Notat vedr. Forskelle samt fordele og ulemper ved henholdsvis Jobcenter & Pilot-jobcenter Udarbejdet af Fokusgruppen Social- og Arbejdsmarked
Indledning I den fremtidige kommunestruktur flytter den statslige arbejdsformidling (AF) og kommunerne sammen i jobcentre. I ca. 10 kommuner vil den statslige beskæftigelsesindsats være delegeret til kommunalbestyrelserne. Jobcentrene i disse kommuner betegnes pilot-jobcentre. Kommunerne herunder Norddjurs Kommune - kan søge om at blive tildelt et pilot-jobcenter. Nærværende notat beskriver forskellene på et jobcenter og et pilot-jobcenter. Sidst i notatet er der ud fra en administrativ betragtning redegjort for fordele og ulemper ved de to typer jobcentre. 1. Forskellen ved de to typer jobcentre Forskellen mellem jobcentre og pilot-jobcentre er alene på det organisatoriske plan. I jobcentrene samarbejder stat og kommune om opgaveløsningen, mens det alene er kommunen, som varetager opgaverne i pilot-jobcentrene. Opgaveløsningen i jobcenteret Jobcentrene, herunder pilot-jobcentrene, løser alle de beskæftigelsesrettede opgaver for de kommunale og de statslige målgrupper. Det drejer sig primært om opgaverne efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats og om de beskæftigelsesrettede opgaver efter lov om aktiv socialpolitik, lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel og integrationsloven. Det er vigtigt at understrege, at pilot-jobcentrenes opgaver ikke adskiller sig fra de øvrige jobcentres opgaver. Forskellen mellem jobcentre og pilot-jobcentre er alene på det organisatoriske plan. I jobcentrene samarbejder stat og kommune om opgaveløsningen, mens det alene er kommunen, som varetager opgaverne i pilot-jobcentrene. Kommunens varetagelse af de statslige opgaver i pilot-jobcentrene sker efter delegation fra staten. Uanset, om der er tale om et jobcenter eller et pilot-jobcenter, bliver det muligt at tilrettelægge opgaverne i et fleksibelt samarbejde på tværs af myndighederne. I mødet med borgeren skal der ikke skeles til, hvilken ydelse den enkelte ledige modtager og dermed heller ikke til, hvem der har det formelle ansvar. Med henblik på at understøtte samarbejdet om beskæftigelsesindsatsen mellem stat og kommune i jobcenteret, er der udarbejdet et udkast til bekendtgørelse om, hvilke opgaver staten og kommunen skal samarbejde om i jobcenteret. Heri er fastlagt hvad der som minimum skal samarbejdes om i jobcenteret. Dette er beskrevet umiddelbart nedenfor. Hvad angår den virksomhedsrettede indsats, koordinerer og varetager staten og kommunen i fællesskab: opgaver med formidling af arbejdskraft og information og vejledning af virksomheder. service i forbindelse med løntilskud og virksomhedspraktik over for virksomheder
udførelse af det lokale beskæftigelsesråds beslutning om anvendelse af midlerne til fremme af særlige virksomhedsrettede lokale initiativer. Hvad angår den borgerrettede indsats samarbejder staten og kommunen på tværs af statens og kommunens målgrupper som minimum om: Opgaver med information og vejledning af borgere, samt bistand til borgeren med at indlægge oplysninger i Jobnet. Opgaver med vurderingen af borgerens beskæftigelsespotentiale i kontaktforløbet for dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere. Der samarbejdes ligeledes om udarbejdelse af beskæftigelsesplan og resultatrevision. Derudover aftales en række praktiske forhold vedr. lokaler, økonomi og IT mv. Fælles for begge typer af jobcentre er, at man fokuserer på en sammenhængende beskæftigelsesindsats, uanset om borgeren modtager arbejdsløshedsdagpenge fra staten eller ydelser fra kommunen. Uanset hvilken type jobcenter, der etableres i en kommune, vil staten fortsat have finansieringsansvaret for ledige, der modtager arbejdsløshedsdagpenge, mens kommunerne vil have finansieringsansvaret for de øvrige målgrupper. En grundidé i det nye beskæftigelsessystem er, at løsningen af opgaverne skal foregå så tæt på borgeren som muligt. Det betyder, at jobcentrene som udgangspunkt skal kunne løse alle opgaver for alle målgrupper. Ansvar, ledelse og organisering Det overordnede mål for organiseringen af jobcenteret er at sikre det tværgående samarbejde, så kommunens og statens kompetencer udnyttes bedst muligt i indsatsen for borgere og virksomheder. Ansvaret for beskæftigelsesindsatsen er dog fortsat placeret hos henholdsvis kommunalbestyrelsen og staten. Kommunalbestyrelsen har myndigheds- og finansieringsansvaret for de kommunale målgrupper, og staten har myndigheds- og finansieringsansvaret for de forsikrede ledige. Ansvaret er således klart defineret. I jobcentrene vil der derfor være både en kommunal og en statslig chef. Den kommunale chef er ansvarlig for den kommunale indsats i forhold til de ikke-forsikrede ledige og har det formelle personaleansvar for de ca. 50 kommunalt ansatte i jobcenteret. Den chef, som den kommunale jobcenterchef referer til, kan samtidig være ansvarlig for andre dele af forvaltningen, eksempelvis socialforvaltningen. Den statslige chef er ansvarlig for de 14 statslige ansattes indsats i forhold til de forsikrede ledige og har det formelle personaleansvar overfor de statslige ansatte i jobcenteret. Den statslige chef refererer til en af de fire regionale beskæftigelseschefer. Inden for disse rammer er der stor organisatorisk frihed til at indrette jobcenteret. Den organisatoriske frihed gælder også arbejdsdelingen mellem den kommunale og den statslige chef i jobcenteret. Det indebærer fx, at man kan aftale, at den statslige chef varetager den daglige personaleledelse for kommunale medarbejdere - og omvendt.
