Det skæve boligmarked

Transkript

1 En analyse af samspillet mellem de væsentligste boligsektorer belyser virkningerne af huslejeregulering, ejendomsværdibeskatning, progressiv beskatning og boligstøtteregler for boligsubsidiernes og befolkningens fordeling på boligsektorer. Det vises, at alle de nævnte forhold har betydning, men på længere sigt er især huslejelovgivningens betydning for nedslidning, vedligeholdelse og husleje afgørende for vilkårene og fordelingen på boligmarkedet. Claus Vastrup, professor, Institut for Økonomi, Aarhus Universitet Indledning Boligmarkedet er næst efter arbejdsmarkedet det marked, som mest direkte har betydning for befolkningens velfærd, indkomst og formue. Siden huslejeregulering blev indført ved krigsudbruddet i 1939 er det samtidig blevet et marked med mange reguleringer, selvom både antallet af boliger og det samlede boligareal pr. indbygger er mere end fordoblet. De grundlæggende økonomiske mekanismer vedrørende udbud, efterspørgsel og priser på boligmarkedet er de samme som på andre markeder. Det særlige ved boligmarkedet er den store vægt, huslejen har i husholdningernes budget samt boligernes lange levetid og derfor boligkapitalens store andel af nationalformuen. Vedligeholdelse og byfornyelse har samtidig væsentlig betydning for boligernes kvalitet og værdi. Et andet væsentligt karakteristikum er opdelingen af boligmarkedet i en privat udlejningssektor, hvor huslejen for lejligheder opført før 1991 i mange tilfælde er reguleret af en bindende maksimalpris, en sektor med ejerboliger, hvor beboerne til markedspris har købt deres bolig i form af parcelhus, ejerlejlighed el.lign., en almen sektor med lejeboliger især lejligheder, hvor der opkræves en såkaldt balanceleje til dækning af løbende driftsudgifter m.v. og renteudgifter ved finansieringen af de oprindelige opførelsesomkostningerne, og endelig en andelssektor med en slags privat ejendomsret til nye og gamle boliger på særlige vilkår. Der er betydelige forskelle i den offentlige regulering og de skatte- og tilskudsmæssige forhold i de forskellige sektorer. I det følgende vil nogle af de boligpolitiske virkemidler som f.eks. huslejeregulering, skatteforhold og boligstøtte blive diskuteret i forhold til deres betydning for beboersammensætning, indkomstfordeling, ejendomspriser, boligkvalitet m.v. Tidligere spillede inflation og finansiering også en stor rolle i boligpolitiske diskussioner. Men efter at de generelle prisstigninger er blevet reduceret til et par procent årligt, og vilkårene for boligfinansieringen bl.a. som følge heraf er blevet liberaliseret, har diskussioner af disse forhold især drejet sig om de modsat rettede virkninger og derfor om bolig- og byggesektorens betydning for den finansielle sektor. Det gælder dog ikke for renteniveauets højde og rentestrukturen, der stadig er meget væsentlige for bygge- og boligsektoren. Men efter næsten 20 års fastkurspolitik og med frie kapitalbevægelser er dis- 35

2 se forhold bestemt i udlandet og således ikke længere boligpolitiske virkemidler. Model og huslejeregulering På trods af de forskellige regelsæt og betydelige forskelle i størrelse, beliggenhed, vedligeholdelse m.v. er der så mange sammenfald og substitutionsmuligheder mellem boliger, at analyser af de fleste større boligpolitiske spørgsmål bør inddrage samspillet mellem de forskellige sektorer. I en sådan generel ligevægtsmodel (Vastrup (1995) og (1996)) er det rimeligt at antage, at antallet og kvaliteten af boliger og dermed udbuddet af boligydelser i de enkelte sektorer er givet på kort sigt, og at der på længere sigt ved nybyggeri, nedlæggelser og sammenlægninger kan ske ændringer i antallet samt gennem byfornyelse og (manglende) vedligeholdelse også ændringer i kvaliteten af boligerne i de forskellige sektorer. Det er også rimeligt at antage, at de boligsøgende husstande enkeltvis og på et givet tidspunkt kun kan tilfredsstille deres boligbehov ved ydelser fra én af sektorerne. Det er i realiteten ensbetydende med, at hver husstand forudsættes kun at have én bolig. På et velfungerende marked med identiske boligydelser og frit valg vil de boligsøgende i en sådan situation vælge ydelser fra den billigste sektor, og med fri prisdannelse (og begrænsede