Februar Retten i Svendborg er opført af et OPP-konsortium bestående af CASA, DEAS, PensionDanmark, PKA og Sampension

Transkript

1 Februar 2019 Retten i Svendbrg er pført af et OPP-knsrtium bestående af CASA, DEAS, PensinDanmark, PKA g Sampensin BEDRE SAMSPIL MELLEM DEN PRIVATE OG DEN OFFENTLIGE SEKTOR KAN SKABE VÆKST I HELE DANMARK HVAD SKAL DER TIL? Sammenfatning g anbefalinger fra Axcelfutures advisry bard fr OPP AXCELFUTURE 1

2 FORORD En aldrende beflkning g flytning md byerne kmmer samlet set til at presse de ffentlige finanser i de kmmende år. Den aldrende beflkning, frdi ffentlige udgifter til pensiner g pleje vkser, samtidig med at skattegrundlaget falder. Flytning md byer, frdi den ffentlige infrastruktur skal styrkes i de større bymråder, samtidig med at der bliver mindre behv fr de bygninger, sm allerede findes i mråder med øknmisk stagnatin eller tilbagegang. Det kan imødegås ved at øge prduktiviteten g kvaliteten i de ffentligt finansierede ydelser. Axcelfutures advisry bard fr OPP med Anders Eldrup g Jens Stenbæk sm frmænd fik til pgave at udarbejde anbefalinger til, hvrdan ffentlige-private partnerskaber (OPP) i højere grad end i dag kan afhjælpe presset på den ffentlige sektr. Cpenhagen Ecnmics g Frskel (Claus Juhl) har på den baggrund udarbejdet et plæg, der bl.a. belyser, hvr det giver mening, at private aktører spiller en større rlle i frvaltningen af ffentlige investeringer, de praktiske erfaringer i Danmark med OPP-prjekter, det fremadrettede ptentiale fr OPP-prjekter i Danmark, den samfundsmæssige værdi af dette, g i hvilket mfang det vil løfte prduktiviteten. En række knkrete prjekter, der er gennemført i Danmark, tilsiger, at der kan være en besparelse på mkring 10% samlet på anlæg g drift. Det er dg fr usikkert at beregne et knkret ptentiale fr besparelser baseret på det eksisterende videngrundlag. Givet det samlede stre ptentiale fr OPP g de gde erfaringer fra en række prjekter ligger ptentialet dg i milliardklassen. Gd læselyst. Anders Eldrup g Jens Stenbæk, frmænd Jachim Sperling, direktør i Axcelfuture Axcelfutures advisry bard fr OPP Anders Eldrup, bestyrelsesfrmand mv. (frmand) Jens Stenbæk, tidl. frmand i Regin Sjælland (frmand) Søren Brøndum, Cuntry Market Directr inden fr Byggeri, Rambøll Peter Christensen, sekretariatschef fr Infrastruktur, Refshaleøens Ejendmsselskab A/S Lennie Clausen, prgramchef inden fr Innvatin i byggeriet, Realdania Peter Damgaard, adm. direktør, PKA Stefan Christffer Gttlieb, Senir Researcher, Statens Byggeinstitut Carsten Greve, Prfessr f Public Management and Gvernance, CBS Jan Hetland, partner, PwC Claus Juhl, direktør, Frskel Michael Mrtensen, direktør, CASA Marius Møller, Ejendmsdirektør, PensinDanmark Sigurd Næss-Schmidt, partner, Cpenhagen Ecnmics Trben Möger Pedersen, adm. direktør, PensinDanmark B Sandberg, cheføknm, Dansk Byggeri, g frmand, Københavnertunnel-gruppen Prjektet er støttet af Realdania, PFA, PKA g Refshaleøens ejendmsselskab. AXCELFUTURE 2

