på fattigdommens omfang og karakter. Bl.a. afliver han nogle myter om vækst og fattigdom. Derefter behandler Finn Kenneth Hansen i Fattigdommen i EU-landene situationen i EU, som har lang tradition for at sætte fokus på fattigdom. Artiklen behandler forskelle i fattigdom mellem EU-landene, og vurderer tillige indkomstoverførslernes betydning for omfanget af fattigdom i EU-landene. I et temanummer om fattigdom er det umuligt at komme udenom det klassiske spørgsmål om, hvorvidt bekæmpelse af ulighed og fattigdom hæmmer økonomisk vækst og incitamenter til at arbejde. Her inddrages emnet ved at sætte fokus på de beskæftigelsespolitiske tiltag, herunder nedsættelse af ydelser til under niveauet for kontanthjælpen, af incitamentsfremmende karakter, som gradvis har ændret forsørgelsespolitikken i Danmark i de seneste to årtier. I dette temanummer behandles spørgsmålet om incitamenter i Jørgen Goul Andersens artikel Grænser for incitamenter på beskæftigelsesområdet. I artiklen skriver han om danske og internationale undersøgelser, der belyser spørgsmålet og trækker perspektiverne op for hvilke virkninger, der kan ventes af de danske incitamentsfremmende tiltag. Intentionen med disse nedsættelser har været at øge incitamentet til at søge job og dermed øge den enkeltes selvforsørgelse, men de lave rådighedsbeløb berører selvsagt også den måde, man lever og overlever på. Disse temaer har været genstand for indgående studier i forskningsprojektet Konsekvenser af at have de laveste sociale ydelser som forsørgelsesgrundlag, der finansieres af Rådet for Socialt Udsatte og afsluttes i Resultaterne fra dette projekt refereres i en række af temanummerets artikler. De lave rådighedsbeløb har betydning for, hvad mennesker må give afkald på. Med udgangspunkt i resultaterne fra en surveyundersøgelse beskrives fattigdommens/de lave rådighedsbeløbs sammenhæng med afsavn i Finn Kenneth Hansens og M. Azhar Hussains artikel om Afsavn - en direkte metode til måling af fattigdom. I artiklen Fattigdom og levekår for modtagere af lave forsørgelsesydelser fremlægger Henning Hansen og Morten Ejrnæs en række mere detaljerede undersøgelser af fattigdommens betydning for velfærden blandt modtagerne af sociale ydelser i Danmark. Artiklen belyser helbredsforhold, uddannelse, sociale netværk og selvudfoldelse blandt modtagerne af lave ydelser og blandt en sammenligningsgruppe bestående af beskæftigede og dagpengemodtagere. I artiklen Laveste sociale ydelser og copingstrategier analyserer Maja Müller, Morten Ejrnæs, Henning Hansen, John Andersen og Jørgen Elm Larsen, hvordan personer på de laveste sociale ydelser tilpasser sig til den økonomiske knaphedssituation. Her sættes fokus på, hvordan modtagerne har reageret på både de lave rådighedsbeløb og de heraf følgende afsavn. Det undersøges, hvordan motivationen til at søge arbejde eller uddannelse har udviklet sig, og hvilke strategier der vælges med hensyn til at skaffe sig flere penge og med hensyn til at overleve for de begrænsede midler, der er til rådighed. Der anvendes her både kvantitative og kvalitative data. Intentionen er, at temanummeret skal dække væsentlige aspekter af fattigdomsproblematikken og inddrage de nyeste resultater fra den empiriske forskning. En række samfundsvidenskabelige forskere, der har beskæftiget sig med fattigdomsforskning, har således dels sat fokus på centrale teoretiske problematikker i forbindelse med fattigdomsforskning dels skrevet om aktuelle undersøgelsesresultater og perspektiveret dem i forhold til Danmarks situation anno 2010, der jo er udråbt til at være EUs fattigdomsår. Redaktionelt forord 3

4 Træk af fattigdomsforskningens og fattigdommens nyere historie i Danmark I artiklen vurderes forskellige anvendte fattigdomsdefinitioner. Der peges på, at en definition med politisk gennemslagskraft ikke skal måle positionen i indkomstfordelingen, men om indkomsten er tilstrækkelig til et acceptabelt leveniveau. Erik Jørgen Hansen Professor, cand.polit. Indledning Historikeren Søren Mørch har på grundlag af de klassiske fattigdomsundersøgelser, der blev foretaget af Seebohm Rowntree i byen York for mere end hundrede år siden, formuleret indholdet af fattigdomsbegrebet som manglende mulighed for at kunne opretholde den fysiske effektivitet ved en rationel anvendelse af indkomsten. Mørch når frem til, at omkring 1960 havde denne fattigdom været forsvundet i Danmark i en menneskealder. Går vi helt tilbage til 1800-tallet, skønner han, at omkring en tredjedel af befolkningen forud for 1880 har levet i fattigdom på en sådan måde, at de fysisk har taget skade af det (Mørch 1982, s. 94), og han fremhæver endvidere, at byarbejderne bragte sig i sikkerhed på den rigtige side af sultegrænsen i løbet af 1890erne, idet mindre end halvdelen af indkomsten gik til mad; for landarbejderne skete det efter 1. Verdenskrig (ibid, s. 96). Restfattigdom Efter 2. Verdenskrig og flere årtier frem forsvandt udtrykket "fattigdom i Danmark" da også stort set fra politikeres og samfundsforskeres sprogbrug, når befolkningens leveforhold skulle beskrives. Enkelte steder dukkede det dog op. Eksempelvis i en udgivelse fra Socialpolitisk Forenings sommermøde i 1965 (Socialpolitisk Forening 1966). Her konstaterede man, at der fortsat var en restfattigdom, som fremtrådte relativt skarpt på baggrund af den voldsomme velstandsstigning. Denne tilbageblevne del af fattige omfattede især mange enlige mødre og mange fysisk eller psykisk handicappede. Samtidig måtte man dog beklage mangelen på nyere videnskabelige undersøgelser af dette fænomen. Grundlaget for de data, der blev præsenteret på mødet, gik helt tilbage til krigsårene. Note 1 Der er hidtil i Danmark gennemført tre levekårsundesøgelser blandt den voksne befolkning. Undersøgelsen i 1976, kaldet Velfærdsundersøgelsen, blev gennemført af Socialforskningsinstituttet. Undersøgelsen i 1986 blev gennemført af Erik Jørgen Hansen som fritstående forsker, idet en nyetableret bestyrelse for Socialforskningsinstituttet trak instituttet ud af arbejdet lige før igangsættelsen. Levekårsundersøgelsen i 2000 stod Socialforskningsinstituttet og Sociologisk Institut for. At fattigdommen ikke helt var forsvundet under besættelsen og i de første år efter 1945, heller ikke blandt brede befolkningslag, tyder tal fra levekårsundersøgelsen 1986 på. 1 Her blev interviewpersonerne spurgt, om familien under deres opvæksttid havde haft problemer med at skaffe tilstrækkelig mad. Dertil svarede 9 pct. af de årige, som var vokset op i ikke-faglærte hjem, at det ofte var tilfældet. Det tilsvarende tal var "kun" 3 pct. blandt de årige med samme sociale baggrund, hvilket tyder på at udbredelsen af fattigdom blev reduceret meget hurtigt efter besættelsestiden. Meget svært belastende levekår Fra 1970erne steg antallet af sociologiske undersøgelser i Danmark, men fattigdomsbegrebet indgik ikke i disse undersøgelser. Velfærdssystemets udbygning og den markante velstandsstigning gjorde begrebet uaktuelt i analyser af samtiden. Hvad der derimod påkaldte sig interesse var den vedvarende, omfattende og systematiske sociale ulighed. Det var udgangspunktet for den første befolkningsdækkende levekårsundersøgelse i Den var inspireret af OECDs arbejde med sociale indikatorer, 1960ernes svenske leveforholdsundersøgelse og den finske sociolog Erik Allardts undersøgelse af velfærd i Norden. Afgørende for ideen med undersøgelsen var en operationalisering af, hvad der i bred betydning er "det gode liv" og "det onde liv" (Hansen 1973). Derfor definerede man et levekårsbegreb, der var opdelt i komponenter omfattende især helbredsforhold, boligforhold og arbejdsmiljø samt sociale relationer og indflydelse. Fokus var ikke alene på den ulige fordeling af befolkningen på positionerne fra god til dårlig på disse komponenter, men i lige så høj grad på, hvor stor en del af befolkningen, der var særlig dårligt stillede på disse forskellige aspekter af levekårene. Centralt blev begrebet "meget svært belastende levekår", der omfattede dem som på samme tid havde et eller flere helbredsproblemer, en eller flere indikatorer på utilfredsstillende boligforhold, et eller flere problemer, når det gjaldt nære kontakter eller indflydelse, og en eller flere belastninger i arbejdsmiljøet. Andelen af den årige befolkning med "meget svært belastende levekår" viste sig at være 12 pct. i Tallet i de efterfølgende levekårsundersøgelser blev 6 pct. i 1986 og 4 pct. i 2000 (Hansen m.fl , Hansen 1986 og Hjorth Andersen m.fl 2003). 4 Træk af fattigdomsforskningens og fattigdommens nyere historie i Danmark