På samme måde kan ansatte i jobcentrene udføre myndighedsopgaver på vegne af såvel staten som kommunen. Medarbejderen følger reglerne på det pågældende myndighedsområde. Uanset om det er en statslig eller kommunal medarbejder, der medvirker i behandlingen af en sag, vil det fortsat være staten, der har ansvaret for de afgørelser der træffes i forhold til de statslige målgrupper, og kommunen, der har ansvaret for de afgørelser der træffes i forhold til de kommunale målgrupper. Delt ledelse forudsætter ligeværdighed mellem den kommunale og den statslige chef. Den organisatoriske frihed i jobcentrene indebærer ikke, at den delte ledelse kan varetages af en og samme person. Det er heller ikke muligt at organisere jobcenteret med en øverste kommunal chef med to liniechefer under sig, hvor den ene er statsligt og den anden kommunalt ansat. Den konkrete organisering af indsatsen i jobcenteret, herunder arbejdsdelingen mellem den statslige og kommunale chef, vil skulle aftales mellem stat og kommune i forbindelse med, at de statslige beskæftigelseschefer aftaler vilkårene for etableringen af jobcentrene med den enkelte kommune. I nedenstående tabel er anført forskellene vedr. opgavevaretagelse og ledelse i henholdsvis et jobcenter og et pilot-jobcenter: Jobcentre Særligt for pilot-jobcentre Kommunen har myndigheds- og Kommunen varetager hele beskæftigelsesindsatsen for de finansieringsmæssigt ansvar for de kommunale målgrupper såvel som for de forsikrede ledige. kommunale målgrupper. Staten har myndigheds- og Den statslige beskæftigelsesindsats er delegeret til finansieringsmæssigt ansvar for kommunalbestyrelsen. indsatsen over for de forsikrede ledige. Stat og kommune aftaler i Staten finansierer indsatsen for de forsikrede ledige. fællesskab den organisatoriske opbygning af jobcenteret. I jobcenteret vil der være både Ledelsen i pilot-jobcenteret er kommunal. kommunal og statslig ledelse. Medarbejdere i jobcenteret arbejder Medarbejderne er ansat af kommunen. Nogle af på tværs om indsatsen over for alle medarbejderne vil være overført fra staten til kommunen. målgrupper. Statstjenestemænd vil dog blive udlånt fra staten til kommunen. Overførsel af medarbejdere fastsættes ved kontrakt. Særligt om ansættelsesforhold Medarbejdernes ansættelsesmæssige tilhørsforhold afhænger af, om der er tale om et jobcenter eller et pilot-jobcenter. I jobcentrene vil medarbejderne være såvel kommunalt som statsligt ansatte. I pilot-jobcentrene vil alle medarbejdere være kommunalt ansatte. De statslige medarbejdere, der følger med over i pilot-jobcentret, bliver ansat i den pågældende kommune. Statstjenestemænd vil dog blive udlånt til kommunen.
