NOTAT OM MULIGE TILPASNINGER I DE KOMMUNALE FOLKESKOLER GULDBORGSUND KOMMUNE

Transkript

1 NOTAT OM MULIGE TILPASNINGER I DE KOMMUNALE FOLKESKOLER GULDBORGSUND KOMMUNE APRIL

2 INDHOLDSFORTEGNELSE Fakta og prognose... 3 Befolkningsudvikling Demografiregulering og besparelser... 3 Skolernes eksisterende ressourcetildelingsmodel... 4 Skolestruktur og klassekvotient... 5 Sammenhæng til strategi og faglige målsætninger... 6 Muligheder for tilpasninger og besparelser... 7 Indledning... 7 Scenarie 1: Sammenlægge og lukke mindre skole Scenarie 2: Samle skolerne i større distrikter... 9 Scenarie 3: Overbygningsskoler Scenarie 4: Elevbaseret tildelingsmodel Scenarie 5: Rammebesparelser Tildelingsmodellen Lærernes gennemsnitlige undervisningstid Inklusionspuljen Øvrige rammebesparelser Benchmark og analyser Intern benchmarking Tildelte og planlagte timer på skolerne Kvalitative parametre i tildelingen

3 Fakta og prognose Befolkningsudvikling Befolkningsprognosen viser et jævnt fald i antallet af 6-16 årige i Guldborgsund Kommune i perioden jfr. nedenstående figur. Antallet forventes at falde fra i 2012 til i 2020, dvs. et fald på knapt 12 pct. Figur 1: Prognose for udviklingen i antal 6-16 årige i Guldborgsund årige Kilde Befolkningsprognose 2012 Demografiregulering og besparelser Demografireguleringen betyder, at budgettet på undervisningsområdet nedskrives med enhedsomkostningen pr årig 1 gange reduktionen i antallet af 6-16 årig. Der resterer et ikke udmøntet beløb i 2014 på 3,6 mio. kr. Til gengæld er der allerede ved budgetlægningen for 2014 fundet 1,26 mio. kr. i 2015 og årligt frem. Undervisningsområdets andel af besparelserne på i alt 70 mio. kr. i 2015 og yderligere 55 mio. kr. i hvert at overslagsårene fremgår endvidere af nedenstående tabeller. Tabel 1: Demografiregulering og besparelser, ikke akkumulerede beløb kr p/l Demografiregulering Allerede udmøntet demografiregulering Besparelser budgetlægning I alt Demografiregulering i 2015 er beregnet ud fra en nedgang på 115 i antallet af 6-16 årig x en enhedsomkostning på kr. (2014 p/l) 3

4 Tabel 2: Demografiregulering og besparelser, akkumulerede beløb kr p/l Demografiregulering Allerede udmøntet Besparelser budgetlægning I alt Det samlede budget på undervisningsområdet udgør omkring 500 mio. kr. Skolernes eksisterende ressourcetildelingsmodel Skolerne får tildelt ressourcer til undervisningstimer efter tildelingsmodellen, som er baseret på antallet af klasser i de enkelte skoler. Tildelingsmodellen omfatter hovedsageligt udgifter til undervisningspersonale, inklusion, ledelse og administrativt personale. Klasserne dannes på baggrund af elevtilmeldingen til skolerne pr. 5. marts samt en klassedeling ved max. 28 elever i en klasse. Når klassetallet falder som følge af det faldende antal elever, vil der således automatisk ske en nedjustering af skolebudgettet. Denne nedjustering er dog slet ikke i samme størrelsesorden som demografireguleringen af området. Dette skyldes hovedsageligt 2 forhold: Selv om elevtallet falder, falder klassetallet ikke i samme takt og omfang. I stedet kan det faldende elevtal blot medføre, at der er færre elever i hver klasse. Dette betyder, at udgiften stiger pr. elev, uden at der bliver mere undervisning pr. elev. Demografireguleringen omfatter det samlede budget for undervisningsområdet (knapt 500 mio. kr.), heraf udgør budgettet til undervisningsudgifter, som er omfattet af tildelingsmodellen 238 mio. kr. (undervisning, inklusion, ledelse og administrativt personale). Figur 2: Prognose for udviklingen i antal klasser i Guldborgsund Kommune Antal klasser /14 14/15 15/16 16/17 17/18 18/19 19/20 20/21 4