driftsomkostninger) vil huslejen pr. boligydelse derfor være den samme i alle sektorer. Alle boligydelser vil gennem sammenlægning eller opdeling af boliger være fuldt udnyttet, idet der til formålet og med henvisning til forudsætningen om identiske boligydelser bortses fra søgeprocesser m.v. På kort sigt vil huslejen være uafhængig af renten, fordi udbuddet af boligydelser antages at være givet. Renteændringer vil gennem tilbagediskontering af de forventede fremtidige huslejer (ekskl. driftsomkostninger) medføre ændringer i ejendomspriserne, og først på længere sigt vil sådanne ændringer gennem nybyggeri, nedslidning m.v. føre til ændringer i mængden af udbudte boligydelser. Beboere i ejer- og andelsboliger betaler formelt ikke husleje kun driftsomkostninger, og derfor vil ændringer i efterspørgselen i disse sektorer alene vise sig som ændringer i ejendomspriserne og dermed som kapitalgevinster og -tab. Handelsprisen for andelsboliger er dog begrænset af et individuelt (reguleret) maksimum. Hvis (en del af) lejesektoren er pålagt en bindende huslejeregulering og dermed en maksimalpris, som er lavere end den frie husleje, vil det for det første medføre lavere ejendomspriser i denne sektor. Dernæst vil husstande i denne sektor som følge af den lave husleje hver især have en større efterspørgsel efter boligydelser enten i form af større lejligheder eller flere lejligheder, som følge af at flere unge m.v. flytter hjemmmefra. Med et givet udbud af boligydelser vil der således være færre boligsøgende i en lejesektor, hvis den er pålagt huslejeregulering. Som følge heraf vil der være flere boligsøgende, som efterspørger boligydelser i andre sektorer. Huslejeregulering i én sektor medfører derfor på kort sigt højere husleje og ejendomspriser i tilgrænsende sektorer med fri prisdannelse og forøget kødannelse (evt. færre ledige boligydelser) i tilgrænsende sektorer med ikke-markedsbestemt husleje. Huslejereguleringen i den ældre del af den private lejesektor i Danmark medfører således højere huslejer i den uregulerede lejesektor og højere ejendomspriser i ejerboligsektoren. I den almene sektor med balanceleje, som ikke afhænger af efterspørgselen, vil huslejeregulering i (dele af) den private lejesektor medføre længere ventelister evt. færre ledige lejligheder. Forestiller man sig den gældende huslejeregulering ophævet, vil den højere husleje og den mindre boligefterspørgsel fra husstandene i den hidtil regulerede sektor omvendt betyde flytning hertil fra andre sektorer og således lavere huslejer i den uregulerede lejesektor, fald i priserne på ejerboliger og kortere ventelister eller ledige lejligheder i den almene sektor. Skat og boligstøtte Hidtil er det implicit forudsat, at skat og offentlige tilskud ikke påvirker valget af boligydelser. Skatter og offentlige tilskud er imidlertid nærværende størrelser, som kan have indflydelse på boligefterspørgsel og valg af boligform. For skatternes vedkommende er det tilfældet, hvis ejendomsværdiskatten (i form af skatteprocenten eller ejendomsvurderingen og tidligere skatten af den beregnede lejeværdi af bolig i egen ejendom) er forskellig fra den skat, som alternativt skulle betales af formueafkastet af boliginvesteringen i henhold til en opgørelse efter markedsværdi og det almindelige renteniveau. Da skattebetalingen af investering i egen bolig i mange årtier har været lavere end almindelig op- 36

3 gjort skattebetaling af det alternative afkast, har der lige så længe eksisteret en skattemæssig fordel ved investering i ejerboliger. Denne fordel er i ukendt (men formentlig betydeligt) omfang blevet overvæltet i priserne på ejerboliger for at skabe ligevægt mellem udbud og efterspørgsel. Den progressive beskatning af det indkomstgrundlag, som ville resultere i den hårdere beskatningen af det alternative afkast, har samtidig medført, at tilskyndelsen til anskaffelse af ejerboliger stiger med indkomstgrundlaget. De danske beskatningsregler har i princippet uændret opretholdt disse mekanismer i mange årtier. Reglerne for beskatning af pensionisters ejerboliger har samtidig været lempeligere end for andre, og formålet har netop været, at pensionister skulle blive boende i deres ejerbolig. Samlet medfører samspillet mellem overvæltningen af