5 Fattigdom genopdaget eller genopstået? I Danmark har fattigdom ikke kontinuert været et tema hverken på den socialpolitiske eller den samfundsvidenskabelige forsknings dagsorden. I de efterfølgende afsnit beskrives og diskuteres tendenserne i de sidste fyrre års udvikling. EF-kommissionen sætter fattigdom på dagsordenen Der er ikke tegn på, at samfundsforskere i 1970erne i analyser af leveforhold i Danmark savnede begrebet fattigdom. Når fattigdom alligevel efterhånden kom på dagsordenen, skyldtes det inspiration og ønsker udefra. I 1970erne lancerede EF-kommissionen således sit første fattigdomsprogram. En opinionsundersøgelse, som Kommissionen lod foretage i 1976, afslørede utilsigtet, hvor fremmedartet begrebet fattigdom forekom i samtidens Danmark. Man ville spørge interviewpersonerne, om de havde kendskab til fattigdom blandt folk i deres bydel eller på deres egn (Kommissionen ). I den franske udgave af spørgeskemaet brugte man ordet "misère" og i den engelske udgave "real poverty", men i den danske udgave var formuleringen: "folk, hvis levestandard De anser for at være ringe sammenlignet med andre, dvs. virkelig dårligt stillede mennesker". I Danmark fandt man det åbenbart irrelevant at spørge de interviewede om fattigdom, men konklusionen blev, at Danmark i midten af 1970erne blandt de daværende EF-lande var det land, hvor den mindste andel af befolkningen havde kendskab til personer i "fattigdom" (16 pct. i Danmark mod, som den højeste andel, 68 pct. i Italien). Kernen i den dokumentation, som skulle udarbejdes til dette EF-program, var dog mere omfattende rapporter fra hvert af medlemslandene vedrørende fattigdom og fattigdomspolitik. I den danske rapport (Friis 1981) nævnes, at udtrykket fattigdom ret sjældent anvendes i Danmark. Det fremhæves, at det allerede i 1958 kunne hævdes, at vi ikke mere havde et proletariat med en levestandard i nærheden af eksistensminimum, og at det i et samfund som det danske ikke vil være særlig relevant at definere en grænse, der betinger elementær overlevelse (ibid). Fattigdomsdata forelå der dog ikke. I rapporten bruges i stedet først og fremmest dataene fra levekårsundersøgelsen i 1976, herunder indkredsningen af de levekårsmæssigt særligt belastede, og data fra Lavindkomstkommissionens rapporter vedrørende indkomstfordelingen. Og indkomst blev da også det centrale begreb i "den endelige rapport" fra Kommissionens første fattigdomsprogram, hvor man konkluderede, at der var mindst 30 millioner fattige mennesker i EF. "Det var folk, der levede for under halvdelen af gennemsnitsindkomsten i det medlemsland, hvor de var bosat" (Kommissionen ). På vej mod et egentlig fattigdomsbegreb? Imidlertid havde EF-kommissionen helt klart ikke målt fattigdom, men derimod ulighed i indkomst. Ved at udskille dem, der har under halvdelen, eller for den sags skyld under hvilken som helst procentdel af gennemsnitsindkomsten eller medianindkomsten, får man selvsagt indkredset antallet af personer med de relativt mindste indkomster, men vel at mærke uden at vi får at vide, om de pågældende lever i fattigdom. Samfundsforskningen må imidlertid nødvendigvis skelne mellem social ulighed og fattigdom. Det ser ovenikøbet ud til, at det kan befolkningen sagtens. Eksempelvis da man i en undersøgelse fra Socialforskningsinstituttet i 1980 bad de interviewede om at prioritere mulige værdier ved det land man lever i. Ikke mindre end 67 pct. mente, at det vigtigste var: "At leve i et land, hvor ingen mangler det mest nødvendige", mens kun 11 pct. mente, at det vigtigste var: "At leve i et land, hvor der er økonomisk lighed" (Henriksen 1985). Uanset hvad befolkningen måtte mene, forekom det under alle omstændigheder utilfredsstillende, at samfundsforskningen ikke kunne svare på, om fattigdommen nu var genopstået i Danmark eller "blot" genopdaget? Derfor inddrog jeg i levekårsundersøgelsen 1986 spørgsmål, der sigtede på at belyse omfanget af eventuel fattigdom. Jeg satte en beløbsgrænse for fattigdom der var så lav, at den nærmest må karakteriseres som tæt på eksistensminimum i 1980ernes Danmark. Således, at det burde være uden for enhver diskussion, at dette i hvert fald var fattigdom. Udgangspunktet var, hvad den enkelte havde tilbage til dagligt forbrug, når alle de faste udgifter og skatten var betalt. Herefter udskiltes den del, der havde under kr. pr. måned pr. person i familien til det daglige forbrug, og - for at undgå at indregne "velstillede" der havde valgt at leve spartansk - samtidig havde en samlet bruttoindkomst i familien på under kr. Det ville ikke have været urimeligt at forestille sig, at der kun fandtes få mennesker i Danmark under denne grænse i Alligevel nåede undersøgelsen til, at det drejede sig om 3 pct. af alle personer mellem 30 og 80 år. Undersøgelsens resultater blev fulgt op af en diskussion i medierne, hvoraf det fremgik, at mange opinionsdannere mente, at den "rigtige" fattigdomsprocent måtte være højere. Hvad er nødvendigheder? Også en række sociologer fandt, at tallet var for lavt. Eksempelvis John Andersen og Jørgen Elm Larsen, der i en bog om fattigdom i velfærdsstaten udfolder kritikken af resultatet fra levekårsundersøgelsen 1986 (Andersen & Larsen 1989). Det fremgår eksplicit, at deres kritik ikke mindst skyldtes, at de var bekymrede for, at et så "lavt" tal kunne bruges - og også blev brugt - af politikere til at argumentere for, at fattigdom var så godt som ikke eksisterende i det danske samfund. Afgørende indvendinger mod den anvendte metode til at måle fattigdom havde de dog ikke. De anvendte da også selv metoden, men med højere beløb for rådighedsbeløbet og bruttoindkomsten. Som dokumentation for nødvendigheden af højere beløb inddrog de deres kvalitative interviews i 1986 med 16 midaldrende langtidsledige i Københavnsområdet. De tog udgangspunkt i de interviewedes budgetter og sammenholdt deres rådighedsbeløb (nettoindtægt minus faste udgifter) med de sociale og materielle afsavn, som de interviewede selv Træk af fattigdomsforskningens og fattigdommens nyere historie i Danmark 5

6 oplevede. De konkluderede, at selv med et rådighedsbeløb på kr. pr. voksen person pr. måned i husstanden forekom der ofte markante afsavn i dagliglivet og konstante blokeringer for en aktiv livsførelse, når en sådan økonomisk tilstand var af længere varighed. Hermed blev peget på, at tilstrækkeligheden af et rådighedsbeløb ikke lader sig vurdere uafhængigt af såvel de pågældende personers faktiske udgifter som deres eventuelle alvorlige afsavn. At inddrage budgetter og kortlægge afsavn synes da også at være en nærliggende metode, når man vil indkredse de fattige. Og det er i overensstemmelse med den inden for fattigdomsforskningen efterhånden bredt accepterede opfattelse, at de fattige er dem, der har for få materielle ressourcer til at kunne opnå den levestandard og have de sociale aktiviteter, der betragtes som minimum på den tid og i det samfund man lever. Disse grupper i befolkningen kan ikke udskilles ved hjælp af andre begreber som eksempelvis belastende levekår. Meget svært belastende levekår omfatter nemlig personer med belastninger, der ikke nødvendigvis har noget med fattigdom at gøre. Eksempelvis vil en person, der på én gang: ofte lider af stærk træthed, ikke har venner han eller hun kan tale med om personlige problemer, er udsat for både psykisk anstrengende arbejde og forjaget arbejde, og bor i en bolig, hvor man er stærkt generet af støj, blive rubriceret som havende meget svært belastende levekår. Det siger selvsagt ikke noget om, hvorvidt den pågældende lever i fattigdom. Det viser sig da også, at man med definitionen på meget svært belastende levekår ganske vist får udskilt de samme grupper i befolkningen som med det i 1986 levekårsundersøgelsen anvendte fattigdomsmål, men kun i ringe grad de samme personer inden for disse grupper (Hansen 1989). Anvendelsen af budgetmetoden og afsavnsmetoden er dog forbundet med vanskeligheder. Først og fremmest problemet med at afgøre, hvad der er nødvendigheder i vort samfund i dag, og hvem der skal afgøre det. Budgetmetoden er eksempelvis anvendt i en rapport om fattigdom i Københavns Kommune (Københavns Kommune 2007). Her opstillede man et standardiseret budget, der anslår hvilke goder og aktiviteter man mindst bør have råd til, samt hvad disse goder og aktiviteter mindst bør koste. Det understeges: "Budgettet er således ikke en afdækning af folks faktiske økonomiske situation, men en fastsættelse af en bestemt situation, som opfattes som det mindst acceptable leveniveau." Afsavnsmetoden blev i 1988 anvendt af Socialforskningsinstituttet på et repræsentativt udsnit af alle familiekerner i Danmark ( Hansen 1990). Ved udvælgelsen af indikatorer på afsavn byggede man bl.a. på erfaringerne fra engelske fattigdomsundersøgelser. Man sigtede på at afdække materielle og sociale afsavn, som var påtvunget af økonomiske grunde og således ikke udtryk for et frit valg. Eksempelvis, at den interviewede af økonomiske grunde havde måttet lade være med at købe nødvendig medicin, at foretage reparationer i boligen, at dyrke fritidsinteresser eller at invitere gæster hjem. Senere blev afsavnsmetoden anvendt i levekårsundersøgelsen 2000, hvor de fattige blev udskilt ved at kombinere indkomst, rådighedsbeløb og afsavn (Larsen 2004). I afsavnsmetoden er det som hovedregel alene forskere, der forsøger at pege på, hvad der er nødvendigheder - hvad mennesker i vor tid ikke bør undvære. I modsætning hertil blev der i England i 1980erne gennemført en undersøgelse, hvor man simpelthen spurgte et repræsentativt udvalg af befolkningen om, hvad man mener er nødvendigheder. Dog ikke som et helt åbent spørgsmål, men på grundlag af en af "eksperterne" på forhånd udvalgt liste med 35 "ting" (Mack & Lansley 1985). Flere år senere blev denne metode taget op i Danmark, nemlig i den tidligere nævnte undersøgelse fra Københavns Kommune og i en undersøgelse af konsekvenserne af de laveste sociale ydelser (Hansen og Hussain 2009). Fattigdom er altid relativ, men i forhold til hvad? At arten og også mængden af nødvendigheder ændrer sig gennem tiden og er forskellig fra sted til sted, er baggrunden for, at man traditionelt har villet skelne mellem absolut og relativ fattigdom. Det i indledningen til denne artikel omtalte fattigdomsbegreb hos Rowntree kaldes sædvanligvis absolut, idet det opfattes som svarende til et eksistensminimum uafhængigt af tid og sted. Det viser sig imidlertid, at Rowntree ved udskillelsen af de fattige sammenlignede levevilkårene blandt de mennesker han undersøgte med de "levevilkår der i almindelighed var billiget og påskønnet." (Veit-Wilson 1986). Blandt dem var der så en tredjedel, der havde indkomster så lave, at de ikke engang var i stand til at holde sig fysisk sunde. Det kaldte han primær fattigdom, mens de to tredjedele var ramt af sekundær fattigdom. I min bog "Fattigdom. Begreber og metoder i forskning og politik" (Hansen 1989) konkluderer jeg da også, at det ikke lader sig påvise, at nogen nogensinde har ment, at fattigdom ikke skal måles i forhold til den tid og det samfund, man lever i. Alle opfatter fattigdom som noget relativt, men der er stor forskel på, hvor meget rundhåndethed man ønsker indbygget i definitionen på fattigdom. Det vil sige, hvor stor en del af menneskets behov der må dækkes, hvis han eller hun ikke skal betragtes som fattig. Når fattigdom altid er relativ, forekommer det derfor overflødigt, at man efterhånden i alle publiceringer om fattigdom understreger, at man arbejder med et relativt begreb. Der ville være mere brug for en tydeligere understregning af, i forhold til hvad et anvendt fattigdomsbegreb definerer en fattigdomssituation, Eksempelvis i forhold til hvor mange og hvilke materielle og sociale afsavn de pågældende lider under. Eller om de ikke har disponible indkomster, der kan dække udgifterne til et beskedent, basalt budget. Dog bør ordet relativ fortsat opretholdes som betegnelse for de dominerende fattigdomsopgørelser i Europa, nemlig EU-kommissionens tal, idet de som tidligere berørt ikke er et mål på fattigdom, men på indkomstulighed. Man kan nemlig ikke kalde personer fattige, "bare" fordi de har en mindre indkomst end andre, uanset hvor mange behov de således udskilte "fattige" kan få dækket gennem deres faktiske indkomst. Kommissionen understreger nu, at man med afgrænsningen af den del, som ligger under 60 pct. af medianindkomsten, udskiller personer og familier, som er i risiko for at havne i fattigdom, fordi de har så lave indkomster (Hansen 2010). Det kan næppe bestrides, at lav ind- 6 Træk af fattigdomsforskningens og fattigdommens nyere historie i Danmark