5 Kilde: Demografi 2013 og beregning i Center for Undervisning. Opgørelsen er ekskl. 10. klassetrin Prognosen for udviklingen i antallet af klasser viser en nedgang på 9 klasser i perioden Konsekvensberegninger i tildelingsmodellen viser, at der vil være tale om en udgiftsreduktion på i alt ca. 7 mio. kr. i skoleåret 2018/19 i forhold til skoleåret 2014/15. De 7 mio. kr. er et forholdsvist lille beløb i forhold til den samlede demografiregulering af området jfr. tabel 2. Mulighederne for at optimere klassedannelsen og hæve klassekvotienten afhænger af den skolestruktur, som kommunen har. Dette belyses nærmere nedenfor. Skolestruktur og klassekvotient Guldborgsund har 14 folkeskoler med elever i skoleåret 2014/15. Dette svarer gennemsnitligt til 392 elever pr. skole. I nedenstående figur ses, at skolernes størrelse varierer fra knapt 200 til godt 500 elever i Guldborgsund på nær Fjordskolen, som har 748 elever. Skolerne har klassetrin, på nær Fjordskolen som har klassetrin og Ellekilde, som har klassetrin. 800 Figur 3: Skolestørrelse i Guldborgsund, antal elever Skoler kl. Skoler kl. Skoler kl Kilde: Skolernes ressourcetildelingsmodel for skoleåret 2014/15 I skoleåret 2014/15 er der oprettet 253 klasser, hvilket svarer til en gns. klassekvotient på 21,68. Den gns. klassekvotient dækker over variationer mellem de enkelte skolers gns. klassekvotienter. Der ses en helt klar sammenhæng mellem, at klassekvotienten er større på skolerne over 400 elever. Ellekilde Skole, som er en skole på mellem elever, har også en høj klassekvotient, men har kun klassetrin og hermed en større mulighed for at danne større klasser. 5

6 Figur 4: Klassekvotient i Guldborgsund skoleår 2014/ Under 300 elever elever over 400 elever 0 Kilde: Skolernes ressourcetildelingsmodel for skoleåret 2014/15 En gennemsnitsklasse i Guldborgsund Kommune kan beregnes til ca kr. i personaleudgifter (ekskl. inklusion) 2. Hvis den gennemsnitlige klassekvotient kunne hæves fra de nuværende 21,68 elever pr. klasse til fx 23, vil det betyde en reduktion på ca. 14 klasser, svarende til en mindreudgift på godt 11 mio. kr. Mulighederne for at øge klassekvotienten belyses i nedenstående afsnit om skolestruktur. Sammenhæng til strategi og faglige målsætninger Det er væsentligt at koble overvejelserne om, hvordan demografiregulering og besparelser skal udmøntes i forhold til de faglige målsætninger for området og udvalgets strategi for den kommende periode. Udvalget har på møde den 10. marts 2014 udvalgt 2 fokusområder, som der skal arbejdes med på børn, familie og uddannelsesområdet: Tidlig og helhedsorienteret indsats. Fokus på faglighed og kvalitet. Der er ikke i nærværende materiale fremlagt forslag, der specifikt understøtter en tidlig og helhedsorienteret indsats, men dette arbejdes der med i andet regi. I forhold til øvrige forslag er det vurderet om disse vil sikre fokus på faglighed og kvalitet. Vurderingen er sket på baggrund af et fagligt skøn. I forbindelse med debatten og beslutningen om den nuværende skolestruktur var der i byrådet en klar opfattelse af, at en skole, der giver mulighed for bedst sammenhæng mellem kvalitet og ressourcer er en som minimum to sporet skole med elever fra 0 9 klasse. Dette giver mulighed for linjefagsdækning dvs. at undervisningen i de forskellige fag varetages af lærere, der har taget faget som linjefag i deres læreruddannelse. Det forudsætter en skolestørrelse på minimum elever. 2 Jfr. beregning i ressourcetildelingsmodellen 2014/15 6

7 Muligheder for tilpasninger og besparelser Indledning Nedenfor beskrives forskellige muligheder for tilpasninger og besparelser på undervisningsområdet. Beskrivelsen er en samlet præsentation af de enkelte forslag, som er mere detaljeret beskrevet i bilagene. Samlet oversigt over forslag til tilpasninger og besparelser på undervisningsområdet Forudsætninger Skolestruktur Sammenlægge skoler Distriktsstruktur (alternativ) Ressourcetildeling - elevbaseret Anbefaler analyse Rammebesparelser Skolernes tildelingsmodel: Kvalitetsløft tilbageføres Anbefaler analyse * Holddannelse tildeling reduceres Anbefaler analyse * Understøttende undervisning Lærernes arbejdstid Anbefaler analyse * Inklusion 10. klasse - reduktion Øvrige rammebesparelser: SFO lukkedage Anbefaler analyse mhp 2016 SFO bygningsdrift SFO udbud Overvejes mhp 2017 Ungdomsskole Børn anbragt udenfor egne skoler Anbefaler analyse Fælles bibliotekssystem Administrative fællesskaber Kræver nye lokaler * Det anbefales, at tilbageførelse af kvalitetsløft, holddannelse og lærernes arbejdstid indgår i en samlet analyse af ressourcetildelingsmodellen inden beslutningstagen 7