ejendomsværdibeskatningen i priserne på ejerboliger og en progressiv beskatning af det alternative afkast, at tilskyndelsen i markedsligevægt til anskaffelse af ejerboliger i forhold til at flytte ind i andre boliger med skatteuafhængige vilkår (især lejeboliger) er negativ for personer med et lavt indkomstgrundlag og positiv for personer med et højt indkomstgrundlag. Den lave sats for beregningen af ejendomsværdibeskatningen i Danmark gælder kun for ejendomsværdier op til ca. 3 mill. kr. (i 2002), mens der for den overskydende værdi beregnes et afkast med en højere sats, som (i dag, men ikke tidligere) er i nærheden af en beskatning svarende til en opgørelse i henhold til det almindelige renteniveau. Det er derfor alene den marginale tilskyndelse til at forøge ejerboligens værdi, som bliver elimineret (og tidligere blev reduceret) som følge af»knækket«i skatteskalaen for ejendomsværdibeskatningen. Den totale, absolutte beregningsmæssige fordel bliver ikke reduceret og en progressiv beskatning af det relevante indkomstgrundlag opretholder derfor stadig den indkomstafhængige tilskyndelse til anskaffelse af ejerboliger. Det er således væsentligt at skelne mellem en husstands tilskyndelse til at anskaffe en ejerbolig og husstandens eventuelle (manglende) tilskyndelse til at anskaffe en større ejerbolig med højere ejendomsværdi. Indtil skattereformen i 1987 betød den progressive beskatning af den samlede indkomst inkl. formueindkomst, at den lave sats for beregning af lejeværdi (formueindkomst) af bolig i egen ejendom i forhold til det almindelige renteniveau gjorde det relativt mest fordelagtigt for personer med de højere skattesatser og derfor den højeste indkomst at anskaffe ejerbolig. Overgangen ved skattereformen i 1987 til selvstændig beskatning af kapitalindkomst (som med ca. 51 pct. var lineær af negativ kapitalindkomst (rentefradraget) og progressiv af positiv kapitalindkomst) ændrede i princippet ikke situationen på anden vis end ved at erstatte den samlede indkomst med kapitalindkomst som grundlaget for indkomstafhængigheden. Selvom ændringen kvantitativt var betydningsfuld for gruppen af skatteydere med negativ eller næsten ingen formue, ændrede den ikke situationen for skatteydere, der havde en vis formue fra almindelig opsparing, arv eller kapitalgevinster. For denne persongruppe gav den progressive beskatning af kapitalindkomst inkl. den indkomst, som ville fremkomme ved alternativ anbringelse af friværdien i ejerboligen en indkomstafhængig tilskyndelse til anskaffelse af en ejerbolig. Det afgørende var stadig et lavere beregnet afkast af ejerboliger end afkastet ved alternativ anbringelse i kombination med en progressiv beskatning. Med Pinsepakken er beskatning af beregnet lejeværdi af bolig i egen ejendom fra år 2000 erstattet af en kommunal ejendomsværdiskat, som er lineær i ejendomsværdien op til ca.3 mill.kr. Samtidig er den lineære beskatning af negativ kapitalindkomst (rentefradraget) reduceret til ca pct., ligesom der er genindført progressiv beskatning af positiv kapitalindkomst (ekskl. lejeværdi, som ikke beregnes længere) sammen med anden indkomst. Den nye ejendomsværdibeskatning og nye regler for indkomstbeskatning indebærer på samme måde som den tidligere beskatning af lejeværdi af bolig i egen ejendom en tilskyndelse til anskaffelse af ejerbolig, fordi den implicitte skatteprocent af afkastet (eller afkastprocent eller værdiansættelse) er lavere end skatteprocenten ved alternativ anbringelse af formuen. Gevinsten overvæltes stadig i ukendt omfang i ejendomspriserne. Samtidig medfører den progressive beskatning af positiv kapitalindkomst, at husstande med positiv formue stadig har en indkomstafhængig tilskyndelse til køb af ejerbolig. Forholdet gælder for langt de fleste husstande, idet tilskyndelsen gælder for husstande med positiv formue, uanset om den er anbragt som friværdi i egen bolig eller på anden vis, hvis en sådan husstand samtidig har mere end en begrænset indkomst. Undtaget er husstande uden formue og derfor f.eks. mange unge mennesker. Pinsepakkens regler for beskatning af formueindkomst har således medført, at det kun er for husstande med negativ formue (inkl. den positive ejendomsværdi), 37