7 komst til forskel fra høj indkomst øger sandsynligheden for, at en fattigdomssituation kan opstå. Opgørelser af antallet af "risikofattige" hjælper os imidlertid ikke meget, hvis det er tal for den faktiske fattigdom, der efterspørges. Den alvorligste af konsekvenserne ved at anvende opgørelser af ulighed som substitut for opgørelser af fattigdom er, at man ikke kan måle ændringer i fattigdomshyppigheden over tid og dermed heller ikke vurdere indsatsen mod fattigdommen. Fattigdomshyppigheden vil nemlig under disse forudsætninger ikke beregningsmæssigt ændre sig, uanset om der bliver flere eller færre fattige, så længe indkomstfordelingen ikke ændrer sig. Det er dog ikke alene EU-kommissionen, som bruger et mål for ulighed som mål for fattigdom. Det gælder eksempelvis også en publikation om fattigdom og lavindkomst i de nordiske lande (Gustafsson og Pedersen 2000). Ingen politisk gennemslagskraft? I en undersøgelse af "hvilke forståelser af fattigdom der er i Danmark i 2009" blev fremstillingen af fattigdom i de landsdækkende dagblade analyseret, og syv medlemmer af Folketingets socialudvalg fra forskellige partier blev interviewet. I rapporten om undersøgelsen skriver forfatteren, at fattigdom i Danmark benægtes på trods af videnskabelige undersøgelser, hvad hun selvsagt finder problematisk (Sørensen 2009). Denne benægtelse må dog give anledning til at kaste et kritisk blik på den hidtidige fattigdomsforskning. To til tre årtiers arbejde er nemlig ikke resulteret i et klart billede. Hverken hvad angår definitionen på fattigdom eller fattigdommens omfang. Man har ikke kraftigt nok slået fast, at fattigdom simpelthen er mangel på penge til at klare dagen og vejen, såvel materielt som socialt. Sådan synes befolkningen også gennem generationer at have forstået begrebet. Naturligt nok, idet vi med denne håndfaste afgrænsning af begrebet finder begrundelsen for at opretholde betegnelsen fattigdom og ikke lade det flyde sammen med andre sociale problemer, selvom disse kan være både årsag til og konsekvenser af blandt andet fattigdom. Endvidere må man spørge, om der er taget tilstrækkelig afstand fra metoder, der lanceres som måling af fattigdomshyppighed, men som EU-tallene højest udpeger risikogrupper. Samtidig må det skabe forvirring, at fattigdommens omfang for de samme årstal angives med meget forskellige talstørrelser. Eksempelvis, at de fattiges andel af den voksne befolkning i 1986 kunne være alt fra 2 pct. til 9 pct. (Hansen 1989). Her hjælper det ikke altid, at der redegøres for de beregningsforudsætninger, der er årsagen til forskellene i tallene. At man endvidere med nogle metoder når frem til, at fattigdommen er øget, men med andre metoder at den tværtimod er mindsket, vel at mærke for den samme periode, kan kun skabe yderligere forvirring. Nu er det indiskutabelt en kvalitet hos al forskning, at man forholder sig åben overfor løbende revisioner af målemetoder og definitioner på begreberne. Ønsker man imidlertid politisk gennemslagskraft, skal man lægge sig så tæt som muligt op ad befolkningens forståelse af et fænomen. Når det gælder fattigdom er min konklusion, at i og med fattigdom som nævnt er mangel på penge til at klare dagen og vejen, såvel materielt som socialt, vil den politisk set mest forståelige fremgangsmåde være fremover at lægge sig fast på at måle fattigdom ved at sammenholde basale minimumsbudgetter med personers og familiers disponible indkomster. Det er nemt at pege på svagheder ved denne metode, men de ser ud til at være færre end i andre af de tilgængelige metoder. Og samtidig opfylder denne fremgangsmåde det videnskabelige krav om definitioner, der skelner klart mellem indkomstulighed og fattigdom. Litteratur Andersen, J. & J.E. Larsen (1989): Fattigdom i velfærdsstaten. København. Samfundslitteratur. Friis, H. (1981): Nederst ved bordet. København. Socialforskningsinstituttet. Gustafsson, B. & P.J. Pedersen (eds.) (2000): Poverty and Low Income in the Nordic Countries. Aldershot. Ashgate Publishing Ltd. Hansen, E.J. (1973): Hvordan måler vi det umålelige - oplæg til undersøgelser af befolkningens velfærd. København. Socialforskningsinstituttet. Hansen, E.J. m.fl. ( ): Fordelingen af levekårene. Bind I-V. København. Socialforskningsinstituttet. Hansen, E.J. (1986): Danskernes levekår sammenholdt med København. Hans Reitzels Forlag. Hansen, E.J. (1989): Fattigdom. Begreber og metoder i forskning og politik. København. Socialforskningsinstituttet. Hansen, F.K. (1990): Materielle og sociale afsavn i befolkningen. København. Socialforkningsinstituttet. Hansen, F.K. (2010): Fattigdom i EU-landene - og dansk fattigdom i europæisk perspektiv. København. CASA. Hansen, F.K. & M. Azhar Hussain (2009): Konsekvenser af de laveste sociale ydelser. København. CASA. Henriksen, I. (1985): Holdninger til den økonomiske fordeling. København. Socialforskningsinstituttet. Hjorth Andersen, B. (red.) (2003): Udviklingen i befolkningens levekår over et kvart århundrede. København. Socialforskningsinstituttet. Kommissionen for de europæiske Fællesskaber (1977). Den generelle opfattelse af fattigdom i Europa. Bruxelles. Kommissionen for de europæiske Fællesskaber (1982): Den endelige rapport fra kommissionen om det første program for forsøgsprojekter og vejledende undersøgelser med henblik på bekæmpelse af fattigdom. Bruxelles. Københavns Kommune. Socialforvaltningen (2007): Analyse af levevilkår og fattigdom i Københavns Kommune. Projektkontoret. Larsen, J.E. (2004): Fattigdom og social eksklusion. København. Socialforskningsinstituttet. Mack, J. & S. Lansley (1985): Poor Britain. London. George Allen & Unvin. Mørch, Søren (1982): Den ny Danmarkshistorie København. Gyldendal. Socialpolitisk Forening (1966): Fattig i et velstandssamfund. København. Det danske Forlag. Sørensen, H. (2009): Hvordan forstås fattigdom i Velfærds Danmark?. København. CASA. Veit-Wilson, J.H. (1986): Paradigm of Poverty: A Rehabilitation of B.S. Rowntree. Journal of Social Policy. Volume 15. Part 1. Træk af fattigdomsforskningens og fattigdommens nyere historie i Danmark 7

8 Grænser for fattigdom Fordele og ulemper ved fattigdomsgrænser baseret på hhv. relativ økonomisk fattigdom, budgetmetoden og afsavn diskuteres. De opfanger hver især vigtige fattigdomsfænomener, derfor bør alle tre indgå som dele af en eventuel dansk grænse for fattigdom. Finn Kenneth Hansen Forskningsleder CASA - Center for Alternativ Samfundsanalyse M. Azhar Hussain Forskningsadjunkt Økonomisk Institut, Københavns Universitet Jørgen Elm Larsen Professor ved Sociologisk Institut, Københavns Universitet 1. Indledning Et centralt formål med velfærdsstaten er at undgå, at folk er fattige. Langt størstedelen af en given befolkning vil således være enige i formålet om at afskaffe eller forhindre fattigdom. Men, hvis man ønsker at gøre noget for at bekæmpe fattigdom, er det nødvendigt med en fattigdomsgrænse. Fattigdomsgrænsen kan være målestok for om fattigdommen stiger eller falder samt være med til at lokalisere særligt udsatte grupper og dermed rette fokus på bestemte indsatsområder. En af de mest omdiskuterede problemstillinger og udfordringer i fattigdomsforskningen er imidlertid, hvordan man mere præcist kan fastlægge grænsen mellem dem, der kan opfattes som fattige og de andre, der ikke havner under fattigdomsgrænsen. Blandt dem, der har meninger eller vurderinger omkring en fattigdomsgrænse, er der stor uenighed om grænsens niveau og også uenighed om hvilke kriterier, der skal indgå ved fastlæggelsen af grænsen. Meget kort angiver en fattigdomsgrænse en minimumslevestandard. Hvis man ikke har denne minimumslevestandard, betegnes man som fattig. En absolut grænse indebærer, at man, hvis man ligger over grænsen, er i stand til at overleve i det givne samfund i den givne periode. En relativ fattigdomsgrænse indebærer, at man, hvis man ligger over grænsen, ikke blot kan overleve, men også er i stand til at leve et socialt liv i det pågældende samfund til hver en tid. I forhold til en hvilken som helst fattigdomsgrænse er det imidlertid vigtigt at vide, hvor mange der ligger tæt på grænsen (lige over og lige under) henholdsvis langt fra grænsen (langt over eller langt under). Denne information er vigtig for at kende fattigdommens omfang og dens dybde. I Danmark har vi ikke en officiel fattigdomsgrænse. I de seneste år er der ikke mindst fra Rådet for Socialt Udsatte og en række private hjælpeorganisationer, fx Red Barnet, peget på behovet for en fattigdomsgrænse. Hvad har det betydet ikke at have en fattigdomsgrænse? I dansk sammenhæng har det betydet to ting. For det første at der bliver foretaget fattigdomsundersøgelser med anvendelse af sædvanligt brugte fattigdomsgrænser, som imidlertid bliver afvist, fordi der ikke er en officiel fattigdomsgrænse (Sørensen, 2009). For det andet har mangelen på en fattigdomsgrænse åbnet op for forskellige undersøgelser med anvendelse af forskellige og nye grænser. Et eksempel er de store kommuner/byer i Danmark, som hver for sig har sat fattigdomsundersøgelser i gang med anvendelse af forskellige fattigdomsgrænser til bestemmelse af andelen af fattige. I det følgende præsenterer og diskuterer vi forskellige fattigdomsgrænser. Det er formålet at give et overblik over fattigdomsgrænser, men også samtidigt have et kritisk blik på deres begrænsninger og svagheder. 2. Hovedtyper af metoder til fattigdomsgrænse Der er tre hovedtyper af metoder, som ligger bag fastlæggelsen af fattigdomsgrænser: indkomstmetoden, budgetmetoden og afsavnsmetoden. Det er de mest anvendte metoder til bestemmelse af grænser nationalt såvel som internationalt, og de gennemgås derfor mere grundigt i det følgende. Vi behandler derfor ikke alternative grænser som fx den subjektive fattigdomsgrænse (de Vos og Garner, 1991; Saunders et al., 2000). 2.1 Indkomstmetoden Indkomsten kan bruges til at måle omfanget af fattigdom, fordi indkomsten (bortset fra låntagning) sætter en øvre grænse for forbrugsmulighederne, som i sidste ende er afgørende for, om man kan forbruge og deltage i samfundslivet i overensstemmelse med den almene livsstil. Dvs. således, at man kan udføre handlinger og deltage i aktiviteter samt købe de goder, der som minimum er nødvendige for at kunne fungere på rimelig vis i hverdagen (Townsend, 1979). Når indkomstmetoden er meget udbredt, skyldes det for det første den kendsgerning, at folks økonomiske ressourcer spiller en afgørende rolle for at kunne klare sig i samfundet. For det andet, at der på et tidligt tidspunkt har været adgang til tilgængelige data på indkomstområdet, og derfor er der en lang tradition for at opgøre fordelingen af indkomster. I dag foreligger ikke alene fordelingsorienterede indkomstdata, men også sammenlignelige data over tid og lande imellem. I Danmark er den klare fordel, at indkomsterne foreligger som registerdata og derved i princippet omfatter hele befolkningen. Ved indkomstmetoden anvendes den disponible indkomst, som er summen af alle typer af indkomster for alle familiens medlemmer over en given periode, oftest et år, fratrukket alle indkomstskatter og obligatoriske bidrag og udtrykker det beløb en familie har til rådighed til privat forbrug og opsparing. 8 Grænser for fattigdom