Økonomi Finansieringen af indsatsen - både løn, øvrig drift, samt finansiering af aktiviteter og forsørgelse - vil fortsat være delt mellem stat og kommune. Kommunerne betaler således for den kommunale del af jobcenteret og for aktiviteter og forsørgelse til de kommunale målgrupper, og staten betaler for sin del af jobcenteret og for aktiviteter og forsørgelse for statens målgrupper. I jobcentrene aftales det, hvad henholdsvis stat og kommune skal bidrage med. Pilot-jobcentrene får overført midler fra staten til dækning af løn og øvrig drift, ligesom Pilotjobcenteret får udmeldt en årlig bevilling til aktiviteter og tilbud til forsikrede ledige. Det skal bemærkes at staten i de senere år ikke har pris- og lønfremskrevet bevillingerne til AF, hvilket i realiteten svarer til en årlig besparelse på 2%. På baggrund af budgetoverslagene for overslagsårene for Finansloven vurderes der ikke at være udsigt til at denne praksis vil ophøre. 1. Fordele og ulemper ved de to typer jobcentre Nedenfor vil der blive redegjort for en række fordele og ulemper ved de to typer jobcentre, som fokusgruppengruppen ud fra en ren administrativ vurdering kan anføre. Samarbejdsforsøg I forbindelse med beskæftigelsesreformen "Flere i Arbejde" blev der afsat penge til at etablere samarbejdsforsøg mellem AF og kommuner. Formålet var, at samarbejdsforsøgene skulle bidrage med viden og erfaring til brug for design af et nyt beskæftigelsessystem. Der er i dag etableret 12 samarbejdsforsøg, hvor kommuner og AF har samlet beskæftigelsesindsatsen for forsikrede ledige og kommunale målgrupper i samme hus. Forsøgene er forskellige og adskiller sig fra hinanden både i forhold til form, indhold, målgrupper, indsatsområder, størrelse, befolkningsgrundlag og antallet af samarbejdspartnere osv. Fælles for forsøgene er, at de indeholder en række elementer, som er samstemmende med indholdet i fremtidens jobcentre, herunder samarbejde om visitation, kontaktforløb, aktivering, brug af andre aktører, jobformidling og virksomhedskontakt - på tværs af målgrupper fra de to systemer. Det er derfor relevant at fremdrage nogle af de erfaringer man har gjort sig i den løbende evaluering af samarbejdsforsøgene. Evalueringen gennemføres af Deloitte, og er endnu ikke færdigafsluttet, om end de løbende evalueringer viser et ensartet resultat. Evalueringen har resulteret i, at der er blevet erkendt en række opmærksomhedspunkter, som man fra statslig og kommunal side skal være opmærksomme på i forbindelse med etableringen af et fælles jobcenter. Nogle af disse opmærksomhedspunkter gælder uanset, om der er tale om et jobcenter eller et pilot-jobcenter. Af andre punkter kan der udledes konklusioner, som kan tale for eller imod det ene type jobcenter. Alle de fremkomne opmærksomhedspunkter er meget relevante i den videre proces med etableringen af et jobcenter, men i denne sammenhæng er det alene den sidstnævnte gruppe der er relevant.
Som nævnt ovenfor er forskellen på et jobcenter og et pilot-jobcenter alene på det organisatoriske plan. I et jobcenter er der delt ledelse, mens der i pilot-jobcenteret er enstrengent ledelse, idet ledelsesansvaret for de statslige medarbejdere er delegeret til kommunen. Det er derfor naturligt at begynde med evalueringens opmærksomhedspunkter vedrørende delt ledelse. Ledelse I sin evaluering udtaler Deloitte: at der er en tendens til, at forsøg med én leder var nået længere med realiseringen af de centralt fastsatte succeskriterier end forsøg med flere sideordnede ledere. En forklaring herpå er formentlig, at det i forsøg med en delt ledelse er vanskeligere at træffe fælles beslutninger, samt at den delte ledelse i et større omfang bidrager til at opretholde en opdeling af medarbejderne i en AF-del og en kommunal del. Da de centralt fastlagte succeskriterier netop går på tværs af både AF og kommunen, er der således risiko for, at en delt ledelse kan vanskeliggøre forsøgenes mulighed for at opfylde succeskriterierne. Det bemærkes dog også, at der trods de vanskeligheder, der kan være med flerdelt ledelse, også er flere eksempler på samarbejdsforsøg, hvor en flerdelt ledelse har bragt gode resultater med sig. En væsentlig forudsætning for at en model med flerdelt ledelse kan bringes til at fungere, synes at være, at der er stor grad af enighed ikke alene i ledelsesgruppen men også hos forsøgsejerne (AF & kommune), herunder i prioriteringen mellem drift og udvikling. Endvidere skal der etableres en klar ansvarsfordeling mellem lederne, - gerne på tværs af ansættelsessted. Dette kunne for eksempel gøres ved, at én leder fik ansvaret for tilrettelæggelsen af borgerrettede aktiviteter, mens en anden fik ansvaret for tilrettelæggelsen af virksomhedsrettede aktiviteter. Behovet for en klar ansvarsfordeling i forsøg med delt ledelse er også kommet til udtryk i forhold til medarbejderne, da man her har oplevet referencemæssige problemstillinger i forhold til hvem, der egentlig er pågældendes leder. På baggrund af ovenstående vurderes det ud fra en administrativ betragtning, at delt ledelse ikke at være at foretrække, hvilket taler for et pilot-jobcenter. Dog taler evalueringens resultat for, at store dele af problemerne ved delt ledelse kan overkommes ved klare aftaler om opgave og ansvarsfordeling. En afgørende forudsætning må også være at AF-chefen og den kommunale chef kan etablere et fornuftigt samarbejde indbyrdes. Hvad der taler for etableringen af et jobcenter er, at i forsøg med én leder, har det været en udfordring for denne leder såvel fagligt som ledelsesmæssigt at dække både det kommunale og statslige system.