4 at højere indkomst ikke længere forøger tilskyndelsen til anskaffelse af ejerboliger. For husstande med progressiv beskatning af afkastet af deres samlede formue (inkl. det alternative afkast af ejendomsværdien) er der stadig indkomstafhængighed i incitamentet til anskaffelse af en ejerbolig. Samspillet mellem overvæltning af fordelen ved den relativ lave ejendomsværdibeskatning og progressionen i beskatningen af positiv kapitalindkomst medfører også efter 2000 et indkomstafhængigt skatteincitament til anskaffelse af ejerboliger. Indkomstafhængigheden er lidt mere kompliceret end tidligere, men incitamentet er stadig negativt for skatteydere med lave indkomster og positiv for skatteydere med høje indkomster. Reglerne for tildeling af boligsikring har længe medført, at personer med lave indkomster har en tilskyndelse til at flytte i lejebolig i den private eller almene sektor, fordi den indkomstafhængige boligsikring kun tildeles beboere i disse lejeboliger. Også den indkomstafhængige boligydelse til pensionister diskriminerer til fordel for leje- og andelsboliger, idet den nok gives til beboere i ejerboliger, men kun som lån. Derfor gælder at»i dag får omkring halvdelen af alle lejere således i gennemsnit betalt halvdelen af huslejen via individuel boligstøtte, mens kun et ubetydeligt antal pensionister får boligstøtte i ejerboliger«(lejelovskommissionen, s. 226 (1997)). Heller ikke i 1999 modtog et nævneværdigt antal beboere i ejerboliger boligsikring eller ydelse. Næsten alle modtagere af disse indkomstafhængige ydelser boede i almene boliger, private lejeboliger eller andelsboliger (Vismandsrapporten, tabel III.7 (2001)). Beboersammensætning, skatte- og tilskudsfordele. Som det også kort er nævnt af Lejelovskommissionen (afsnit (1997)), har samspillet mellem reglerne for beskatning og reglerne for boligstøtte været medvirkende til, at der findes en opdeling af husstande efter indkomst (og dermed beslægtede sociale kriterier) mellem de forskellige boligformer.»generelt tegner der sig det billede, at selvstændige, højere funktionærer samt faglærte typisk bor i ejerboliger, mens lavere funktionærer, ufaglærte og personer indenfor (trykfejl, skal være udenfor (CV)) arbejdsstyrken typisk bor til leje. Disse tendenser er som hovedregel blevet styrket fra 1970 til 1991«(anf. skr., s.222). Det fremgår også af Vismandsrapporten (tabel III, 8 (2001)), at der er væsentlige forskelle både på den gennemsnitlige indkomst og på indkomstfordelingen mellem beboere i ejerboliger, private lejeboliger og almene lejeboliger. Der er således empirisk belæg for det anførte om husstandenes fordeling på boligsektorer og dermed en polarisering. Det er sandsynligt at forholdet især er en følge af person- og ejendomsbeskatningen samt reglerne for boligstøtte. Vismandsrapporten ( 2001) nævner ikke, at reglerne for skat har betydning for husstandenes fordeling mellem boligsektorer og dermed for beboersammensætningen i disse sektorer. Den nævner heller ikke, at reglerne for individuel boligstøtte medvirker til at koncentrere husstande med lave indkomster i private og almene lejeboliger. Alle beregninger er omvendt om beboersammensætningens betydning for de forskellige subsidiers størrelse og fordeling. Af konklusioner og teksten i øvrigt får læseren det indtryk, at fordelingen af reguleringsgevinster i lejesektoren alene skal tilskrives huslejereguleringen ved given beboersammensætning, og siden at fordelingen af ejersubsidierne alene skyldes skattereglerne ved given beboersammensætning. Som det er analyseret ovenfor, er fordelingen af gevinsterne ved huslejeregulering ikke en følge alene af denne huslejeregulering, men følger (også) af de mere generelle sorteringsregler for boligsøgende husstande. Tilsvarende er hverken skattegevinsternes størrelse og fordeling givet uafhængig af hinanden. Hovedansvaret for den skæve fordeling af subsidierne ligger hos skattesystemet i samspil med et frit marked for ejerboliger (både parcelhuse og ejerlejligheder) og et tilsvarende lånemarked, hos det offentliges regler for individuel boligstøtte samt hos kommunernes udbredte anvisningsret til almene boliger. Hertil kommer den private ejendomsret og sammenhængende hermed den uregulerede anvisningsret i både regulerede og uregulerede boliger i den private sektor m.v. Den private anvisningsret modvirker dog formentlig den polarisering af beboersammensætningen som følge af flere af de andre sorteringsmekanismer, men det direkte modstykke hertil er selvfølgelig, at et antal husstande, der ikke falder ind under sociale trangskriterier, også får nogle reguleringsgevinster i regulerede lejeboliger. Noget tilsvarende gælder andelsboliger og i mindre 38