9 Da familier har forskellig sammensætning, er det nødvendigt at korrigere familiens disponible indkomst, så den udtrykker forbrugsmulighederne på personniveau i stedet for på familieniveau. Det sker ved hjælp af en ækvivalensskala, som kan variere fra undersøgelse til undersøgelse med forskellige vægte for voksne og børn. Den ækvivalensvægtede disponible indkomst fremkommer herefter som familiens disponible indkomst divideret med ækvivalensskalaen. Det er denne type indkomstbegreb (herefter bare kaldt indkomst), der bruges i undersøgelser af indkomstfattigdom. Fattigdomsgrænsen sættes dernæst som en procentandel af det generelle (ækvivalensvægtede disponible) indkomstniveau, oftest medianen men gennemsnittet ses også anvendt. Selv om der ikke eksisterer en officiel fattigdomsgrænse i Danmark, er 50 % af medianindkomsten den oftest benyttede ved opgørelser af omfanget af fattigdom i Danmark. 50 %-grænsen benyttes fx af Det Økonomiske Råd og af Arbejderbevægelsens Erhvervsråd i deres rapporter om fattigdom, og er også anvendt af Finansministeriet (lavindkomstgrænse). I EU anvendes i dag oftest 60 % af medianindkomsten. Internationalt bruges ellers en 50 %-grænse, men også 40 % er i anvendelse (dyb fattigdom). I internationale sammenligninger af fattigdom i vestlige lande er denne type grænser stort set de eneste anvendte. Internationalt er der stor konsensus om anvendelse af indkomstmetoden til måling af fattigdom. Alligevel diskuterer vi i det følgende de mulige problemer, der kan være i forbindelse med fattigdomsopgørelser baseret på indkomsten (se bl.a. Hansen & Hansen, 2004; Larsen, 2005). Langt de fleste af problemerne er dog ikke unikke for den indkomstbaserede metode, men genfindes i varierende omfang for andre metoder til at opgøre fattigdom. For det første hævdes det, at problemet med medianindkomst-grænsen er, at den i højere grad belyser ulighed og lighed i samfundet, end den viser noget om fattigdom. Relative økonomiske fattigdomsgrænser siger alene noget om, at folk har lavere indkomster end andre, men ikke om de rent faktisk kan leve et acceptabelt liv for de lave indkomster. Det er korrekt, at relative fattigdomsgrænser ikke baserer sig på undersøgelser af, hvilket indkomstniveau, der er tilstrækkeligt for at kunne fungere i samfundet. Det er imidlertid mere diskutabelt, om der i virkeligheden snarere er tale om et ulighedsmål end fattigdomsmål. Analyser 1 baseret på forskellige år og mange lande (LIS, 2010) gør det svært at betvivle, at uligheden har betydning for omfanget af fattigdom, men det er også klart, at udviklingen i uligheden langt fra alene kan forklare udviklingen i fattigdommen, hvorfor en perfekt eller tilnærmelsesvis perfekt sammenhæng mellem ulighed og relativ fattigdom må afvises. For det andet kan det rene indkomstmål overvurdere fattigdommen blandt visse grupper som har adgang til enten uformel eller naturalieøkonomi. Denne type problemer er primært betingede af, at man i en dansk sammenhæng anvender registerdata til opgørelsen af indkomsten. Ved surveyundersøgelser er det muligt at medtage både transfereringer mellem private, herunder mellem forældre og børn, og indtægter fra den uformelle økonomi. For det tredje kan offentligt og kollektivt tilvejebragte tilbud og serviceydelser spille en rolle. Værdien af goder, som det offentlige stiller til rådighed, bl.a. sundhedsydelser, kultur og undervisning, indgår oftest ikke i indkomstopgørelsen. Selv om det er muligt at opgøre forbruget af forskellige ydelser fra den offentlige sektor, så kan det være meget vanskeligt at prisfastsætte sådanne ydelser, da de ikke omsættes på et marked. Et forsøg på at korrigere velfærdsfordelingen for individuelt forbrug af offentlige ydelser findes i Finansministeriet (2007). Indkomsten udtrykker altså de potentielle individuelle muligheder for forbrug, men ikke det faktiske forbrug eller den faktiske velfærd. Blandt andet på den baggrund har der rejst sig en diskussion om nødvendigheden af supplerende mål, som i højere grad kan sige noget mere præcist om hvilke personer, som har vanskeligheder med at klare sig i samfundet, det vil sige hvilke former for konkrete afsavn, som de faktisk lider under, jf. en anden artikel i dette temanummer. For eksempel kan husholdninger eller enkeltpersoner med samme indtægt have meget forskellig levestandard på grund af forskelle i fx husleje, gæld og særlige behov på grund af helbredstilstanden. Altid fattigdom, når grænsen er relativ? I debatten om fattigdom fremføres det fra tid til anden, at der med en relativ fattigdomsgrænse altid vil eksistere fattige, og at hvis alles indkomst stiger proportionalt omfang, så er fattigdommen ikke reduceret. Tager man det sidste først, så er det korrekt, at eksempelvis en fordobling af indkomstniveauet for hver indbygger vil give et uændret fattigdomsniveau, hvilket skyldes, at fattigdomsgrænsen også vil blive fordoblet, hvorfor andelen under grænsen vil forblive uændret. Det kan man anse som en urimelig egenskab ved det relative fattigdomsmål, eller man kan netop se det som en fordel, hvis man mener, at fattigdom i et rigt samfund skal være noget relativt. Men er det korrekt, at fattigdommen ikke kan afskaffes, hvis den opfattes som et relativt fænomen? Ud fra en teoretisk betragtning er det ikke nødvendigvis tilfældet. Antag at indkomstfordelingen i et samfund kan beskrives ved en (logaritmisk) normalfordeling. Et simpelt mål for uligheden 2 i et samfund er standardafvigelsen. Velstandsniveauet kan passende repræsenteres ved gennemsnits- eller medianindkomsten, Note 1 Analysen kan rekvireres hos forfatterne. Note 2 Uligheden måles normalt ved ginikoefficienten, eller fx det generaliserede entropyindeks. Det her anvendte simplere ulighedsmål bruges alene af illustrationsmæssige årsager. Tilsvarende anvendes en normalfordeling for at simplificere udregningerne og for at illustrere princippet faktiske indkomstfordelinger vil normalt have et langt mere kompliceret udseende, om end de ofte tilnærmelsesvist følger en normalfordeling efter en logaritmisk transformation. Grænser for fattigdom 9

10 som begge er sammenfaldende, når der er tale om en symmetrisk indkomstfordeling (som normalfordelingen). Hvad er betingelserne for, at fattigdommen er afskaffet i sådan et tilfælde? Eller lidt mere teknisk, hvornår er sandsynligheden for at indkomsten (Y) i et sådant samfund er mindre end fattigdomsgrænsen (z) praktisk taget lig nul? Lad, som det ofte er tilfældet, fattigdomsgrænsen være halvdelen af medianindkomsten, dvs. z=1/2. Betingelsen for fravær af fattigdom kan da udledes af P(Y<0,5 )=0, hvilket ca. giver = /8. Dvs., (uligheden) skal (må højest) være lig 1/8 af det generelle indkomstniveau ( ). Der er således ingen betingelser knyttet til selve indkomstniveauet, men alene til at uligheden ikke må være for stor. Det er altså muligt at afskaffe fattigdommen, selvom man anvender et relativt fattigdomsmål - kravet (i denne toparameter indkomstfordeling) er bare, at indkomstuligheden ikke er for stor sammenlignet med indkomstniveauet. 2.2 Budgetmetoden Budgetmetoden er mest kendt som grundlag for opgørelsen af antallet af fattige i USA (Orshansky, 1965), hvor man sammensætter en kurv af nødvendige madvarer med henblik på at opgøre, hvad det koster at leve. Udgifter til andet end mad inkluderes ved mindre raffinerede mekaniske metoder. Det samme grundprincip ligger også bag udarbejdelsen af fx de skandinaviske landes standardbudgetter, som omfatter et rimeligt, almindeligt forbrug. Det indeholder ikke alene udgifter til mad og drikke, men også udgifter til tøj, personlig hygiejne, transport, fritidsinteresser og dagligvarer. I Danmark har Forbrugerstyrelsen udarbejdet et standardbudget for et rimeligt, almindeligt forbrug. Det er ikke et minimumsbudget, men grundlaget for standardbudgettet kan anvendes som udgangspunkt for et acceptabelt minimumsleveniveau. Hvor eksperter i forbindelse med standardbudgettet har set på det rimelige og typiske i fastlæggelsen af forbruget, vil det i forhold til det acceptable minimumsleveniveau i højere grad være det nødvendige og det beskedne eller det acceptable, der er styrende for fastlæggelsen af forbruget. Et budget, der angiver et acceptabelt minimumsleveniveau, vil være et forbrug, som afspejler et nødvendigt og beskedent forbrug i forhold til en aktiv deltagelse i samfundet. Der er tale om et forbrug, som på den ene side giver grundlag for at kunne leve et sundt liv og kunne deltage aktivt og socialt i familiemæssige og samfundsmæssige sammenhænge, og på den anden side ikke afspejler nogen form for luksus. Hansen & Hansen (2004) opstiller et sådant minimumsbudget, der sammenlignes med et standardbudget, jf. tabel 1. Nogle poster på budgettet kan være svære at fastsætte. Skal man som fattig for eksempel slet ikke holde nogen form for ferie eller kunne anskaffe sig varige forbrugsgoder? Derfor er der brug for at definere og Tabel 1. Månedligt standard- og minimumsbudget for en enlig kvinde med et barn (3-6 år) Standard Minimum Forskel (Forbrugerst.) (CASA) Madvarer 2,840 2, Drikkevarer Tøj Skotøj Hygiejne Kommunikation Medier Motion mv Anden fritid 1, ,375 Ferie Dagligvarer Varige forbrugsgoder 1, ,066 Transport I alt 10,642 5,926 4,716 Noter vedr. minimumsbudgettet: (1) Drikkevarer er ekskl. vin og øl. (2) Tøj og skotøj er inkl. vinterfrakke og vinterstøvler. (3) Anden fritid omfatter kun gaver og kortspil. (4) Der er taget udgangspunkt i de oprindelige budgettal fra 2001, og disse er opregnet med en faktor 1.2 (inflation på 20 pct.) til 2010-niveau. Inflationsforventningen for 2010 er fra Finansministeriets (2010) Budgetredegørelse. Kilde: Hansen & Hansen (2004) finde ud af, hvad der er nødvendigheder og almindeligheder i dagens danske samfund, og hvor det altså ikke alene er eksperterne, der afgør dette. Et potentielt problem med metoden er, at den kan opfattes som en absolut grænse for fattigdom, hvis den alene reguleres for inflationen. Men, hvis godebundtet opdateres med passende mellemrum og således kommer til også at afspejle den generelle fremgang i forbrugsmulighederne, så kan en eventuel bias i retning af måling af absolut fattigdom nedsættes eller helt undgås. Men også fastholdelsen af en bestemt godesammensætning som grundlag for en fattigdomsgrænse kan overvurdere leveomkostningerne for de fattige, idet en fast varekurv (konstante mængder/omfang af de inkluderede varer og aktiviteter) ikke tager højde for substitutionsmuligheder i forbruget (ved et uændret fast velfærds-/nytteniveau) som følge af ændringer i de relative varepriser. 2.3 Afsavnsmetoden Afsavn består i, at man ikke har økonomisk mulighed for at købe (nok) varer eller deltage i aktiviteter, som der er bred enighed om, at alle skal have mulighed for. Det gælder fx økonomiske ressourcer til at kunne invitere gæster hjem, give gaver til fødselsdage, købe nødvendig medicin, gå til frisør og gå til tandlæge. De mulige afsavn kan udpeges af eksperter, eller man kan tage udgangspunkt i, hvad befolk- 10 Grænser for fattigdom