3 SAMMENFATNING AF RAPPORTENS KONKLUSIONER Behvet En aldrende beflkning g flytning md byerne kmmer samlet set til at presse de ffentlige finanser i de kmmende år. Et centralt instrument til at håndtere denne udvikling er at fasthlde g udvikle samarbejdet mellem den ffentlige g den private sektr med henblik på at løse investeringstunge pgaver. Det skal ikke mindst ses i frhld til, at de ffentlige investeringer udgør ver 4% af de ffentlige udgifter g en endnu højere andel af udgifter til service g at de ffentlige aktiver, dvs. værdien af allerede gennemførte investeringer, udgør knap mia. kr. Det ffentlige-private samarbejde er allerede stærkt g med gde erfaringer Samarbejdet mellem den ffentlige g den private sektr i Danmark er allerede veludviklet. Samarbejdet spænder ver en lang række relatiner fra simple vareindkøb til mere kmplekse, langvarige relatiner, hvr private aktører påtager sig pgaven med ikke alene at bygge, men gså at frestå drifts- g vedligehldelsespgaver efter pførelse. Sådanne OPPknstruktiner har været brugt med succes på pførelse g drift af bl.a. hspitaler, retsbygninger g skler. De danske erfaringer med ffentlige-private partnerskaber er gde. Prjekterne kmmer i land med hensyn til pris, kvalitet g levering til tiden. Der er i analysen indhentet erfaringer fra 27 af de 32 danske OPP-prjekter, der er i drift i prjekter er kmmet i mål uden budgetverskridelser, mens de resterende tre prjekter har verskredet budgetterne med p til 2% af anlægssummen. 23 af de 27 OPP-prjekter blev taget i brug før eller på det aftalte tidspunkt. Ingen af de fire resterende prjekter var frsinket mere end t måneder. Erfaringer er ikke tilsvarende fr ffentlige investeringer. De danske OPP-prjekter er drevet af hensynet til at pnå den bedste ttaløknmi, kvalitet g leveringssikkerhed. Det gøres ved at frdele risiken på pgaverne rigtigt mellem de ffentlige g de private aktører g ved samtidig at drage nytte af innvatinskapaciteten i den private g den ffentlige sektr. Hertil kmmer en række yderligere hensyn, fx i frm af fkusering af ledelseskapaciteten, så der i den ffentlige sektr i højere grad fkuseres på levering af kerneydelser såsm undervisning, dagtilbud g sundhed g i mindre grad på pførelse g drift af bygningerne m.v. Strt besparelsesptentiale En række knkrete prjekter, der er gennemført i Danmark, tilsiger, at der kan være en besparelse på mkring 10% samlet på anlæg g drift. Det er dg fr usikkert at beregne et knkret ptentiale fr besparelser baseret på det eksisterende videngrundlag. Der er stre usikkerheder frbundet med ptentialeberegningen g besparelsen er identificeret ud fra frhldsvis få histriske OPPprjekter. Endelig mangler der systematiske beregningsmetder fr sammenligning af OPP g traditinelt gennemførte prjekter, sm anført flere steder i studiet. Givet det samlede stre ptentiale fr OPP g de gde erfaringer fra en række prjekter ligger ptentialet dg i milliardklassen. AXCELFUTURE 3