8 Mulighederne for at reducere på undervisningsområdet tager udgangspunkt i nogle af de væsentligste udgiftsdrivende faktorer på området, som er: Skolestruktur Klassekvotient Undervisningstimer antal timer, hvor eleverne får undervisning Lærernes undervisningstimetal antal timer, hvor lærerne underviser, ud af deres samlede arbejdstid Den væsentligste udgiftsdrivende faktor på undervisningsområdet er antallet af klasser. For at skabe en effektiv ressourceudnyttelse er det vigtigt at kigge på mulighederne for at optimere klassedannelsen, dvs. øge klassekvotienten og reducere antallet af klasser. Disse muligheder bestemmes i høj grad af skolestrukturen - antal skoler, skolestørrelse m.m. I det følgende belyses forskellige scenarier for at ændre på skolestrukturen og skabe en mere effektiv klassedannelse. I tilknytning hertil vil en evt. overgang til en mere elevbaseret tildelingsmodel i stedet for en klassebaseret tildelingsmodel blive belyst med fordele og ulemper. Til sidst er oplistet forskellige muligheder for rammebesparelser på undervisningsområdet. Scenarie 1: Sammenlægge og lukke mindre skoler Scenarie 2: Samle skolerne i større distrikter Scenarie 3: Overbygningsskoler (udskoling) Scenarie 4: Elevbaseret tildeling Scenarie 5: Rammebesparelser Det skal bemærkes, at scenarierne ikke nødvendigvis er indbyrdes diskvalificerende, og de enkelte elementer i modellerne kan med fordel kombineres i en vis udstrækning. Det er samtidig vigtigt at være opmærksom på, at alle scenarierne vil udfordre den eksisterende skolestruktur og uanset kombinationsvalg vil der indenfor en årrække være et overskud af mursten, hvilket bør indgå i den aktuelle kalkule. Scenarie 1: Sammenlægge og lukke mindre skole. Forslaget om at se på skolestrukturen indeholder forslag om at sammenlægge skoler. Forslaget indebærer, at den ene skole lukkes og eleverne samles helt eller delvist på den anden skole. Besparelsen opnås ved at antallet af klasser kan reduceres som følge af at man skaber en mere effektiv klassedannelse med en højere klassekvotient. Videre indeholder det også forslag om reduktion i udgifterne til bygningsdrift, inkl. rengøring, energi, forsikring, teknisk serviceledelse og medarbejdere mv., samt i udgiften til skoleledelse og SFO ledelse. Det foreslås at: a. Sydfalster skole og Lindeskovskolen sammenlægges b. Møllebakkeskolen og Stubbekøbing skole lægges sammen på Stubbekøbing skole c. Ellekildeskolen og Sakskøbing skole lægges sammen på Sakskøbing skole d. Nr. Alslev skole og Eskilstrup skole lægges sammen på Nr. Alslev skole Det samlede besparelsespotentiale er ca mio. kr. Heraf ca. 11 mio. kr. på ledelse og bygningsdrift, og den resterende del på oprettelse af færre klasser. 8

9 Der skal tages forbehold for anlægsudgifter i tilknytning til enkelte skoler (Sakskøbing og Nr. Alslev), og beregningen indeholder ikke ekstra udgifter til elever i frie grundskoler. Der er ikke medtaget provenu ved evt. salg af tomme bygninger. Forslaget vil give mulighed for øget kvalitet i sammenlagte skoler grundet bedre mulighed for linjefagsdækning, øgede muligheder for holddannelse mv. Omvendt vil forslaget medføre at nogle elever fra Eskilstrup, Møllebakkeskolen og Sydfalster/Lindeskovskolen vil få længere skolevej. Det er elever, der allerede i dag i et vist omfang er kørselsberettiget. Der henvises til bilag om Skolestruktur, hvor der er opstillet alternativer, som kan overvejes. Scenarie 2: Samle skolerne i større distrikter Som alternativ til lukning af skoler i det næstkommende skoleår, kan det overvejes at omlægge de fjorten eksisterende skoledistrikter til få, større administrative enheder. Man bør dog være opmærksom på, at modellen også på den lidt længere bane fordrer en stillingtagen til antallet af skoler, hvilket derfor også bør indgå i de aktuelle overvejelser. Skolerne kan f.eks. samles i tre større distrikter, med følgende fordeling, men der er som udgangspunkt ikke noget i vejen for at fordeling sker anderledes: NORD SYD VEST Eskilstrup Skole, Møllebakkeskolen, Nordbyskolen, Nørre Alslev Skole, Nørre Vedby Skole og Stubbekøbing Skole. Fjordskolen, Lindeskovskolen, Sydfalster Skole og Østre Skole. Ellekildeskolen, Nysted Skole, Sakskøbing Skole og Sundskolen. De tre distrikter er nogenlunde lige store målt på antallet af elever, men distriktet på den nordlige del af Falster, har sine aktiviteter fordelt på flere matrikler end de øvrige distrikter, hvilket kan medføre et større behov for strukturelle tilpasninger, hvis ledelsen i de tre distrikter, skal have ensartede muligheder for at optimere tilrettelæggelsen af driften. Modelforslaget bygger på, at skolerne indenfor det enkelte distrikt har fælles ledelse og administration. Den væsentligste præmis i forslaget er, at der i de respektive distrikter sker en optimering af klassedannelsen på tværs af de distriktets nuværende skoler. Beregnet på baggrund af data for det kommende skoleår, vil modellen i sin rene form, medføre, at den gennemsnitlige klassekvotient samlet set hæves fra 21,5 til 26,0, uden at elevtallet i nogen klasse overstiger det vedtagne maksimale antal på 28. Antallet af klasser reduceres fra de planlagte 248 til i alt 205 på 0. til 9. klassetrin, og der kan om nødvendigt opretholdes klasser i alle årgange på samtlige eksisterende matrikler. Modellens primære rationale består i et behov for ca færre tildelte timer til undervisningsformål. Der vil alt andet lige være en mindre udgift til lederlønninger, ligesom administrationen i øvrigt må forventes effektiviseret og udgifterne til vikardækning reduceret mærkbart. Fuldt udrullet, vil modellen indebære et skønnet besparelsespotentiale i størrelsesordnen mio. kr. Der er heri ikke indlagt et rationale ved afvikling af driften på én eller flere matrikler, men modellen vil appellere til, at der på den lidt længere bane lukkes skoler i alle distrikterne. Modellen vurderes ikke umiddelbart af have negativ indvirkning på undervisningskvaliteten. Tværtimod bør der kunne etableres stærkere faglige miljøer og linjefagsdækning på et fornuftigt niveau indenfor alle distrikterne, forudsat at lærerne ansættes i distriktet og underviser på flere matrikler. Desuden vil distrikterne have en større økonomisk robusthed og dermed være langt bedre rustet til at imødegå uforudsete udgifter indenfor den tildelte budgetramme. 9