5 omfang formentlig almene boliger på grund af indflytning efter ventelister (Vismandsrapporten (tabel III.13,14 og 15 (2001)). Det forhold at der uddeles reguleringsgevinster også til husstande, som ikke opfylder bestemte sociale kriterier, fortæller alene at sorteringsmekanismerne ikke er perfekte i forhold til disse kriterier. Det forhindrer ikke, at den overordnede fordeling af summen af alle reguleringsgevinster stadig kan være i overensstemmelse med sådanne kriterier og udtryk for et politisk ønske. Årsagen til afvigelserne kan være, at nogle af sorteringsmekanismerne på samme tid skal tilgodese flere politiske eller andre hensyn. Det gælder f.eks. reglerne om progression i beskatningen af indkomst og det forhold, at der ikke er krav om fraflytning af lejemål med reguleringsgevinst, hvis husstandsindkomsten senere overstiger gældende indkomstgrænser for indflytning. Et mindre antal subsidier, der ikke opfylder ønskede boligpolitiske eller andre kriterier, medfører derfor ikke at sorteringsmekanismerne nødvendigvis er uanvendelige. Det er selvfølgelig et væsentligt politisk spørgsmål, om samfundet gennem bolig- og skattepolitikken skal modvirke den tiltagende polarisering med hensyn til beboersammensætning eller tilgodese et ønske om en bestemt fordeling af (de samlede) reguleringsgevinster eller tilgodese andre formål. Vismandsrapporten (2001) nævner desværre ikke behovet for at modvirke en sådan polarisering og derfor heller ikke behovet for den nævnte politiske afvejning, men konkluderer direkte, at huslejereguleringen m.v. bør ophæves, og ejendomsværdibeskatningen forhøjes på grund af den omfattende subsidiering, som ifølge rapporten ikke følger sociale kriterier. Hvis man ophæver huslejereguleringen, vil man selvfølgelig fjerne reguleringsgevinsterne i lejeboliger. Hvis man tilsvarende fjerner ejernes fordel ved den lave ejendomsværdibeskatning, vil man tilsvarende eliminere den sorteringsmekanisme, som følger af progressionen i indkomstbeskatningen. Samtidig vil den forøgelse af ejendomsværdibeskatningen, som foreslås i Vismandsrapporten (2001), føre til fald i priserne på ejerboliger og dermed give de nuværende ejere et kapitaltab. De fleste af de nuværende ejere har i kapitaliseret form betalt et beløb, som kan være mindre eller større end nutidsværdien af deres forventede gevinst ved den lave ejendomsværdibeskatning. Denne kapitalisering og dermed de nuværende høje ejendomspriser har samtidig kompenseret det offentlige for i hvert fald en del af indtægtstabet ved den lave skatteprocent i ejendomsværdibeskatning (og tidligere den lave lejeværdi af bolig i egen ejendom). Subsidierne til boligejere (Vismandsrapporten, tabel III.21, 23 og 24 (2001)) er derfor overvurderet, og tilsvarende tager fordelingen af de samme subsidier efter indkomstens højde (tabel III.21 og 23) og socio-økonomiske kriterier (tabel III.22) heller ikke højde for overvæltning i ejerboligpriserne af ejendomsværdiskatten eller for progressionen i beskatningen af det alternative afkast af ejernes samlede formue. En overvurdering af ejersubsidierne følger også af, at der ikke er taget hensyn til, at priserne på ejerboliger er højere med end uden maksimalpriser i dele af lejesektoren. Beregningerne af reguleringsgevinsten i lejeboliger anvender som beregningsgrundlag samme høje og i øvrigt skattesubsidierede ejerboligpriser og er derfor også overvurderet. Samlet følger heraf, at det formentlig ikke er rigtigt, når Vismandsrapporten (2001, s.300) konkluderer, at»stort set alle boligformer er i dag subsidieret«. Udsagnet gælder i hvert fald ikke, hvis det skal beskrive vilkårene for de nuværende beboere i modsætning til eksisterende boliger. Nedslidning, kvalitet og genopretning Da fordelingen af skatte- og reguleringsgevinster mellem husstande både på sektorniveau og inden for den huslejeregulerede lejesektor