Økonomi Hvis man undlader det samfundsøkonomiske perspektiv, og i stedet betragter beskæftigelsesindsatsen ud fra et lokalt perspektiv har AF og kommune modsatrettede interesser. Firkantet set har AF-medarbejderne en interesse i at formidle arbejde mv. til forsikrede ledige på baggrund af de af staten opstillede måltal for AF-indsatsen, mens kommunerne har en interesse i at formidle arbejde mv. til ikke-forsikrede ledige ud fra en kommunaløkonomisk interesse, da kommunen afholder en del af forsørgelsesudgiften til de ikke-forsikrede ledige. Evalueringen viser at samarbejdet har været bedst i de kommuner, hvor der har været en lav ledighed, hvilket har medvirket til at de modsatrettede interesser ikke har haft så stor indflydelse. Det vurderes at man i et pilot-jobcenter bedst ville kunne håndtere de modsatrettede interesser, da der her kun vil være en ledelse (kommunal) der sætter dagsordenen. Der er dog den risiko, - som Deloitte også påpeger, - at ved et pilot-jobcenter vil kommuner være tvunget til at fokusere på af staten udmeldte måltal for forsikrede ledige, hvorved de (især i områder med høj ledighed) kommer til at nedprioritere indsatsen overfor de ikke-forsikrede ledige. Dette kan få kommunaløkonomiske konsekvenser. Sidstnævnte taler for at vælge et alm. jobcenter. Brugen af straksaktivering for de kommunale målgrupper nævnes også som et opmærksomhedspunkt. Et flertal af kommunerne anvender straksaktivering, mens der ikke i AF er tradition for at benytte dette. AF kan dog for visse grupper af ledige fremrykke og intensivere kontaktforløbet. Det vil således være vanskeligt at tilrettelægge fælles kontaktforløb for ledige uafhængigt af forsørgelsesgrundlag. Det vurderes at et pilot-jobcenter i større grad vil kunne harmonisere fælles kontaktforløb uafhængigt af forsørgelsesgrundlag. Den fælles opgavevartagelse Fokusgruppen har på baggrund af den første tilkendegivelse om ansøgning om et pilot-jobcenter haft en godt og tæt samarbejde med implemeteringssekretariatet for beskæftigelses-region Midtjylland. Dette arbejde har resulteret i en fælles forståelse af hvilke arbejdsopgaver, der kan løftes i fællesskab af AF- og kommunale medarbejdere (disse er beskrevet nøjere i forslag til organisation af jobcenter). Disse fælles arbejdsopgaver rækker meget længere end de minimumsbetingelser for samarbejde der er nævnt ovenfor. Fokusgruppen kan frygte, at såfremt der alene bliver tale om et jobcenter, vil man indledningsvis i både AF og Norddjurs Kommune være knap så visionære, og i stedet vælge de i lovgivningen fastsatte rammer for samarbejdet. Ovenstående vurderes at tale for et pilot-jobcenter.
Statslige besparelser Som nævnt ovenfor må det forventes at de statslige bevillinger til den statslige indsats ikke prisog lønfremskrives, hvorved der reelt er tale om en besparelse på ca. 2 % om året. Da der i det nye jobcenter i Norddjurs Kommune uanset jobcentertype vil være 14 medarbejdere, svarer det til, at der spares en tredjedel medarbejder om året. Der er som sagt kun tale om en forventning på baggrund af hidtidig praksis og budgetoverslag, men risikoen for at aftalen med staten i et pilot-jobcenter over en årrække udhules er tilstede. Dette taler for at der etableres et alm. jobcenter. IT AF-systemet har stadig problemer med IT-systemet Amanda. I et jobcenter er brugen og driften af Amanda alene et statsligt problem. Såfremt Norddjurs Kommune får tildelt et pilot-jobcenter, skal vi have systemet stillet til rådighed, men indgår nu som bruger, med hvad det kan have af afledte problemer. Det må formodes at problemerne med Amanda på sigt fjernes, men ud fra en betragtning på kort sigt taler ovenstående for etableringen af et alm. jobcenter.