10 Den absolut største udfordring ved at implementere modellen, er, at eksisterende klasser brydes op (medmindre ændringerne indfases over en årrække), og flere elever vil opleve at blive flyttet fra en matrikel til en anden i distriktet. Der er ikke lavet beregninger på vandringen, men som en gennemsnitsbetragtning, vil eleverne alt andet lige opleve at få længere transporttid, ligesom de kan risikere at skulle modtage undervisning på flere matrikler i løbet af deres skoletid. Forslaget vil medføre en øget udgift til transport og de juridiske aspekter af kommunens kørselsforpligtigelse skal afdækkes. Scenarie 3: Overbygningsskoler Tæt på halvdelen af kommunens folkeskoler har svært ved at opretholde to klassespor på flere årgange og enkelte er endda udfordret på hele klassetrin, med så få som tolv og tretten elever i klasserne. Ud fra en rentabilitetsbetragtning er en række af vores undervisningstilbud decideret ineffektive. Som et alternativ/supplement til henholdsvis skolelukninger eller omlægning af skoledistrikter, kan det overvejes, om én eller flere af de nuværende skoler, fremadrettet helt eller delvist kan anvendes som overbygning for andre af de folkeskoler, der ligger indenfor en nærmere defineret geografi. Modelforslagene kan være mange, og spredningen i deres form, indhold og indgriben i den eksisterende struktur er tilsvarene varieret. Fælles for dem alle er dog, at de indebærer en eller anden grad af opbrud i forhold til de eksisterende distriktsgrænser. Og en egentlig effektiv allokering af ressourcer, forudsætter at eleverne kan flyttes mellem matrikler - både i forbindelse med overbygningen, men også undervejs i grundskoleforløbet - med det sigte at skabe en mere optimal klassedannelse. Der er foretaget indledende beregninger på tre forskellige modeller, hvor effekten for hver model er opgjort både med og uden adgangen til at bryde op i eksisterende klassedannelser i grundskoleforløbet. Fælles for alle modelforslagene er, at, såfremt der ikke systematisk flyttes elever på alle klassetrin, vil potentialet være yderst begrænset og overstiges af behovet for ud-/ombygning af de skoler, der i givet fald skulle fungere som overbygning. Frihedsgraderne i tilrettelæggelsen af modellen er nogenlunde proportionelle med det besparelsespotentiale, som ændringerne rummer. Derfor kan der på nuværende tidspunkt, ikke gives et kvalificeret bud på rationaler, ligesom det er svært at tegne et nogenlunde entydigt billede af de implicitte fordele og ulemper. I første omgang er det væsentligt at forholde sig til brugen af selve instrumentet eventuelt i kombination med skolelukninger eller etablering af større skoledistrikter, hvor det kan give god mening at udnytte mulighederne i en overbygning. Scenarie 4: Elevbaseret tildelingsmodel I modsætning til den nuværende klassemodel, hvor der tildeles timer i forhold til klassetallet, tildeles timerne i elevtalsmodellen i stedet for med afsæt i elevtallet på de forskellige klassetrin. Fordelen ved elevmodellen er, at man i højere grad end klassemodellen indhenter demografiprovenuet ved et faldende elevtal. Provenuet fremkommer, når skoler med lav klassekvotient ikke tildeles timer i forhold til klassedannelsen, men i stedet i forhold til antallet af elever. Fordelen er endvidere at skabe incitament til at fastholde eller tiltrække elever på skolen. Ulemperne ved elevmodellen er, at der kan komme et uens serviceniveau på kommunens skoler (A- og B-skoler). der er en række skoler, som ikke vil kunne opretholde driften 10