11 Tabel 2. Anvendte fattigdomsgrænser i Danmark og i andre lande. Grænse Fokus Dansk International anvendelse anvendelse Administrative/politiske: SFI Sverige, Holland -Inddrivelse ved offentlig gæld -Kontanthjælp -Starthjælp/ introduktionsydelse Budgetmetoden Befolkningen i Københavns Kommune Københavns Kommune USA Holland Sverige 40 % af median Børn under 18 år SFI 50 % af median Hele befolkningen Finansministeriet, DØR, AE-Rådet, SFI, HHÅ OECD, Holland 60 % af median Hele befolkningen Finansministeriet EU, Holland Under x % af median i flere år Hele befolkningen LO EU, Norge, Holland Konkrete beløbsgrænser: Hele befolkningen SFI, Sociologisk Institut KU -Rådighedsbeløb på eller kr. per måned -Bruttoindkomst på eller kr. Afsavn Hele befolkningen SFI, Københavns Universitet EU Personer på arbejdsmarkedet Københavns Universitet, Ålborg Universitet, Roskilde Universitet, CASA ningen vurderer er nødvendigheder for at kunne fungere på passende vis i samfundet (den demokratiske metode ). Familier har afsavn, når de ønsker at deltage i aktiviteter, udføre handlinger eller købe goder, der er alment accepterede, men ikke har økonomisk råderum til det. Fattigdom ud fra afsavnsbegrebet afhænger dels af, hvilken grænse, der gælder for at lide afsavn, og dels af hvor mange afsavn ud af et givet antal mulige man skal have for at blive klassificeret som fattig såkaldt dual cutoff (Alkire & Foster, 2009). Vi går ikke nærmere i detaljer med metoden her, men henviser i stedet til artiklen om afsavnsmetoden i dette nummer af Samfundsøkonomen. En fordel ved at anvende afsavn er, at man kommer rundt om langt flere dimensioner af fattigdommen. Men afsavnstilgangen har det problem til fælles med de relative fattigdomsmål, at der ikke er nogen teoretisk entydig måde at afgrænse fattigdommen på. Skal man klassificeres som fattig, når man fx har 4 ud af 9 mulige afsavn? Hvorfor ikke 3 eller 5 ud af 9 mulige afsavn? Antallet er ret afgørende for det endelige antal fattige. Jo flere afsavn en person skal have for at kunne blive klassificeret som fattig, jo lavere er nemlig det aggregerede fattigdomsmål baseret på afsavnsmetoden. Et tilsvarende problem forekommer, når det skal afgøres, om en person har afsavn i en bestemt dimension. Er det fx tilstrækkeligt at blive klassificeret som havende afsavn, når man en enkelt gang i løbet af et år har undladt at invitere gæster hjem, eller skal der fx være tale om manglende invitation mindst to gange i løbet af et år? Igen vil den registrerede fattigdom være lavere, jo højere grænsen sættes for at en alment accepteret handling ikke har kunnet gennemføres af økonomiske årsager. Afsavnstilgangen har bl.a. det til fælles med absolut fattigdom, at grænsen er konstant. Derfor vil flere og flere automatisk have færre afsavn over tid i takt med, at velstanden stiger. Flere vil således have råd til basisfornødenheder som vaskemaskiner og computere samt andre typer forbrugsgoder som fx mindst en uges ferie uden for hjemmet eller restaurationsbesøg. Men hvis man indarbejder nye fornødenheder/nødvendigheder i takt med, at samfundet bliver rigere, så kan det problematiske absolutte element i fattigdomsmålet reduceres eller elimineres. 3. Anvendte fattigdomsgrænser i Danmark og andre lande En oversigt over grænser anvendt i danske analyser og i nogle udenlandske undersøgelser fremgår af tabel 2. Selvom der ikke findes en officiel fattigdomsgrænse i Danmark, så opererer man alligevel med nogle beløbsgrænser i forskellige sammenhænge, der kan opfattes som implicitte administrative fattigdomsgrænser. Bl.a. inddriver man ikke mere offentlig gæld fra en person, end at vedkommende kan opretholde et vist forbrugsniveau. Tilsvarende kan kontanthjælpsgrænsen opfattes som det nederste indkomstniveau, man vil acceptere i det danske Grænser for fattigdom 11

12 samfund, når en person ikke har andre forsørgelsesmuligheder. Efter årtusindeskiftet er kontanthjælpsgrænsen dog afløst af endnu lavere grænser (starthjælp/introduktionsydelse m.m.), som dog ikke er relevante for langt størstedelen af befolkningen. Det er pudsigt, at de administrative grænser (og måske i særdeleshed grænsen for inddrivelse af offentlig gæld) stort set aldrig benyttes i forbindelse med analyser af fattigdom. Udover de administrative grænser benyttes andre grænser i Danmark, men særligt er der en forkærlighed for at benytte 50 %-grænsen (halvdelen af medianindkomsten), hvilket kan hænge sammen med, at denne grænse også har en vis international udbredelse. Det er dog bemærkelsesværdigt, at fx Det Økonomiske Råd i deres legitimation af anvendelsen af 50 %-grænsen sammenligner grænsen med opstillede budgetgrænser og når til det resultat, at de ligger meget tæt på hinanden (DØR, 2006). Det samme gør sig gældende i LO s forslag til en fattigdomsgrænse, hvor de også anbefaler 50 %-grænsen, og i samme forbindelse gør opmærksom på, hvor tæt denne er på rådighedsbeløbet for gældsinddrivelse. Et rådighedsbeløb som er baseret på budgetmetoden og det danske standardbudget (LO, 2009). Som det fremgår af tabellen, opererer man i Holland med flere forskellige fattigdomsopgørelser og fattigdomsgrænser. I overensstemmelse med EU anvender man indkomstopgørelser med både 50 %- og 60 %- grænsen, samt varighedsaspektet med indkomst under 60 %-grænsen i tre år. Derudover anvender man budgetmetoden men med to forskellige budgetgrænser. En grænse baseret på et budget som dækker udgifterne til mad, tøj, bolig og personlig hygiejne basic needs - og en anden modest but adequate, som også dækker udgifter til social deltagelse og rekreation. Endelig har man i mange år anvendt en fattigdomsgrænse baseret på kontanthjælpen, som giver et historisk billede af fattigdomsudviklingen i Holland (Vroman & Hoff, 2004). 4. En dansk fattigdomsgrænse Hvad kan fattigdomsgrænsen bruges til? Ved at definere en fattigdomsgrænse signaleres det, at man som samfund har fastsat en minimumsstandard for borgerne, som man vil tilstræbe, at alle opnår. Det kan også være udtryk for en erkendelse af, at der er befolkningsgrupper, som har vanskeligt ved at klare sig, og at man gerne politisk vil gøre noget ved det. I den forbindelse bliver man nødt til at have en fattigdomsgrænse, hvis man skal kunne opgøre omfanget og sammensætningen af fattige i befolkningen. Endvidere er en fattigdomsgrænse vigtig for at udviklingen i antallet af fattige kan kortlægges. Gennemgangen af de tre metoder til fastsættelse af en fattigdomsgrænse viser, at der er fordele og ulemper ved alle tre metoder. Men det vigtige er, at de hver for sig belyser forskellige sider af dét, at man ikke kan klare sig økonomisk altså at man er fattig. I relation til de tre metoder er det vigtig at understrege, at en afgørende faktor ved enhver fattigdomsgrænse og måling er fattigdommens varighed. Jo længere fattigdommen varer, desto mere alvorlige bliver konsekvenserne af fattigdommen. Undersøgelser viser endvidere at der ved langvarig fattigdom forekommer en større overensstemmelse mellem indkomstfattigdom og omfanget af afsavn. Det er et problem, at der er forskellige fattigdomsforståelser, at der mangler en præcis fattigdomsdefinition, og at der er forskellige holdninger til, hvordan man skal måle fattigdommen. Det største problem er imidlertid manglende viden om, hvor mange og hvem det er, der har svært ved at klare sig i samfundet. Der mangler konsensus inden for forskning og undersøgelser på området. I andre lande som fx Holland og England forskes der i fattigdom, og der indsamles systematisk data, der belyser forskellige sider af fattigdommen og udviklingen på området. I Danmark er vi henvist til enkeltstående lejlighedsvise fattigdomsundersøgelser fra fx DØR, SFI, Finansministeriet, Sociologisk Institut og til fx AEs og Eurostats løbende opgørelser af den relative fattigdom ved hjælp af 50 %- og 60 %-grænsen, der kan kritiseres for at være vilkårlige og alene at lægge vægt på den økonomiske fattigdom. 5. Konklusion Det er ikke hensigtsmæssigt at pege på én bestemt metode, som vil være bedst egnet til at fastlægge en dansk fattigdomsgrænse. Der er derimod behov for, at skabe større viden om forskellige sider af fattigdommen, der giver forskningsmæssigt belæg for, hvem der har hvilke problemer, hvor store og dybe de er, og hvor længe de pågår. Dette kalder i høj grad på anvendelse af alle tre metoder, som tilsammen giver et mere fyldestgørende billede af fattigdommen i Danmark. Der er altså behov for, at der: Foretages opgørelser af den relative fattigdom ud fra folks disponible indkomster både med anvendelse af 40 %-, 50 %- og 60 %-grænser. Igangsættes et arbejde med udvikling af en aktuel minimumsstandard baseret på budgetmetoden (hvad koster det at leve?). Dette arbejde forankres, således at der fx årligt kan tages stilling til en velfærdsjustering af budgettet. Foretages en årlig surveyundersøgelse, der belyser afsavnssituationen i den danske befolkning. Elementer fra indkomstopgørelsen samt en kombination af budgetmetoden og den demokratiske metode til at måle afsavn kan bidrage til fastsættelse af en fattigdomsgrænse. Et minimumsbudget er så det, der skal til for at leve et minimums acceptabelt liv i Danmark. Et sådant budget består bl.a. af, hvad der minimum skal være af penge til mad, drikke, tøj og skotøj. Dette kan udregnes nogenlunde eksakt og skaber næppe de store kontroverser. Den demokratiske metode kommer ind i billedet ved, at befolkningen skal være med til at fastsætte, hvad der herudover er nødvendige goder og aktiviteter. De goder, som et flertal af befolkningen udpeger som minimumsnødvendigheder, kan prisfastsættes og indgå i budgettet. 12 Grænser for fattigdom

