Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser med hovedvægt på boligstøtten

Transkript

1 Arbejdsnotat nr. 10 Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser med hovedvægt på boligstøtten Hans Hansen Marie Louise Hultin Rockwool Fondens Forskningsenhed København 1997

2 Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser med hovedvægt på boligstøtten Arbejdsnotat nr. 10 Udgivet af: Rockwool Fondens Forskningsenhed Kopiering fra denne bog må kun finde sted på institutioner, der har indgået aftale med Copy-Dan og kun inden for de i aftalen nævnte rammer. Adresse: Rockwool Fondens Forskningsenhed Danmarks Statistik Sejrøgade København Ø ISBN ISSN April 1997 Oplag: 500 Danmarks Statistiks trykkeri Arbejdsnotatet sælges i kommission hos: Danmarks Statistik Sejrøgade København Ø Tlf Fax E-post: rff@rff.dk Hjemmeside: Pris: 132,00 kr. inkl. 25 pct. moms

3 Forord 3 Forord Rockwool Fondens Forskningsenhed igangsatte i 1996 et stort forskningsprojekt med temaet Borgerne og loven med forventet publicering i Det undersøges i projektet, hvordan borgernes adfærd, deres moral og deres oplevelse af sanktionsrisikoen ved brud på lovene har udviklet sig over de seneste år, og hvad der kan ligge bag eventuelle ændringer. Tæt på denne hovedinteresse ligger spørgsmålet om, i hvilken grad borgerne udnytter deres lovmæssige rettigheder til offentlige ydelser. Skulle moralen generelt have ændret sig - hvad hovedprojektet altså er ved at afdække - kunne man muligvis forvente en afsmittende effekt på udnyttelsesgraden (take-up rate) af de offentlige ydelser. Allerede i forberedelsesfasen viste det sig, at der var en fælles interesse mellem Forskningsenhedens og Økonomiministeriets analyseambitioner på dette område, især med boligstøtte som eksempel. Daværende kontorchef i Økonomiministeriet, nu seniorforsker ved Socialforskningsinstituttet, Ph.d. i økonomi Hans Hansen har derfor deltaget sammen med forsker, cand.polit. Marie Louise Hultin her fra Forskningsenheden i det videre arbejde med at analysere resultaterne, der bl.a. er frembragt ved hjælp af ministeriets lovmodel. Da selve projektet gik i gang, viste det sig nyttigt at udvide de oprindelige planer med et analyseprogram, som de to forskere byggede op på de righoldige registre, Danmarks Statistik er i besiddelse af om boligstøtte og dens determinanter som familieforhold, indkomster m.v. Analyseprogrammet indeholder bl.a. en boligstøttemodel udviklet med særligt henblik på take-up beregninger. Disse undersøgelser baseret på Økonomiministeriets lovmodel og Danmarks Statistiks registre er nu så langt fremme, at det vil være hensigtsmæssigt at publicere dem her midtvejs i projektforløbet. Det sker med nærværende publikation Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser med hovedvægt på boligstøtten af Hans Hansen og Marie Louise Hultin. Bogen udsendes senere i en engelsk udgave som Actual and Potential Recipients of Welfare Benefits with a Focus on Housing Benefits, , begge i kommission hos Danmarks Statistik. Arbejdet med problemstillingen fortsætter i øvrigt i hovedprojektet, hvis publicering i 1998 også vil tage take-up problemet op til videre behandling. Her ved publiceringen af den første rapport fra projektet rettes en særlig tak til økonomiminister Marianne Jelved samt departementschef Michael Dithmer for et fortrinligt samarbejde om benyttelsen af ministeriets lovmodel i denne sammen-

4 4 Forord hæng. Desuden vil jeg takke rigsstatistiker Jan Plovsing for sædvanligt godt samarbejde ved fremstillingen af en bog. Endelig skylder jeg en tak til Enhedens sekretær Hanne Lykke for indsatsen med tilrettelæggelsen af de to manuskripter. København marts 1997 Gunnar Viby Mogensen

5 Indholdsfortegnelse 5 Indholdsfortegnelse Forord 3 1. Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser Indledning Take-up begrebet 9 2. Det hidtidige arbejde i Danmark med beregninger af take-up, baseret på Lovmodellen Indledning Boligstøtte: Lovens og potentialeberegningernes historie Potentialeberegningen baseret på 1986-tværsnitsdata Potentialeberegningen baseret på 1993-tværsnitsdata Andre ydelser Nye take-up beregninger for Danmark i perioden Nye take-up mål Hvad kendetegner potentielle og faktiske modtagere? Delsammenfatning Dynamiske aspekter af boligstøtte Aktuelle boligstøttemodtagere Potentielle modtagere (lejere) Delsammenfatning Take-up i Danmark: Sammenfatning 63 Appendiks Potentialeberegningen for Potentialeberegningen for Delsammenfatning 70