11 elevmodellen kan være udgiftskrævende, når elevtallet igen stiger Børne- og Undervisningsudvalget har tidligere behandlet forslag til en mere elevbaseret tildelingsmodel, men har ikke ønsket dette på baggrund af, at der er en række mindre skoler, som ikke har mulighed for at opretholde driften, idet de ikke har mulighed for at optimere klassedannelsen ud fra deres elevgrundlag. Det vurderes, at overgang til en elevbaseret tildelingsmodel især kan kombineres med en skolestruktur, der er baseret på større skoler eller distrikter. Center for undervisning anbefaler, at der iværksættes en undersøgelse af mulighederne for at videreudvikle tildelingsmodellen til at være mere elevbaseret, hvilket kan give et økonomisk provenu. Scenarie 5: Rammebesparelser Tildelingsmodellen For det kommende skoleår fordeles ca. 168 mio. kr. (ekskl. midler til inklusion, ledelse og administrative medarbejdere) til folkeskolerne med afsæt i tildelingsmodellen. Hovedparten af midlerne disponeres i sagens natur til almen undervisning, men der fordeles også på en række andre parametre: 2014/15 mio. kr./timer 2013/14 mio. kr./timer Almen undervisning 130,6 mio. kr t 145,9 mio. kr t Holddannelse 9,9 mio. kr t 17,5 mio. kr t Særlige foranstaltninger 7,2 mio. kr t 7,7 mio. kr t Modtagehold 1,7 mio. kr t 1,3 mio. kr t Funktioner 7,0 mio. kr t 6,9 mio. kr t Understøttende undervisning 11,7 mio. kr t ,0 mio. kr t 179,3 mio. kr t Der er således rigeligt med håndtag at skrue på i modellen, og man kan isoleret set sagtens argumentere for, at: a) Tilbagekalde det kvalitetsløft, som er besluttet af det daværende Børne- og Undervisningsudvalg med et rationale på ca. 9,5 mio. kr. årligt. Kvalitetsløftet blev indført fra skoleåret 2011/12 og betyder, at skolerne tildeles et kvalitetsløft til to lærerordning og øget timetal udover det vejledende timetal. b) Reducere midlerne til holddannelse eks. således at kun klasser, der er større end gennemsnittet (21,5 elever pr. klasse), får bevilget penge til formålet. Der er allerede stillet forslag om at hæve den nedre grænse for tildeling fra 12 til 16 elever, men en forøgelse af grænsen til 22 elever ville indbringe en yderligere besparelse på ca. 6,8 mio. kr. Marginalomkostningen for hver yderligere elev i en klasse, er stort set lig nul og det vil derfor give god mening, kun at give midler til holddeling i de klasser, hvor behovet er reelt. 11

12 c) Fjerne normeringen til særlige foranstaltninger. d) Anlægge den betragtning, at alle eller dele af de funktioner, der i dag udløser timer i tildelingsmodellen, fremover forventes at indgå i den del af normeringen, som reguleres af timetalsfaktoren. Mange af de funktioner, der er indeholdt heri er i øvrigt ens for alle skolerne, og udløser dermed samme normering. e) Nedjustere lærerandelen af den understøttende undervisning fra de forudsatte 50 %. Såfremt andelen nedskrives til nul, vil det rumme et besparelsespotentiale på ca. 2,4 mio. kr., men der er indledningsvist behov for en stillingtagen til betydningen for det faglige niveau. Fælles for ovenstående tilpasningsmuligheder er imidlertid, at der ikke sker en systematisk registrering af i hvilket omfang instrumenterne benyttes. Det er derfor usikkert om de tildelte midler rent faktisk bruges på de tiltænkte formål, og gennemslagskraften af eventuelle rammebesparelser på tildelingen er tilsvarende uigennemsigtig. Af samme årsag kan det være svært at pege på egentlige rationaler, førend der er frembragt et mere klart billede af ressourcetrækket, og generelle besparelser på den nuværende ramme må formodes at have en uensartet effekt på skolerne. Center for Undervisning foreslår, at der foretages en samlet gennemgang af tildelingsmodellen, inden der træffes beslutning om besparelser på de enkelte elementer i modellen. Lærernes gennemsnitlige undervisningstid I forhold til den ny folkeskolereform, som træder i kraft fra skoleåret 2014/15, er lærernes undervisningstimetal blevet mere centralt fastlagt, og der ikke så stor mulighed for at afvige herfra som tidligere. I sag om folkeskolereformen på Børn, Familie og Uddannelsesudvalgets dagsorden den 7. april 2014 fremgår det, at elevernes øgede antal undervisningstimer m.m. vil blive finansieret af det provenu, som fremkommer ved, at lærernes undervisningstimetal forøges med 80 timer, fra 640 til 720 timer om året i forbindelse med reformen. Der sker således en væsentlig opjustering i forhold til lærernes arbejdstid, men i den givne økonomiske situation, bør der overvejes yderligere stramninger, særligt henset til, at den gennemsnitlige undervisningstid angiveligt stadig er højere i flertallet af landets øvrige kommuner. 3 Det skal i øvrigt bemærkes, at der aktuelt i Guldborgsund Kommune ikke skelnes mellem fag, klassetrin eller lærernes anciennitet i forhold til forberedelsestid. Ud fra en betragtning om, at en idrætslærer måske ikke har samme forberedelsesbehov som en kemilærer, at en lærer med mange års erfaring hurtigere kan tilrettelægge sin undervisning end sin nyuddannede kollega, og at der i indskolingen ikke sker opgaveretning eller lignende, som det er tilfældet hos de ældre elever. I forhold til lærernes undervisningstimetal anbefaler Center for Undervisning, at mulighederne analyseres nærmere efter reformens ikrafttræden, når der kan skabes et bedre billede af det reelle undervisningstimetal pr. lærer. Der er en naturlig grænse på 750 undervisningstimer om året pr. lærer, idet en yderligere stigning vil medføre et øget løntillæg. 3 Ifølge analyse gennemført af KL, er lærernes undervisningsandel i Guldborgsund Kommune den 9. laveste i indeværende skoleår. Af tilbagemeldingerne til KL fremgår endvidere, at et stort antal kommuner har planer om at hæve antallet med yderligere 80 klokketimer i det kommende skoleår, og vi vil derfor stadig ligge lavt, selvom vi foretager en tilsvarende forhøjelse. Jf. KL s publikation: Brug nøgletal i styringen, januar