13 Denne form for minimumsbudget kan så være udgangspunktet for at fastsætte en økonomisk fattigdomsgrænse, der samtidigt suppleres med undersøgelser af, hvilke afsavn og hvilke typer af social eksklusion, som husholdningerne, der ligger under den økonomiske fattigdomsgrænse, rent faktisk er udsat for. Herved opnås et mere nuanceret syn på fattigdommens karakter, og fattigdomsgrænsen har en rimelig legitimitet, fordi befolkningen er blevet inddraget i at fastsætte den. Viser det sig at der ikke kan opnås enighed om en officiel fattigdomsgrænse, så må man naturligvis fortsætte med de sporadiske opgørelser af fattigdom. Men man kan også overveje at inddrage de implicitte administrative fattigdomsgrænser. Budgetmetoden kunne her inddrages ved at opgøre forbrugssammensætningen eksempeltvist blandt kontanthjælpsmodtagere, og herudaf udlede en fattigdomsgrænse. Litteratur Alkire, S. & J. Foster (2009). Counting and Multidimensional Poverty Measurement. OPHI WORKING PAPER NO. 32. Det økonomiske Råd (2006). Dansk Økonomi. Efterår Konjunkturvurdering. Fattigdom i Danmark. København. de Vos, K. & T. I. Garner (1991). AN EVALUATION OF SUBJECTIVE POVERTY DEFINITIONS: COMPARING RESULTS FROM THE U.S. AND THE NETHERLANDS. Review of Income and Wealth, vol. 37, no. 3, pp Finansministeriet (2007). Budgetredegørelse Finansministeriet. København. Finansministeriet (2010). Budgetredegørelse Finansministeriet. København. Hansen, F.K. (2002): Hvad koster det at leve? Standardbudget for familier. CASA. Hansen, F.K. & H. Hansen (2004). At eksistere eller at leve. Fattigdom og lave indkomster i Danmark hvordan måler man fattigdom?. CASA. Larsen, J. E. (2005). Fattigdom og social eksklusion. Tendenser i Danmark over et kvart århundrede. København. Socialforskningsinstituttet. LIS (2010). Download af andel fattige og gini koefficienter for alle tilgængelige lande og alle tilgængelige år fra hjemmesiden for Luxembourg Income Study (LIS), januar 2010, LO i Danmark (2009). Fattigdom og Fattigdomsgrænse. LO. Orshansky, M. (1965). Counting the Poor: Another Look at the Poverty Profile. Social Security Bulletin, Vol. 28, No. 1, January 1965, pp Saunders, P., B. Halleröd and G. Matheson (2000). Making Ends Meet in Australia and Sweden: A Comparative Analysis Using the Subjective Poverty Line Methodology. Acta Sociologica, vol 37, pp Sørensen, H. (2009). Hvordan forstås fattigdom i VelfærdsDanmark?. CASA. Townsend, Peter (1979). Poverty in the United Kingdom. A survey of Household resources and standards of Living. Penguin Books. Middelsex. Vrooman, C. & Hoff, S (2004). The Poor Side of the Netherlands. Results from the Dutch Poverty Monitor Social and Cultural Planning Office og Statistics Netherlands. Grænser for fattigdom 13

14 Udvikling i fattigdom i Danmark Målt ud fra en definition af relativ fattigdom er andelen af fattige steget markant i perioden Fattigdommen er steget, uanset om man ser på alle fattige, fraregner de studerende, kun ser på de fattige børn eller kun de langvarigt fattige. Jonas Schytz Juul Chefanalytiker AE - Arbejderbevægelsens Erhvervsråd Hvordan opgøres fattigdom? Der eksisterer ikke en officiel fattigdomsgrænse i Danmark, og bl.a. derfor er det ikke indlysende, hvilken definition af fattigdom man bør anvende ved analyser af fattigdom. Det kan blandt andet have den uheldige konsekvens, at den markant stigende fattigdom ikke får politisk opmærksomhed, fordi der ikke er konsensus omkring, hvad det vil sige at være fattig i Danmark. Den måde, som fattigdom er målt på i denne analyse, er ved en relativ fattigdomsgrænse, der udelukkende er baseret på disponibel indkomst. Denne metode har bl.a. været benyttet af OECD, De Økonomiske Vismænd og EU. Konkret bruges 50 pct. af medianindkomsten i det enkelte land som grænse, hvilket svarer til OECD s fattigdomsgrænse. EU bruger 60 pct. af medianen, som indikator for risiko for fattigdom. For en familie bestående af én person svarer OECD s fattigdomsgrænse til en indkomst på godt kr. efter skat, målt i 2010-lønniveau. Bruger man i stedet EU s grænse ligger grænsen på godt kr. efter skat. Tabel 1. Fattigdomsgrænse ved forskellige familiestørrelser, disponibel indkomst, 2010-niveau Antal personer i familier Grænse per person Grænse per familie 1 person personer personer personer personer personer Anm: Grænsen opgøres ved husstandsækvivaleret disponibel indkomst. Ækvivaleringsfaktoren svarer til Finansministeriets og er på: (Antal personer i familien)^0,6. Data er fremskrevet til 2010-niveau med lønudviklingen. Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag. Lovmodellen stilles til rådighed af Finansministeriet og man kan læse mere om datagrundlaget i Finansministeriet, Grænsen er imidlertid afhængig af størrelsen af familien, da man tager højde for stordriftsfordele i familien. Det vil sige, at en familie bestående af to personer med en samlet indkomst på kr. efter skat vil ligge over fattigdomsgrænsen, da der vil være stordriftsfordele forbundet med at leve to sammen. I tabel 1 er fattigdomsgrænsen ved forskellige familiestørrelser angivet. Som det fremgår af tabellen, er fattigdomsgrænsen for en familie bestående af to personer på godt kr. efter skat for familien samlet, svarende til omkring kr. pr. person efter skat. En styrke ved OECD s fattigdomsgrænse er, at det er et forholdsvis simpelt mål for fattigdom. Samtidig er der mange andre fordele ved denne opgørelse af fattigdom. For det første er fattigdommen opgjort på denne måde nem at sammenligne over tid, for det andet er det muligt at sammenligne niveauet for fattigdom ud fra denne grænse i forskellige lande. Det ville være meget mere kompliceret med en absolut fattigdomsgrænse fastlagt ud fra et standardbudget. OECD s grænse er imidlertid ikke perfekt, og AE har gennem længere tid efterlyst en officiel fattigdomsgrænse i Danmark. En sådan grænse kan tage udgangspunkt i OECD s fattigdomsgrænse, men udvides yderligere med fx et mål for fattigdommens varighed og personers formueforhold. Et kritikpunkt vedr. den relative opgørelsesmetode til at måle fattigdom er, at en persons forbrugsmuligheder jo ikke forringes, fordi andre i samfundet bliver rigere. Derfor er det nærmere en økonomisk ulighed der måles med en relativ fattigdomsgrænse, mere end det er antallet af fattige. Dette kritikpunkt er i og for sig berettiget, hvis man opfatter fattigdom som en absolut størrelse dvs. at personer kun betegnes som fattige, hvis de ikke har mulighed for at købe en nærmere bestemt mængde af nødvendige basisvarer, og dette minimumsforbrug er det samme over tid. På den anden side kan det fremføres, at fattigdom i et rigt samfund som det danske bedst belyses med et relativt mål, fordi alle danskere har adgang til helt grundlæggende goder som mad, bolig og tøj. For børn viser fattigdommen sig f.eks. ved, at der er børn, som ikke har mulighed for at deltage i fritidsaktiviteter på lige fod med kammeraterne og ikke har samme adgang til normale materielle goder som deres klassekammerater og det er jo netop en relativ betragtning. Som yderligere eksempler herpå kan man nævne børns adgang til computer og internet. I en global kontekst giver det ikke mening at betragte børns manglende adgang til computer og internet som et fattigdomstegn, men i et rigt samfund som det danske, hvor det er blevet stan- 14 Udvikling i fattigdom i Danmark

15 Boks 1. Sådan opgøres fattigdom i analysen Fattige er defineret som antallet af personer, der har en indkomst, som er mindre end halvdelen af medianindkomsten. Medianindkomsten er den midterste indkomst i indkomstfordelingen. Det vil sige, at der er nøjagtig 50 procent, der har en indkomst, der er højere end medianindkomsten, og nøjagtig 50 procent, der har en indkomst, der er lavere end medianindkomsten. Der benyttes den husstandsækvivalerede disponible indkomst, det vil sige indkomsten efter skat korrigeret for stordriftsfordele i familier med flere familiemedlemmer. Dette er det samme indkomstbegreb, som Finansministeriet benytter i forbindelse med indkomstanalyser. I 2010-priser er fattigdomsgrænsen på kr. for en familie bestående af én person. For en familie bestående af to personer er fattigdomsgrænsen på kr. pr. person, svarende til kr. for hele familien. Beregninger er foretaget på Lovmodellens datagrundlag Datagrundlaget i Lovmodellen er udarbejdet af Finansministeriet og baseret på tal fra Danmarks Statistik. Figur 1. Udviklingen i antal fattige fra 2001 til personer personer Fattige Fattige ekskl. studerende dard, at børnefamilier har adgang til computer og internet, kan det godt opfattes som et fattigdomstegn, når nogle børn ikke har samme muligheder på grund af dårlig økonomi i familien. Specielt i undervisningssammenhæng hvor det ofte er en nødvendighed med adgang til computer og internet hvis læreren lægger lektier og opgaver på nettet. Når øget fattigdom, som denne og andre analyser dokumenterer, udgør et voksende samfundsproblem herhjemme, er der under alle omstændigheder behov for at definere, hvad det vil sige at være fattig i Danmark. Derfor bør en officiel fattigdomsgrænse være første skridt på vejen til at erkende det voksende problem og være med til at skabe konsensus om problemets omfang. Stigning i antallet af fattige i Danmark Antallet af fattige i Danmark fortsætter med at stige, og i 2007, der er det seneste dataår, er der fattige personer i Danmark. Dette er en stigning på personer på et enkelt år, eller hvad der svarer til knap 13 pct. Når man opgør fattigdom, kan det diskuteres, om studerende skal medregnes i gruppen eller ej. Studerende har ofte en indkomst under fattigdomsgrænsen, mens de studerer, men har omvendt en høj indkomst i deres arbejdsliv. Den lave indkomst under uddannelse kan således ses som en investering, der oftest giver sig udslag i en væsentlig højere indkomst, når studiet er afsluttet. Ved at udelade familier, hvor mindst én af forsørgerne er studerende, er der godt fattige personer i Danmark i Når studerende ikke tælles med, har der ligeledes været en voldsom stigning i gruppen af fattige. I løbet af det seneste dataår er denne gruppe steget med knap personer, hvilket svarer til knap 17 pct. Udviklingen i antallet af fattige er vist i figur 1. Anm.: Fattige er defineret ud fra medianindkomsten målt ved husstandsækvivaleret disponibel indkomst. Dette er forklaret nærmere i boks 1. Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag. Som det fremgår af figur 1, er antallet af fattige steget støt igennem hele perioden Medregnes de studerende er gruppen af fattige steget med næsten personer i denne periode. Det svarer til en samlet vækst på godt 40 pct. Fjerner man familier, hvor mindst én af forsørgerne er studerende, er gruppen af fattige steget endnu mere. Eksklusive studerende er gruppen af fattige således vokset med 50 pct. siden Det svarer til en stigning på personer. I tabel 2 er væksten i antallet af fattige fra 2001 til 2007 vist. De over fattige personer svarer til, at 5,7 pct. af befolkningen nu lever i fattigdom. I 2001 var det blot 4,1 pct. af befolkningen, der befandt sig i gruppen af fattige. Måler man eksklusive studerende, er der i 2007 en fattigdomsandel på 3,7 pct. Det er ligeledes en stor stigning siden 2001, hvor andelen var på 2,5 pct. Tabel 2. Udvikling i antal fattige, Stigning Stigning i pct personer Pct. Fattige 215,2 304,0 88,8 41,3 Fattige ekskl. studerende 134,6 201,4 66,8 49,6 Anm.: Fattige er defineret ud fra medianindkomsten målt ved husstandsækvivaleret disponibel indkomst. Dette er forklaret nærmere i boks 1. Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag. Udvikling i fattigdom i Danmark 15