ikke alene og måske heller ikke primært er en følge af huslejereguleringen, men af nogle andre sorteringsmekanismer, rejser det naturligvis spørgsmålet, om der er andre fordele eller ulemper ved huslejereguleringen end dens betydning for indkomstfordeling. Med andre ord er spørgsmålet, om der i tillæg til de to nævnte forhold er yderligere forhold i forbindelse med huslejereguleringen, som kunne tale for eller imod en sådan regulering. Hvis det er tilfældet, kunne disse forhold i en politisk vurdering tænkes at overskygge betydningen af huslejereguleringens positivt eller negativt vurderede påvirkning af indkomstfordelingen eller medføre, at indkomstfordelingen søges påvirket gennem andre foranstaltninger. 1 Det er ovenfor diskuteret, hvorledes huslejeregulering forøger boligefterspørgselen, den frie husleje og de tilsvarende ejendomspriser. Herved forøges 39

6 på længere sigt boligarealet og ressourceanvendelsen til boligbyggeri, hvilket kan være samfundsmæssig skadeligt eller gavnligt, afhængigt af hvilke præference- og markedsfejl der måtte have betydning for boligmarkedet. Da husstandenes skatte- og reguleringsgevinst er knyttet til den konkrete bolig, er manglende mobilitet både mellem sektorer og mellem lejeregulerede boliger en åbenlys mulighed for en uheldig virkning, som Vismandsrapporten (2001) da også søger at eftervise. En anden iøjnefaldende mulighed er nedslidning gennem reduceret eller manglende vedligeholdelse af lejeregulerede boliger. Dette forhold diskuteres især af Lejelovskommissionen (1997). Manglende vedligeholdelse følger af, at huslejeregulering er en form for maksimalpris, som skaber overefterspørgsel efter boliger, når den er bindende. Da udgifter til vedligeholdelse m.v. i en sådan situation ikke er nødvendige for at sikre udlejning, vil ejerne reducere eller ophøre med disse aktiviteter. Manglende vedligeholdelse er ejernes og markedets reaktion på en bindende maksimalpris, hvilket selvfølgelig især på længere sigt reducerer kvaliteten af de regulerede boliger. Det skyldes, at udbuddet af boliger har flere dimensioner, og at maksimalprisen kun regulerer huslejen og dermed prisen for boligen, men ikke kvaliteten. Men på grund af den lavere kvalitet reduceres også efterspørgselen efter de regulerede boliger. Dette samspil mellem huslejeregulering, faldende kvalitet og faldende efterspørgsel fortsætter i princippet indtil det punkt, hvor der ved den formelt regulerede og lave pris gennem lavere kvalitet er skabt ligevægt mellem udbud og efterspørgsel efter de nedslidte boliger (se f.eks. Arnott (1995)). Denne reduktion i efterspørgselen efter boliger og dermed tendensen mod etableringen af en ny ligevægt, hvor maksimalprisen ikke er bindende, overses ofte i den boligpolitiske debat. I en sådan (ny) ligevægt er der selvfølgelig heller ingen reguleringsgevinster. Ovennævnte betragtninger vedrører alene virkninger i den regulerede lejesektor. I andre sektorer er konsekvensen af huslejeregulering på kort sigt den tidligere omtalte overflytning af utilfredsstillet efterspørgsel og dermed overflytning af bortrationerede husstande. På længere sigt påvirker nedslidningen i den regulerede lejesektor både efterspørgsel og sortering i den regulerede sektor og dermed både størrelse og sammensætning af den efterspørgsel efter boligydelser, som overflyttes til andre sektorer. Afhængig af vilkårene for tilpasning på lang sigt af udbuddet i de andre sektorer forøger nedslidningen i den regulerede sektor både priser og mænger for boliger i disse andre sektorer. Nyere huslejelovgivning Nyere huslejelovgivning søger at modvirke huslejereguleringens betydning for nedslidningen. I Danmark har husejere med regulerede lejemål således lovmæssige muligheder for at gennemføre forskellige former for (aftalte) forbedringer og hermed forbundne huslejeforhøjelser. Den mest omtalte er de såkaldte»gennemgribende forbedringer«finansieret gennem huslejeforhøjelser på markedsvilkår. Den direkte virkning af det sidste er selvfølgelig, at huslejen stiger, samtidig med at den oprindelige maksimalpris andel af den samlede husleje reduceres. Hertil kommer, at reglerne tillader husejerne at forhøje lejen i forholdsvis rigeligt mål i forhold til omkostningerne ved genopretningen. Det