4 Betydeligt ptentiale fr skalering af traditinelle mdeller g udvikling af nye Der er på baggrund af venstående stadig et strt uudnyttet investeringsptentiale på mellem 10 g 30 mia. kr. årligt i at øge mfanget af det traditinelle ffentlige-private samarbejde i Danmark. I frhld til ptentialet er antallet af realiserede OPP-prjekter frtsat begrænset på trds af de gde erfaringer både med hensyn til de enkelte OPP-prjekter hver især g med hensyn til deres samlede ptentiale i frm af understøttelse af mkstningseffektive ffentlige investeringer g af den samlede ffentlige øknmistyring. Der er samtidig et gevinstptentiale i at udvikle nye OPP-mdeller. Der er således mulighed fr, at den private sektr i højere grad påtager sig ngle af udgifterne til infrastruktur, fx i frbindelse med udbygning af større bymråder. Værdien af jrdarealer vkser betydeligt, når den ffentlige infrastruktur frbedres. De private aktører, der investerer i et givet mråde, vil med frdel kunne påtage sig nget af denne investeringspgave. Det betyder ikke bare, at de ffentlige udgifter bliver mindre; det betyder gså, at pgaverne i det hele taget bliver udført, frdi begrænsninger på den ffentlige udgiftsvækst i mindre grad fungerer sm stpklds. Der er tilsvarende mulighed fr, at den private sektr fx påtager sig pgaven med at pføre (g drive) bliger til ældre g andre plejebliger, hvr kmmunerne i de kmmende år står ver fr et massivt udbygningsbehv. Der har i de senere år været en række gde erfaringer med OPP på mråder, hvr den ffentlige sektr står ver fr større investeringer fx ved pførelsen af retsbygninger i en række danske byer. Mere generelt kan der gså være frdele ved private aktører sm ejere af aktiver særligt når det private ejerskab giver mulighed fr en bredere anvendelse af aktiverne. Eksempelvis vil en privat ejer af et parkeringshus bygget i frbindelse med et hspital kunne dimensinere anlægget efter den samlede efterspørgsel i et mråde g måske indlægge ngle servicefunktiner, sm ikke kan varetages i den ffentlige sektr. Barrierer fr udvikling af bedre OPP i Danmark Der er i analysen identificeret en række barrierer fr frtsat at udvikle OPP i Danmark: De ffentlige budgetter g regnskaber er helt vervejende baseret på et kasseprincip, der ikke systematisk indregner de faktiske ttaløknmiske mkstninger i frm af afskrivninger, renter g vedligehldelsesmkstninger. Derved kan det være nemmere at finansiere ffentlige investeringer rganiseret på klassisk vis frem fr sm OPP, selvm ttaløknmien i sidstnævnte kan være bedre. Risici prisfastsættes ikke ved klassiske ffentlige investeringer, men ptræder typisk først senere i prjektperiden i frm af budgetverskridelse, manglende kvalitet eller fr sen færdiggørelse. Risici kan gså frekmme i senere faser fx hvr der ikke længere er brug fr en ffentlig institutin, g den derfr kmmer til at stå tm eller med en reduceret udnyttelse. Der kan hs ffentlige aktører være en bekymring fr, at et øget mfang af OPP mdarbejder den ffentlige styring både i frhld til knjunkturer g i frhld til niveauet fr de ffentlige udgifter, herunder at der investeres i urentable prjekter. Offentlige aktører kan være usikre på, hvrdan OPP-prjekter kan gennemføres på en vellykket måde. Dette skyldes både, at det kræver en del kmpetencer, g at der ikke er udviklet OPP-mdeller, der pfattes sm nemme g verskuelige fr ffentlige aktører at tilgå. AXCELFUTURE 4

5 Da den ffentlige efterspørgsel efter OPPprjekter har været begrænset g fragmenteret, har det ikke i særlig høj grad tilskyndet den private sektr til at udvikle kncepter fr OPP, herunder til at indgå i knsrtier med kmpetence til at vurdere frdele g bære risik i langsigtede investeringer. AXCELFUTURE 5