16 Fremskrivning af antal fattige Opgørelsen af antallet af fattige foretages på grundlag af data fra meget detaljerede registre, som desværre først er tilgængelige med nogle års forsinkelse (se boks 1). Det seneste dataår er 2007, og det er derfor kun muligt at opgøre udviklingen i antallet af fattige frem til Der er imidlertid sket store forandringer i dansk økonomi siden For det første er boligpriser og aktiekurser faldet en hel del, for det andet er der gennemført en omfattende skattereform, og for det tredje er Danmark inde i en lavkonjunktur, hvor mange har mistet deres job. Det er faktorer, der alle har betydning for udviklingen i antallet af fattige. Boks 2. Fremskrivning af fattige I det ovenstående er antallet af fattige fremskrevet til I fremskrivningen er der brugt følgende antagelser: Boligpriser er fremskrevet med boligprisudviklingen fra Realkreditrådet frem til ultimo 2009 på kommunalt niveau. Herefter er boligpriserne lagt fladt. Realkreditgæld er fremskrevet med den samlede udvikling i realkreditlån på makroniveau. Aktiekurserne er fremskrevet til ultimo 2009, hvorefter de er lagt fladt. Anden gæld er fremskrevet med renteudviklingen. Alle lønninger er fremskrevet med den samme lønudvikling fra Finansministeriets Økonomisk Redegørelse dec Indkomstoverførsler er fremskrevet med satsreguleringen, og der er ikke taget højde for regelændringer. Skattebetalingen er udregnet efter fremskrivningen med 2010-skatteregler. Der er ikke taget højde for ændringer på arbejdsmarkedet. En måde at analysere antallet af fattige efter 2007 er ved at fremskrive befolkningens indkomster og dermed også fattigdomsgrænsen. I en sådan fremskrivning kan der tages højde for udviklingen inden for boligpriser, aktiekurser, lønninger og overførsler, samt ændringerne i skattesystemet, jf. boks 2. Omvendt tages der ikke højde for ændringer på arbejdsmarkedet, hvilket ligeledes påvirker antallet af fattige. Dels fordi de fremskrevne indkomster dermed kan være biased, dels fordi personer der har mistet deres job og ikke er medlem af en a-kasse kan risikere at være kommet under fattigdomsgrænsen Foretages fremskrivningen med de i boks 2 givne antagelser, skønnes antallet af fattige i 2010 at være på omkring personer. Altså et næsten uændret antal fattige siden det rekordhøje niveau i Fraregnes de studerende, skønnes antallet af fattige at være på omkring personer i 2010, hvilket ligeledes næsten er uændret siden toppunktet i Det skal dog understreges, at det er en overordnet fremskrivning, der som sagt ikke tager højde for alle de ændringer, der har været i økonomien siden Men ændringerne i økonomien som følge af boligprisændringer, aktiekursfaldet, lønudviklingen og omlægninger af skattesystemet giver samlet kun en meget lille ændring i antallet af fattige fra Udviklingen i antallet af fattige frem mod 2010 er vist i figur 2. I prognosen til 2010 fanger man altså påvirkningen i antallet af fattige fra den voldsomme ændring der har været på boligmarkedet og i aktiekurserne, samtidig med, at de store skattelettelser der har været givet er medregnet. Dette er i høj grad relevant da der netop er sket meget med boligpriser, aktiekurser og skattesystemet perioden Omvendt får man ikke de ændringer der har været på arbejdsmarkedet med i prognosen, hvilket er en svaghed ved fremskrivningen. Ikke desto mindre fanger fremskrivningen nogle relevante ændringer der har været siden 2007, og som påvirker antallet af fattige. Figur 2. Fremskrivning af fattige til personer personer Antallet af fattige børn stiger voldsomt Også antallet af børn ramt af fattigdom fortsætter med at stige i perioden Samlet er der nu næsten fattige børn i Danmark. Det er en stigning på over børn på bare ét år, hvilket svarer til en stigning på 26 pct. Når man opgør fattigdom blandt hjemmeboende børn, er det forældrenes indkomst, der er afgørende for, om børnene lever i fattigdom. Der kan imidlertid være flere årsager til, at forældrene har en lav indkomst. En forklaring kan være, at en eller begge forældre er studerende og derfor har en lav indkomst under studieforløbet, men omvendt kan forvente en høj indkomst i deres arbejdsliv senere. Den lave indkomst under uddannelse kan altså ses som en investering, der oftest giver sig udslag i en væsentlig højere indkomst, når studiet er afsluttet Fattige Anm.: Se boks 2. Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag. Fattige ekskl. studerende 50 0 Ved at udelade familier hvor mindst én af forsørgerne er studerende, er der godt fattige børn i Danmark. Også uden at familier med studerende forældre tages med, har der været en voldsom stigning i gruppen af fattige børn. I løbet af det seneste dataår er denne gruppe steget med knap børn, hvilket svarer til en stigning på 26 pct. Udviklingen i antallet af fattige børn er vist i figur Udvikling i fattigdom i Danmark

17 Figur 3. Udvikling i antallet af fattige børn, Figur 4. Udviklingen i antallet af længerevarende fattige personer personer personer personer Fattige Fattige ekskl. studerende Fattige Fattige ekskl. studerende Anm.: Fattige er defineret ud fra medianindkomsten målt ved husstandsækvivaleret disponibel indkomst. Dette er forklaret nærmere i boks 1. Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag. Anm.: Fattige er defineret ud fra medianindkomsten målt ved husstandsækvivaleret disponibel indkomst. Dette er forklaret nærmere i boks 1. Kun personer, der er ramt af fattigdom i mindst tre år i træk, er taget med. Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag. Som det fremgår af figur 3, er antallet af fattige børn samlet steget igennem hele perioden Medregnes de studerende, er gruppen af fattige steget med næsten børn i denne periode. Det svarer til en samlet vækst på godt 80 pct. Fjerner man familier, hvor mindst én af forsørgerne er studerende, er gruppen af fattige børn også steget. Eksklusive familier med studerende forældre er gruppen af fattige børn således vokset med 77 pct. siden Det svarer til en stigning på børn. I tabel 3 er væksten i antallet af fattige børn fra 2001 til 2007 vist. Størstedelen af væksten i antallet af fattige børn er sket i løbet af det seneste dataår. Ud af den samlede vækst på 80 pct., er der alene i 2007 sket en stigning på 26 pct. Det svarer til, at omkring 1/3 af stigningen alene er sket i løbet af det seneste år. Det er markant mere end væksten året før, der var på 7,5 pct., hvilket ellers er en stor stigning i antallet af fattige børn. Tabel 3. Udvikling i antallet af fattige børn, Vækst Vækst i pct børn Pct. Fattige børn 36,0 64,8 28,8 80,1 Fattige børn ekskl. børn af studerende 31,7 56,1 24,4 76,7 Anm.: Fattige er defineret ud fra medianindkomsten målt ved husstandsækvivaleret disponibel indkomst. Dette er forklaret nærmere i boks 1. Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag. Samlet set lever 5,5 pct. af alle børn i fattigdom. Det er en stor stigning siden 2001, hvor blot 3,1 pct. af alle børn levede i fattigdom. Fraregnes familier, hvor mindst én af forældrene er studerende, er det 4,7 pct., der er fattige. I 2001 var denne andel blot på 2,8 pct. Flere lever i langvarig fattigdom Ligesom det samlede antal fattige vokser støt, så er antallet af personer, der har været fattige i mindst tre år i træk steget. Samlet er der nu personer, der har hængt fast i fattigdom i mindst tre år i træk. Dette er en stigning på omkring personer på et enkelt år, eller hvad der svarer til fem pct. Hvis familier, hvor mindst en af forsørgerne er studerende, udelades, er antallet af langvarigt fattige på knap personer. Det er en stigning på omkring personer på et år, svarende til godt seks pct. Der er relativ stor forskel på antallet af langvarigt fattige inkl. og ekskl. studerende. En af årsagerne til denne forskel er, at familien skal opfylde ret restriktive krav for at være en del af langvarigt fattige ekskl. studerende. Hvis blot en af forsørgerne i bare et enkelt år ud af de seneste tre år er studerende, så ryger hele familien ud af gruppen med langvarigt fattige, selvom den ligger under fattigdomsgrænsen i alle tre år. Det er altså ret restriktive krav, der skal opfyldes, for at man er med i gruppen af langvarigt fattige ekskl. studerende. Udviklingen i antallet af langvarigt fattige er vist i figur 4. Af ovenstående figur fremgår det klart, at omfanget af længerevarende fattigdom har været stigende i hele perioden , uanset om studerende medregnes eller ej. Samlet er antallet af længerevarende Udvikling i fattigdom i Danmark 17