rigelige mål accepteres formentlig for at give husejerne det nødvendige incitament til at foretage genopretning. Ofte er den omtalte genopretning samtidig et resultat af længere tids uopfyldt vedligeholdelsesbehov, som har ligget ud over den helt enkle vedligeholdelse, som husejerne er pligtige at udføre inden for den regulerede husleje. Det, der kaldes forbedringer, er således ofte en form for (gennemgribende) vedligeholdelse, der medfører reelle huslejestigninger, som på længere sigt tenderer mod at etablere en ny markedsligevægt på den hidtil regulerede del af boligmarkedet. I sådanne tilfælde vil ligevægten indebære en højere husleje og en højere kvalitet end i tilfælde med den rene nedslidning. Påvirkningen af de andre boligsektorer vil derfor også være forskellig. En anden mulighed for at hæve huslejen, som hverken er forbundet med nedslidning eller vedligeholdelse, er anvendelsen i den almindelige lejelovgivning af det juridiske begreb»det lejedes værdi«som sammenligningsgrundlag ved afgørelse af huslejetvister mellem ejer og lejer.»det lejedes værdi«er den leje, som er almindelig gældende i kvarteret for tilsvarende boligydelser. Husejere kan i lejeperioden varsle og få gennemført lejeforhøjelser, hvis lejen er væsentlig lavere end»det lejedes værdi«. I den udstrækning denne bestemmelse kan udløse en»omgangsskrue«eller huslejespiral opstår også en tendens mod en udligning af forskellen mellem efterspørgsel og udbud. 40

7 Der er således flere muligheder for at huslejer på et reguleret lejemarked med eller uden kvalitetsændringer langsomt kan bevæge sig mod markedslejer og dermed mod en situation med ligevægt mellem udbud og efterspørgsel. Hvor hurtigt indsnævringen finder sted mellem den faktiske husleje og markedslejen, og hvor hurtigt huslejespændet derfor forsvinder, afhænger foruden af de nævnte ventiler af udviklingen i markedslejen og dermed af udviklingen i de faktorer, som bestemmer efterspørgselen efter de regulerede boligydelser som f.eks. ændringer i realindkomst og demografiske forhold. Da huslejereguleringen er en regulering af den nominelle husleje, og inflationen i et frit marked overvæltes i den nominelle markedsleje gennem den nominelle indkomst og efterspørgsel, vil inflationen også være afgørende for den hastighed, hvormed huslejespændet indsnævres. Aktuelt har inflationen i de senere år været på et historisk lavt niveau, og formentlig foregår indsnævringen af huslejespændet derfor i øjeblikket relativt hurtigt. Forskelle i kvalitet på grund af nedslidning og forskelle i vedligeholdelse forøger i øvrigt i praksis usikkerheden ved at bruge simple fysiske karakteristika fra f.eks. BBR-registeret til at beregne størrelsen af huslejespænd og reguleringsgevinster for regulerede lejeboliger. Aktuelle valgmuligheder i boligpolitikken En væsentlig del af forklaringen på befolkningens skæve fordeling efter indkomst mellem ejerboliger og lejeboliger i forskelligt regi (og andelsboliger) er den indkomstafhængige fordeling af boligsubsidier og derfor i den ene ende af indkomstfordelingen samspillet mellem det progressive skattesystem og skattefordelen i afkastbeskatningen ved investeringer i ejerboliger (den lave ejendomsværdibeskatning) og i den anden ende af indkomstfordelingen det offentliges regler for individuel boligstøtte, der næsten udelukkende gives til beboere i private og almene lejeboliger (og andelsboliger). Da andre sociale forhold er nært forbundet med indkomsten, forklarer samspillet også andre former for polarisering af befolkningen på boligmarkedet. Fordelingen af reguleringsgevinsterne i den huslejeregulerede lejesektor og den almene sektor er underlagt disse overordnede vilkår. Hvis en husstand skal blive boende i en reguleret lejebolig eller en almen bolig, må det ikke være mere fordelagtigt for den at flytte til en ejerbolig. Derfor er en forudsætning for at finde husstande med høje indkomster i den regulerede og almene sektor, at der er eksempler på, at store reguleringsgevinster tilfalder husstande med høje indkomster. Den politiske vurdering af reguleringsgevinsternes eksistens og fordeling i den regulerede og den almene sektor afhænger foruden af gevinsternes fordeling efter rent indkomstmæssige kriterier formentlig også