6 FAKTA OM OPP Offentlige investeringer De årlige udgifter til ffentlige nettinvesteringer i bygninger g anlæg var på 53,5 mia. kr. i Det var frdelt på 20,1 mia. kr. i staten, 9,5 i reginerne g 23,8 i kmmunerne. Disse investeringer udgjrde 5% af de årlige ffentlige udgifter, sm i 2017 var på mia. kr. Offentlige-private partnerskaber I alt er der blevet annnceret 47 OPPprjekter siden 2004, g der var en stigende tendens i annnceringen af OPPprjekter frem til 2014 Der har kun været få annncerede OPPprjekter i de seneste år; seks i periden Kmmunerne har bestilt 18 OPP-prjekter, staten har stået fr 17 OPP-prjekter g de resterende 12 OPP-prjekter er bestilt af de fem reginer. Danmark ligger midt i den øverste halvdel med hensyn til antallet af OPP-prjekter pr. millin indbyggere siden Danmark ligger i den nedre halvdel, hvad angår OPP-investeringssummen pr. indbygger. Effekter Af de 47 OPP-prjekter i Danmark er 32 i drift pr. 1. ktber Der er i rapprten indhentet erfaringer fra 27 af de 32 OPPprjekter, der er i drift. Fr 77% af OPP-prjekterne er der pnået en besparelse i anlægsudgifterne på mellem 0 g 40% ift. klassisk ttalentreprise. Besparelsen på anlægssummen er mellem -4,5 g 48,7% med en median på 14,4%. Fr 85% af prjekterne er der pnået en besparelse på driftsudgifterne på mellem 0 g 22,5%. Besparelserne på drifts- g vedligehldelsesmkstninger ligger på mellem -4,3 g 31,0% med en median på 5,2%. Knklusinerne baserer sig på 13 OPPprjekter, hvr der er fretaget ttaløknmiske vurderinger i sammenligning med klassisk ttalentreprise. AXCELFUTURE 6

7 AXCELFUTURES ANBEFALINGER TIL BEDRE SAMSPIL MELLEM DEN PRIVATE OG DEN OFFENTLIGE SEKTOR Etabler partnerskab fr udvikling af ffentligtprivat samarbejde Der skal etableres et nyt partnerskab fr udvikling af ffentligt-privat samarbejde med stærk plitisk g erhvervsmæssig pbakning. Partnerskabet skal mfatte erhvervslivets repræsentanter, institutinelle investrer g den ffentlige sektr. Partnerskabet skal nedsættes med et specifikt kmmissrium, der bl.a. bør mfatte beskrivelse af den frventede pipeline, udvikling af mdeller fr OPP m.v., pbygning af kmpetencer g psamling af viden g erfaringer samt spredning af disse. Partnerskabet bør være af permanent karakter g frankres på højt niveau både i den ffentlige g den private sektr. Partnerskabet bør etableres med eget sekretariat, der fx kan placeres i et ministerium eller hs en af de kmmunale eller reginale interesserganisatiner. Sekretariatet bør have deltagelse fra Erhvervsministeriet, Finans-ministeriet, erhvervsrganisatinerne, institutinelle investrer, Kmmunernes Landsfrening, Danske Reginer samt Bygningsstyrelsen g Transprt-, Bygnings- g Bligministeriet. Frmålet er at fremme ffentligt-privat samarbejde, hvr det er øknmisk frnuftigt fr både den ffentlige g den private sektr herunder at sikre den frnødne pbakning g indsigt hs de relevante aktører. Omkstningsprincip skal være styrende i den ffentlige sektr Den ffentlige sektr skal samlet set vergå til styring efter mkstninger sm det bærende princip. Det gælder både i frhld til den løbende styring af de ffentlige udgifter i frbindelse med Finanslven, statens aftale med kmmunerne mv. g i frbindelse med cst-benefit-analyser af større individuelle anlægsprjekter. Der skal frankret i Finansministeriet udarbejdes knkrete vejledninger til, hvrdan dette kan udmøntes i praksis sm led i det almindelige arbejde med at udvikle den ffentlige sektr. Fkus på udgifts- snarere end mkstningsstyring betyder, at ffentlige aktørers interesse fr at bruge ellers frnuftige OPP-knstruktiner svækkes. Med styring efter udgifter snarere end fremtidige mkstninger kan det fremstå billigere at lave et ffentligt ejet g finansieret byggeri, frdi institutinen ikke skal bgføre frventede mkstninger inden fr udgiftslfterne. Udfrdringerne med brug af udgifts- g anlægsbudgetter er velkendte g har gså afledt en række beslutninger fr at styrke en mere mkstningsrienteret tilgang i den ffentlige sektr. Trds de gde hensigter er den verrdnede ffentlige udgiftsplitik i praksis frtsat baseret på udgiftsstyring. Det gælder den årlige AXCELFUTURE 7