13 Inklusionspuljen Det daværende Børne- og Undervisningsudvalg har på sit møde den 17. december 2012, besluttet, at inklusionspuljen demografireguleres i takt med det samlede antal folkeskoleelever, i forholdet 1:1. Der sker således allerede en årlig nedjustering af tildelingen med samme hast som børnetallet falder, og puljen forventes at være på 40,9 mio. kr. i skoleåret 2014/15 mod 41,8 mio. kr. i indeværende skoleår, altså en reduktion på ca kr. Fra inklusionspuljen finansieres et ekstraordinært bidrag til kommunens samlede 10. klasser på 1,6 mio. kr. Eleverne kommer til fra hele kommunen, og det er derfor mere end almindelig vanskeligt at foretage en afvejning på socioøkonomiske faktorer. Man kan argumentere for, at de elever, der tilvælger 10. klassetrin, som udgangspunkt ikke er blandt de bogligt stærkeste og derfor har et støttebehov. Ikke desto mindre er det absolut værd at overveje, om tilskuddet fra inklusionspuljen kan reduceres. Der tilgår Sundskolen og Nørre Vedby Skole henholdsvis 2,0 og 3,0 mio. kr. i bidrag fra inklusionspuljen. Pengene går til finansiering af pladser udover det budgetmæssigt bevilgede i centerklasserækken og autistklassen. Såfremt der er tale om en mere permanent udvidelse af normeringen, bør de anførte midler i stedet konteres på de særskilte budgetposter til disse formål. Det kan i øvrigt anbefales, at der foretages en nærmere analyse af udgiftsniveauet til specialundervisningen, ligesom mulighederne for en intern konkurrenceudsættelse af særligt autismeklassen, med fordel kan overvejes. En gennemgang af hvordan skolerne har disponeret de øvrige inklusionsmidler i skoleåret 2012/13 afslører, at der er en meget stor spredning i forhold til både prioriteringen og rentabiliteten. Enkelte skoler brugte så meget som 64 % af pengene på lærertimer, mens andre kun havde udgifter til lærerlønninger på 5 %. På samme måde spændte udgifterne til pædagoglønninger fra 10 til 54 %. En del af skolerne brugte ingen eller næsten ingen penge på øvrige udgifter, mens skoler i den anden ende af spektret afsatte op til 67 % af summen til dette formål. Slutteligt varierer regnskabsresultaterne fra et overskud på kr. til et merforbrug på kr., uden at der tegner en tydelig sammenhæng til elevernes socioøkonomiske kår. 4 Indsatserne for de inklusionsramte børn er givetvis båret af individuelle behov, men de meget store forskelle i forbrugsmønstre på tværs af skolerne, bør afføde en række overvejelser omkring fordelingen af midler og krav til indholdet af den ydelse, der leveres for pengene. Billedet af inklusionsindsatsen er endnu så uklart, at der ikke kan gives en konkret anbefaling om det generelle effektiviseringspotentiale, men med tanke på den betragtelige sum, der er budgetteret til formålet, bør der foretages en mere entydig afvejning af effekt og værdiskabelse. En nærmere analyse skal ses i sammenhæng med arbejdet med den tidlige og forebyggende indsats i øvrigt. Opsummerende indgår der forslag om at reducere på midler fra inklusionspuljen til 10. klasse jfr. bilag. 4 Nørre Alslev Skole har uforbrugte midler til inklusion på kr. i 2013, mens Stubbekøbing Skole i samme periode realiserede et merforbrug på kr. Førstnævnte er blandt de skoler, der bruger procentuelt flest penge på lærerlønninger (53 %) og færrest på øvrige udgifter (4 %), mens billedet er det modsatte i Stubbekøbing (17 % anvendes til lærerlønninger og 67 % til øvrige udgifter). Skolerne er nogenlunde lige store og har stort set samme niveau på de socioøkonomiske faktorer (hhv. 6,09 % i Nørre Alslev og 7,07 % i Stubbekøbing), så der er ikke nogle oplagte forklaringer på differencen. Der er heller ikke et tydeligt billede af, at problemerne med budgetoverholdelse knytter sig til skoler med en stor andel af udgifter til øvrige forhold. Lindeskovskolen (49 %) og Møllebakkeskolen (50 %) har afsat relativt mange penge til formålet og præsterer alligevel pæne regnskabsresultater, mens Ellekildeskolen, der har ansat lærere for pengene i næsten samme omfang som Nørre Alslev og kun har brugt kr. på øvrige udgifter, bon er ud med et merforbrug på kr. 13