18 Tabel 4. Udvikling i antal længerevarende fattige, Tabel 5. Ingen 1:1-sammenhæng mellem økonomisk vækst og fattigdom Vækst Vækst i pct personer Pct. Længerevarende fattige 53,9 79,8 25,8 47,9 Længerevarende fattige ekskl. studerende 29,3 46,7 17,4 59,3 Anm.: Som figur 4. Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag Pct. Årlig realvækst i BNP per capita 2,9 1,8 Årlig vækst i andel fattige -1,9 6,7 Anm: Tabellen viser årlig realvækst i BNP sammenlignet med den årlige vækst i andelen af fattige målt ekskl. studerende. Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag og ADAM. fattige steget med personer igennem hele perioden Det svarer til en stigning på næsten 50 pct. Tallene peger altså ikke på en 1:1-sammenhæng mellem udviklingen i antallet af fattige og den økonomiske vækst. Tværtimod. Den årlige økonomiske vækst i Danmark var høj i perioden samtidig med, at andelen af fattige samlet faldt. I perioden har væksten i samfundet været mindre, samtidig med at andelen af fattige er vokset meget markant. Dette er illustreret i tabel 5. Fraregnes familier, hvor mindst en af forsørgerne er studerende, er antallet af længerevarende fattige steget endnu mere. Denne gruppe er i perioden steget med næsten 60 pct., hvilket er en stigning på over personer. Stigningen i antallet af længerevarende fattige fra er vist i tabel 4. Derudover viser en fremskrivning af indkomsterne til 2010, at antallet af fattige fortsat ligger på det rekordhøje niveau fra 2007 frem mod Heller ikke denne fremskrivning tyder altså på, at den afgørende faktor for udviklingen i antallet af fattige er den generelle økonomiske vækst. Ingen klar sammenhæng mellem fattigdom og vækst Den relative fattigdomsgrænse bliver ofte kritiseret for, at den vil vise en stigning i antallet af fattige, hvis der er en generel økonomisk vækst i samfundet. Rationalet er, at en generel økonomisk vækst giver stigende indkomster, dermed rykker fattigdomsgrænsen op, og antallet af fattige stiger derfor. 1 Ser man på udviklingen i antallet af fattige og sammenligner med den generelle vækst i økonomien siden 1993, genfinder man ikke den påståede klare sammenhæng mellem økonomisk vækst og vækst i antallet af fattige. I perioden var der generelt en høj vækst i økonomien i Danmark, uden at andelen af fattige steg. Omvendt i perioden , hvor væksten generelt var lavere i økonomien, mens stigningen i antallet af fattige var stor. Det er uomtvisteligt, at fattigdommen og uligheden 2 er vokset. Denne udvikling skyldes i høj grad den politik, der er blevet ført. Mens ydelserne for dem på bunden af samfundet er blevet reduceret, så er der gentagne gange blevet givet skattelettelser til de højest lønnede. Kontanthjælpsloft, 450-timersregel og starthjælp er blandt de nedsatte ydelser, som folk på bunden af samfundet rammes af. Til gengæld har man haft skattestop og gennemført en række skattelettelser, som giver en markant gevinst til de højest lønnede. 3 Helt konkret var der i 1993 omkring 3 procent fattige, når studerende ikke medregnes. I 2001 var denne andel faldet til 2,5 procent. Herefter steg andelen til de 3,7 procent, den lå på i 2007, der er de seneste tal, der findes. I perioden var der en gennemsnitlig årlig vækst i økonomien på 2,9 procent, mens den gennemsnitlige vækst i perioden var på 1,8 procent. Note 1 Se fx Politiken 3. marts 2010 Note 2 Se fx Arbejderbevægelsens Erhvervsråd 2010a eller Finansministeriet 2010 Note 3 Se fx Arbejderbevægelsens Erhvervsråd 2010b Litteratur Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, 2010a, Uligheden i Danmark stiger mere og mere, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, 2010b, Regeringens skattelettelser på over 50 mia. kr. er gået til de rigeste : Finansministeriet, 2003, Lovmodellen og registerdata, registerdata.aspx Finansministeriet, 2010, Indkomstudvikling og -fordeling i Danmark Politiken 3. marts 2010, Fattigdommen sætter rekord, 18 Udvikling i fattigdom i Danmark

19 Fattigdom i EU-landene EU har en lang tradition for at sætte fokus på fattigdom og social eksklusion. Fattigdomsbilledet i EU-landene er meget forskelligt, det gælder udbredelsen og niveauet. En forklaring på forskellene er indretningen af indkomstoverførslerne. Finn Kenneth Hansen Forskningsleder CASA - Center for Alternativ Samfundsanalyse EU har sat fokus på fattigdom EU har en lang tradition for at sætte fokus på den sociale dimension og de sociale forhold. Et tidligt fokus har været rettet mod fattigdom og social eksklusion. Tilbage i 1980 erne og 1990 erne igangsatte man i EU fattigdomsprogrammer med henblik på frembringelse og fremlæggelse af data om fattigdom og social eksklusion og belysning af udviklingen i medlemslandene, og med opfordringer til EU medlemslandene om at igangsatte initiativer med henblik på at bekæmpe fattigdom og social eksklusion. Målsætning om fattigdom Fokus på disse forhold fik en yderligere dimension, da regeringslederne på EU Rådsmødet i Lissabon i 2000 i bestræbelserne for et udviklet og moderne EU blev enige om, at medlemslandene skulle arbejde for en markant reduktion af fattigdommen i EU frem mod 2010, som blev udnævnt til fattigdommens år i EU (EU Commission, 2007). Bestræbelserne skulle opnås gennem det, man kaldte den åbne koordinationsmetode. En arbejdsmetode som indebærer, at medlemslandene skal udveksle oplysninger og synspunkter og fremlægge politikker for, hvordan man bekæmper fattigdommen i det enkelte land. Der var enighed om, at hvert medlemsland med mellemrum skulle fremlægge målsætninger og indsatser i form af Nationale Handlingsplaner (National Action Plans NAP). Den første for perioden , den anden for og de to seneste dækker årene og (Socialministeriet, 2001, 2003, 2006, 2008) For at tilvejebringe et fælles oplysningsgrundlag blev man enige om, at NAP-rapporterne skulle give tilbagemeldinger på 18 indikatorer, som samlet kunne sige noget om udviklingen i fattigdom og social eksklusion. En række af indikatorerne omhandler den økonomiske fattigdom med hovedvægten på angivelse af, hvor stor en andel der er i risiko for fattigdom opgjort som dem, der har en indtægt på under 60 % af medianindkomsten i det enkelte EU-land. Derudover er der indikatorer for langvarig fattigdom, langvarig arbejdsløshed og mangel på uddannelse. Lissabon-aftalen enige om at anvende 60 %-grænsen. Samtidig blev det præciseret, at der med denne afgrænsning er tale om personer og familier, som er i risiko for at havne i fattigdom. Der er således ikke tale om en fattigdomsgrænse, der kan bruges til at opgøre, at så og så mange er fattige, men den afgrænser personer og familier, der har så lave indkomster, at de er i risiko for at være fattige. Et af kritikpunkterne af den relative fattigdomsgrænse er, at en lav disponibel indkomst siger noget om ens begrænsede muligheder, men ikke noget om den faktiske levevis. I denne artikel vil jeg belyse fattigdomsproblemerne i EU-landene. Hvor udbredt er fattigdommen i de forskellige medlemslandede, og hvordan kan man forklare de forskelle, der er mellem landene? 1 Fattigdommen i EU store forskelle og flere fattige I EU betragtes fattigdom som noget relativt, og fattige defineres som omfattende dem, der på grund af manglende ressourcer ikke kan opnå de mest basale nødvendigheder, og som er udelukket fra almindelige vaner og normer i det samfund, de lever i. Der har været konsensus om denne opfattelse og en erkendelse af, at fattigdom forekommer og er udbredt i medlemslandene, (Abrahamsom & Hansen, 1996). Udfordringen har været knyttet til karakteristikken af fattige og dokumentation af omfanget af fattigdom i EU. Da der ikke umiddelbart foreligger data, har Kommissionen hældet til den pragmatiske løsning at anvende indkomstoplysninger som indikator på fattigdom og altså i første omgang belyst den økonomiske fattigdom. I en årrække har en indikator-arbejdsgruppe i Eurostat arbejdet med udvikling af alternative mål baseret på afsavn, og i de seneste år har Eurostat suppleret med opgørelser af materielle afsavn i de enkelte lande, men uden at disse opgørelser har været anvendt som indikator på omfanget af fattige i EU (Eurostat, 2009). EU har igennem tiderne anvendt 50 %-grænsen i lighed med OECD (Abrahamson og Hansen, 1996). Men med udviklingen af begreber og dokumentation for udviklingen i de forskellige medlemslande og den samtidige kritik af den relative fattigdomsgrænse, blev man med Note 1 Artiklen bygger på rapporten Fattigdom i EU-landene og dansk fattigdom i europæisk perspektiv ( Hansen, 2010). Fattigdom i EU-landene 19

20 Som hovedindikator for afgrænsning af fattige i EU anvendes 60 %- grænsen og i den forbindelse tales der om at være risiko for at havne i fattigdom. Lissabon-aftalen blev indgået mellem de daværende 15 medlemslande. I perioden frem til i dag er der sket en udvidelse med 10 nye medlemslande fra 2005, og yderlige optagelse af 2 nye medlemslande (Rumænien og Bulgarien), således at EU i dag omfatter 27 medlemslande. Udviklingen alene for de 15 gamle EU-medlemslande viser, at andelen af personer i risiko for fattigdom er steget frem til Der er tale om et fald i det seneste opgjorte år fra 2007 til 2008, men andelen af personer i risiko for fattigdom er større i 2008 end i I perioden er der trods en generel vækst i økonomierne og gunstige beskæftigelsesmuligheder tale om en stort set uændret andel af personer og familier i risiko for fattigdom. Samlet for de 27 medlemslande er der 17 %, som ligger under de enkelte landes nationale fattigdomsgrænser. Den seneste antalsopgørelse fra 2007 siger, at der i samtlige 27 medlemslande er 73 millioner, som lever i risiko for fattigdom. Ser man på de enkelte lande i 2008, er der stor forskel på andelen af risikofattige. Specielt de nordiske lande (Danmark, Sverige og Finland) men også Holland har andele, som ligger under gennemsnittet. Andre lande, hvor andelen ligger under gennemsnittet, er fx Tjekkiet, Slovakiet og Ungarn. Tjekkiet er det land, der har den mindste andel fattige på 9 %. Derimod er der lande, som ligger pænt over gennemsnittet med andele på 20 %, som har en indkomst under den nationale fattigdomsgrænse. Det gælder Grækenland, Spanien, Litauen, Rumænien og Bulgarien. Men andre store lande har andele, som ligger lige over det gælder England og Italien og som et mindre land Estland. Et af problemerne ved at sammenligne landene ved denne opgørelsesmetode er, at andelen i risiko for fattigdom udtrykkes i forhold til medianindkomsten i det pågældende land og angiver dermed andelen af fattige i forhold til leveniveauet i det enkelte land. Leveniveauet er imidlertid forskelligt i de forskellige medlemslande. For at tage højde for dette ser man nu oftere at fx Eurostat i offentliggørelser af risikofattige supplere med købekraftsværdien af fattigdomsgrænserne i de enkelte lande. Tager man hensyn til købekraftsværdien bliver forskellene mellem EU-landene mere markant. (Eurostat, 2010) I flere lande er andelen i risiko for fattigdom steget Ser vi på udviklingen i fattigdommen i de forskellige EU-lande, er der lande, som har haft relativt kraftige fald i andelen, som lever i risiko for at være fattige. Det gælder lande som Irland, Frankrig og Portugal. I Irland er andelen faldet fra 20 % til 16 % i perioden 2000 til Tabel 1: Andelen af personer som lever i risiko for fattigdom. EU medlemslande Pct /- Belgien (BE) Bulgarien (BG) Tjekkiet (CZ) 8* Danmark (DK) 10* Tyskland (DE) Estland (EE) Irland (IE) Grækenland(EL) Spanien (ES) Frankrig (FR) Italien (IT) Cypern (CY) Letland (LV) Litauen(LT) Luxembourg (LU) Ungarn (HU) Malta (MT) Holland (NL) Østrig (AT) Polen (PL) Portugal (PT) Rumænien (RO) Slovenien (SI) Slovakiet (SK) Finland (FI) Sverige (SE) England (UK) Island (IS) Norge (NO) 11* EU 27 lande EU 15 lande EU 25 lande *2001 Kilde: Eurostat databank Og i Frankrig fra 16 % til 13 %, mens andelen i risiko for fattigdom i Portugal er faldet fra 21 % til 18 %. Der er også lande som Holland og Malta, hvor der ses en tendens til fald i andelen, idet der er et lille fald frem til Derimod er der lande, hvor der er tale om en kraftig vækst i andelen som lever i risiko for fattigdom. Det gælder de helt nye EU-lande Bulgarien og Rumænien, men det gælder også lande som Tyskland, Letland, og Litauen. I Tyskland er andelen steget fra 10 % til 15 % i perioden fra 2000 til Fattigdom i EU-landene