8 finanslv fr statens institutiner samt statens aftaler med kmmuner g reginer. Der er derfr behv fr en mere grundlæggende refrm af styringsprincipperne ikke bare fr at understøtte flere OPP-prjekter, men gså fr at højne effektiviteten i den ffentlige øknmistyring, så alle mkstninger indregnes på investeringstidspunktet. Ttaløknmiske beregninger skal indgå i beslutningsgrundlag Ved alle investeringer skal ttaløknmiske beregninger indgå i beslutningsgrundlaget. Øknmistyringen i den ffentlige sektr er af histriske årsager helt vervejende baseret på et kasseprincip, hvr der primært styres efter den ffentlige sektrs påvirkning af den samlede øknmiske aktivitet i samfundet. Dette adskiller sig fra budget- g regnskabsprincipperne i den private sektr, hvr der styres efter et mkstningsprincip, inklusive renter g afskrivninger. Frskellen mellem et kasseprincip g et mkstningsprincip er primært afskrivninger på de histriske anlæg, dvs. den værdifrringelse, der løbende sker af de histriske investeringer, såfremt man ikke bruger midler på vedligehldelse. I praksis styres den ffentlige sektr således af driftsbudgetter kmbineret med anlægsbudgetter. Anlægsbudgetter indehlder både midler til nye anlæg g i betydelig grad gså mkstninger til større vedligehldelsesarbejder. Det betyder i praksis, at frudsigelige fremtidige vedligehldelsesmkstninger ved ffentlige nyinvesteringer først bgføres, når regningen kmmer. Med et mkstningsprincip vil man løbende skulle afsætte tilstrækkelige midler til vedligehldelse. Bygningsstyrelsens bekendtgørelse m OPP skal præciseres Bygningsstyrelsens bekendtgørelse m OPP skal præciseres, så ffentlige aktører frpligtes til i højere grad end i dag at redegøre fr g kvantificere risici g ttaløknmi i ffentlige investeringer samt indrapprtere versigter ver kmmende års anlægsbudgetter g planer. Resultaterne af beregningerne skal psamles i en samlet natinal versigt, der kan understøtte udarbejdelsen af OPP på fremtidige ffentlige investeringsmråder g derved indgå sm et knslideret grundlag fr udvikling af mdeller m.v. Det er essentielt at indregne finansieringsmkstninger fr alle typer af prjekter i denne vejledning, så sammenligningen bliver så retvisende sm muligt Depneringsregler bør lempes eller udfases sm styring af anlægsudgifter Reginernes dispensatin fra depneringsreglerne skal videreudvikles g udvides til gså at mfatte kmmunerne. I begge tilfælde kun fr OPP-prjekter med en gunstig ttaløknmi. Den verrdnede styring af de samlede ffentlige investeringer bør sikres på anden vis, fx ved at fasthlde ngle styringsrammer på ttale frpligtelser g mkstningsrammer. Hvis dette gennemføres, kan depneringsfrpligtelsen helt afskaffes uden at frringe den ffentlige styring. Depneringsreglerne betyder i dag, at kmmuner g reginer ved indgåelse af OPP- AXCELFUTURE 8

9 kntrakter, ud ver den løbende betaling på OPP-kntrakten, samtidig skal depnere et beløb svarende til anlægssummen, hvis investeringen var gennemført på klassisk ffentlig vis. Fra g med 2013 har reginerne inden fr en årlig ramme på 400 mi. kr. haft adgang til fritagelse fr depnering ved indgåelse af OPP-kntrakter. Depneringsfritagelsen ser ud til at have haft den tilsigtede effekt g til at have understøttet en øget brug af OPP dg stadig inden fr en begrænset øknmisk ramme. Der har således været en højere brug af OPP i reginerne end i kmmunerne. Depneringsreglerne er indført fr at sikre styringen af de samlede ffentlige investeringer, men det ser ud til, at reglerne har haft den uønskede sideeffekt, at mfanget af det ffentligt-private samarbejde er blevet begrænset. AXCELFUTURE 9