14 Øvrige rammebesparelser Der er tre overvejelsesforslag, der knytter sig til besparelser på SFO. Det ene drejer sig om at indføre et antal lukkedage i løbet af året. Center for Undervisning anbefaler, at der foretages en nærmere analyse af besparelsesmulighederne, og at en besparelse først gennemføres fra Det andet forslag går på at nedlægge og sælge to særlige bygninger til SFO 2, som er knyttet til hhv. Eskilstrup skole og Ellekilde skole. De respektive skoler skal i stedet finde plads til SFO2 på skolens område. Den tredje overvejelse er at sende SFO i udbud fra Herudover er der tre øvrige overvejelsesforslag til besparelser: Det ene er en rammebesparelse på Ungdomsskolen på 1 mio. kr. svarende til 9,3 pct. af deres budget (helårsvirkning fra 2016). I 2015 er beregnet en delårsvirkning på kr. Det andet er at indføre administrative fællesskaber mellem Ungdommens Uddannelsesvejledning og Ungdomsskolen, hvilket vil medføre en besparelse på 1 stilling ( kr. i helårsvirkning fra 2016). Herudover er der forslag til besparelse vedrørende overgang til fælles bibliotekssystem mellem folke- og skolebibliotekerne, som træder i kraft i 2014 (se bilag for nærmere beskrivelse). Center for Undervisning anbefaler endvidere, at der foretages en nærmere undersøgelse af potentialerne for besparelser i forbindelse med børn anbragt udenfor egne skoler (se bilag for nærmere beskrivelse). Benchmark og analyser Opsamlende anbefales, at der på en række områder igangsættes analyser for at skabe et bedre grundlag for at vurdere potentialer og konsekvenser, inden der træffes beslutning: Samlet gennemgang af tildelingsmodellen Undersøgelse af om lærernes undervisningstid kan hæves yderligere og i givet fald hvor meget (efter skolereformens ikrafttræden) Analyse af besparelsesmulighederne i forhold til at indføre faste lukkedage i SFO Yderligere kan der arbejdes med intern benchmark mellem skolerne og med at indtænke incitamenter i tildelingsmodellen. Nogle af de muligheder, der kan overvejes i den forbindelse, er beskrevet nedenfor. Intern benchmarking En måde at skabe reelle incitamenter 5 i styringen af skolerne, er ved at lade dele af tildelingen bero på deres indbyrdes præstationer, på et eller flere definerede parametre. Det kunne eksempelvis være undervisningsprisen pr. klasse eller pr. elev, lærernes gennemsnitlige undervisningstid, elev/lærer-ratio eller karaktergennemsnittet ved 9. klasses afgangsprøve. I erkendelse af, at skolerne har forskellige rammevilkår, kan der med fordel foretages en underopdeling i de skoler, som vurderes at have et nogenlunde ensartet grundlag for at drive forretningen, eksempelvis i følgende fire grupperinger: a) Eskilstrup Skole, Møllebakkeskolen og Nørre Vedby Skole b) Lindeskovskolen, Stubbekøbing Skole og Sydfalster Skole 5 Med reelle incitamenter menes, at der er klare incitamenter i forhold til de mål, som man ønsker indfriet 14