af, hvorvidt man ønsker en forholdsvis polariseret eller en tilsvarende jævn fordeling af befolkningen på de forskellige boligsektorer. Hvis man alene ophæver huslejereguleringen, vil reguleringsgevinsterne selvfølgelig forsvinde, men ikke samspillet mellem de progressive skatteregler for ejerne og regler for boligstøtte til lejerne og dermed den overordnede fordeling efter indkomst. I en sådan situation vil den nye markedsleje for lejemål, som kan forventes beboet af husstande med forholdsvis høje indkomster, formentlig i en vis udstrækning komme til at afspejle skattefordelen ved tilsvarende ejerboliger. Men hvis beskatningen af ejerboliger fortsat er lavere end beskatningen af det alternative afkast, vil der på grund af progressionen stadig være et indkomstafhængigt incitament til anskaffelse af ejerboliger, uafhængigt af om der er huslejerestriktioner og på trods af skattefordelens gennemsnitlige overvæltning i priserne for ejerboliger. Som følge af reglerne for skat og boligstøtte vil befolkningen derfor stadig foretage en selvsortering i ejere og lejere efter husstandsindkomstens højde. Uden eksistensen også af (store) reguleringsgevinster fra huslejeregulerede lejesektor vil denne sorteringsmekanisme være enerådende og sorteringen efter indkomst mellem ejere og lejere derfor mere entydig. Denne sortering af ejere og lejere kan selvfølgelig fjernes ved at ophæve skattefordelen for ejerboliger (eller ved at ophæve progressionen i beskatningen eller gøre alle boliger til ejerboliger) og gøre boligstøtten uafhængig af boligform. En sådan ændring vil resultere i et formuetab for de nuværende ejere af ejerboliger. Da en ophævelse af huslejereguleringen uden ændringer i beskatningen af ejerboliger fører til øget polarisering, og en ændring i denne beskatning har fordelingsmæssige konsekvenser for de berørte ejere, er det af væsentlig betydning for en vurdering af den gældende huslejeregulering, om der er andre forhold end polariseringen og de fordelingsmæssige 41

8 konsekvenser, som taler for eller imod opretholdelse af denne regulering. Det er her væsentligt, at huslejeregulering medfører øget ressourceanvendelse i form et større arealforbrug som følge af den lave husleje. Samtidig reduceres kvaliteten af boligydelserne gennem nedslidning, som dog i varierende omfang imødegås ved genopretninger og offentlig finansieret byfornyelse. I denne og anden forbindelse vil huslejen ofte blive forhøjet, således at der på flere måder trods huslejeregulering finder en tilpasning sted mod en ligevægt mellem udbud og efterspørgsel, men den vil være karakteriseret af store forskelle i husleje og boligkvalitet. Selvom fordelingen af de reguleringsgevinster, som følger af huslejerestriktioner på kort sigt, er et væsentligt spørgsmål, er det samfundsmæssigt på længere sigt også af stor betydning, hvilken ligevægt og hvordan tilpasningen finder sted til den ligevægt, som uden inflation gradvis vil blive realiseret. Skal tilpasningen finde sted som følge af længerevarende mangel på vedligeholdelse og derfor nedslidning efterfulgt af ofte ukoordinerede og kun delvise moderniseringer med tilsvarende huslejestigninger. Eller skal tilpasningen ske ved lovgivning om ophævelse af huslejerestriktionerne med heraf følgende muligheder for gennemtænkte og gennemskuelige resultater. De to løsningsmuligheder vil give forskellige resultater i hvert fald med hensyn til fordelingen af boligkvalitet, huslejer og bymiljø. Anmærkning: Forfatteren var sagkyndigt medlem af Lejelovskommissionen af Note 1. Tilsvarende overvejelser gælder selvfølgelig i forhold til progressionen i personbeskatningen og skatteprocentens højde i ejendomsværdibeskatningen. Litteratur Arnott, R. (1995): Time for Revision on Rent Control? Journal of Economic Perspectives, 9, s Boligministeriet (1997): Lejeforhold, Lejelovskommissionens betænkning. Betænkning nr. 1331, København. Vastrup, C. (1995): Udbud, efterspørgsel og priser på boligmarkedet. I Boligselskabernes Landsforening: Bevægelse uden fremtid, fremtid uden bevægelse, København, s , Vastrup, C. (1996): Det opdelte boligmarked. Nationaløkonomisk Tidsskrift. Festskrift til Anders Ølgaard, s Økonomiske Råd, Det (2001: Dansk Økonomi (Vismandsrapporten, foråret 2001), København. 42