15 c) Ellekildeskolen, Nysted Skole, Nørre Alslev Skole og Sakskøbing Skole d) Fjordskolen, Nordbyskolen, Sundskolen og Østre Skole Målt på ressourceallokeringen i indeværende skoleår, varierer den gennemsnitlige undervisnings pris pr. klasse med næsten kr. fra den billigste (ca kr.) til den dyreste skole (ca kr.). På samme måde svinger prisen pr. elev fra ca kr. til ca kr., og den dyreste skole er således 50 % dyrere pr. elev end den billigste. En del af variationen kan naturligvis tilskrives skolernes rammebetingelser, men selv indenfor de ovennævnte grupper, er der udsving i en størrelsesorden, som rummer besparelsespotentialer på ca. 8,2 mio. kr. uanset om der benchmarkes på klasse- eller elevprisen. For så vidt angår lærernes undervisningsandel er der også en relativ stor spredning skolerne imellem. På Eskilstrup Skole, som har det højeste timetal, underviser lærerne i gennemsnit 730 timer hver, mens deres kolleger på Fjordskolen i den anden ende af skalaen underviser 531 timer i snit i indeværende skoleår. En sammenligning indenfor de fire nævnte grupper af skoler afslører, at der er et rationale i denne øvelse på ca. 3,4 mio. kr. Tildelte og planlagte timer på skolerne En anden problemstilling, er det faktisk antal leverede timer. Der foregår ikke en systematisk opsamling af data i relation til afviklede lektioner (hverken samlet eller fordelt på fagblokke). Ifølge kvalitetsrapporten, er der i skoleåret 2012/13 gennemsnitligt planlagt følgende antal timer: Planlagt* Tildelt Difference 0. klassetrin klassetrin klassetrin ,5-2,5 3. klassetrin ,5-26,5 4. klassetrin ,5-16,5 5. klassetrin ,5-36,5 6. klassetrin klassetrin klassetrin klassetrin I alt * et ikke-vægtet gns. Det ses, at der er tildelt ressourcer til skolerne på i alt timer i skoleåret 2012/13, og der er planlagt med timer, altså 605 timer mindre. Hvis man overvejede at tildele ressourcer til skolerne i forhold 15

16 til de planlagte timer, ville ændringen have følgende økonomiske konsekvenser (såfremt skolernes adfærdsmønster ikke påvirkes): 605 timer/klasseforløb * 24 klasseforløb/år * 2,095 * 266 kr./time = kr./år Det må imidlertid forventes, at skolerne vil tage incitamentet til sig, og dermed planlægge/afholde flere timer, hvorfor den realiserede besparelse også alt andet lige vil være mindre. I øvrigt vil modellen forudsætte, at der sker en central registrering af antal gennemførte timer. Kvalitative parametre i tildelingen Med det formål at præge/målrette indsatsen på tværs af skolerne, kan det overvejes at indføre ét eller flere kvalitative tildelingsparametre i modellens fordeling af midler. Til en start, kunne det eksempelvis være relevant at kigge på karaktergennemsnittet ved afgangseksamen, medarbejdertilfredsheden og/eller den oplevede service blandt eleverne (deres forældre). En model til overvejelse kunne være, at man med afsæt i seneste års karaktergennemsnit, indgik en udviklingsaftale med den enkelte skoleleder omkring forventninger til snittet for det kommende år og de indsatser, der forventes iværksat for at nå den aftalte målsætning. Incitamentsstrukturerne i modellen kan strikkes sammen efter behov og kunne se således ud: Eksempel: X Skole har i det senest afsluttede skoleår præsteret en samlet gennemsnitskarakter ved 9. klassernes afgangseksamen på 6,1. Skolelederen stilles i udsigt, at såfremt han/hun formår at hæve karaktergennemsnittet i det kommende år, vil det have en positiv afsmitning på budgetsummen til normal undervisning i følgende omfang: 5,9 6,0 6,1 6,2 6,3 6,4 6,5-3% -2,5% -2% -1% 0% +0,5% +1% Såfremt den aftalte målsætning ikke nås, figurer differencen som et overført over-/underskud i det kommende år budget. Derved anspores til en udbredt realisme i ambitionsniveauet. Princippet i modellen, er at det ikke har værdi for kommunen, at honorere en uændret indsats og derfor ønsker man at motivere skolerne til at forbedre deres standpunkt. Som modellen ovenfor er strikket sammen, ligger den store gevinst i de små, løbende fremskridt og appellerer derfor også til en mere langsigtet planlægning. Alt efter temperament og sigte med øvelsen, kan modellen samtidig fungere som en spareøvelse, og hvis vi bliver ved eksemplet ovenfor kunne et realistisk provenu være: Eksempel: I 2014/15 formår kommunens folkeskoler samlet set, at hæve karaktergennemsnit med 0,1. Det giver følgende rationale i forhold til budget 2015: 16

17 Karaktererne er samlet set steget med 0,2 i skoleårene 2007/ /12, dvs. en gennemsnitlig årlig stigning på 0,04 karakterpoint, og modellens gennemsnitlige rationale i årene ville derfor have været på ca. 2,6 mio. kr. Der vil være et naturligt loft for rationalet og der kan således være behov for at justere den procentuelle virkning over årene. Tilsvarende modeller kan udarbejdes på baggrund af indekserede tilfredshedsundersøgelser, men der bør udvises en vis tilbageholdenhed i forhold til at give disse selvstændig gennemslagskraft på budgettet (kan tilskynde til profitmaksimering), og en farbar vej kunne derfor være en indbyrdes vægtning af de forskellige faktorer. 17