6 6 Indholdsfortegnelse Appendiks 2. Beskrivelse af datamaterialet Datasættenes dannelse Familiebegrebet over tid Databearbejdning 75 Appendiks 3. Opstilling af en boligstøttemodel Boligstøttemodel Forenklende antagelser i boligstøttemodellen 87 Appendiks 4. Kontrol af boligstøttemodel Boligsikring Boligydelse til lejere Delsammenfatning 99 Appendiks 5. Resultat af logistiske regressioner 101 Litteraturliste 103 Litteratur fra Rockwool Fondens Forskningsenhed 107

7 Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser 7 1. Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser 1.1 Indledning Rockwool Fondens Forskningsenhed har i mange år forsket i den sorte økonomi i Danmark. Dette arbejde har hidtil været koncentreret om årsagerne til den sorte sektors vækst ud fra en økonomisk synsvinkel. Ikke-økonomiske forhold som f.eks. moral og oplevet sanktionsrisiko har endnu ikke været inddraget. Hvis moralen og den oplevede sanktionsrisiko på skatteområdet skal belyses tilfredsstillende, kan det imidlertid ikke ske uden også at inddrage udviklingen i adfærd, moral og oplevet sanktionsrisiko omkring andre dele af lovgivningen - og i øvrigt næppe heller adskilt fra tilsvarende forhold uden for det lovbelagte område, f. eks. omkring normer for ærlighed, eller for adfærd i parforhold m.v. På den baggrund er der i Forskningsenheden igangsat et forskningsprojekt med titlen Borgerne og lovene. Undersøgelsen har til formål at skabe et overblik over udviklingen i moralen, forstået primært som udviklingen i befolkningens forhold til lovene - på skatteområdet, det sociale område, trafik- og straffelove m.v. - og holdningen til brud på lovene. I projektet vil det således blive søgt afdækket, hvordan moral forstået som lovlydighed har udviklet sig i Danmark gennem de seneste 2-3 tiår, og hvad der kan ligge bag eventuelle ændringer. Projektet skal også belyse mulige parallelle ændringer indenfor lovtænkning, forstået som handlinger, der ligger på grænsen af lovgivningen, men bryder med lovens intention. Ved siden af lovtænkningen er det nærliggende også at undersøge, i hvilken grad borgerne udnytter deres fuldt ud lovmæssige rettigheder til offentlige ydelser. Som vi skal se, gælder det for flere ydelser, at pct. eller flere af de berettigede slet ikke udnytter deres ret. Hvis en stigende andel af borgerne bryder loven, eller udnytter den udover, hvad der var lovens intention, er der måske også flere af de borgere, som er legitimt berettigede til offentlige ydelser, som ønsker at modtage disse ydelser. For hvorfor skulle de selv være tilbageholdende på det offentliges vegne, hvis alle andre tager for sig af retterne? Skulle moralen generelt have ændret sig, kunne man med andre ord muligvis forvente en afsmittende effekt på udnyttelsesgraden (take-up rate) af velfærdsydelser. Nærværende delprojekt har til formål at belyse en del af netop dette problem, dvs. take-up fænomenet og dets udvikling over tid. Med udgangspunkt i beregninger, foretaget på Økonomiministeriets lovmodel, skal det belyses, i hvilken

8 8 Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser grad borgerne i Danmark benytter deres lovmæssige rettigheder til at modtage velfærdsydelser. Lovmodellen er et sæt EDB-baserede beregningsmodeller, der indeholder lovgivningen vedr. personbeskatning, sociale pensioner, boligstøtte, daginstitutionsbenyttelse m.v. Der indgår endvidere data for et repræsentativt udsnit af danske familier med oplysninger, der muliggør beregning af familiernes skattebetaling, modtagne boligstøtte, folkepension samt andre vigtige ydelser. Sådanne beregninger kan foretages både for gældende lovregler og for påtænkte ændringer, hvorved de umiddelbare fordelingsvirkninger og omkostninger af lovændringer på skatte- og ydelsesområdet kan belyses. Det gælder især for familier, der allerede er omfattet af de gældende ordninger, men også til en vis grad familier, der er eller kan blive mulige modtagere. Det er den sidst omtalte mulighed, der danner grundlag for den lovmodelbaserede belysning af i hvilket omfang, borgerne udnytter deres rettigheder til forskellige ydelser. Der vil specielt blive lagt vægt på boligstøtte, men også andre ydelser, som det er muligt at foretage take-up beregninger for, vil indgå. Med udgangspunkt i en ny analyse på registerbaseret datamateriale skal der derpå sættes ekstra fokus på take-up inden for boligstøtte, og her specielt hvorledes udviklingen har været i perioden fra 1987 til Ud fra disse nye beregninger skal det undersøges, hvad der karakteriserer de borgere, som ikke modtager boligstøtte, skønt de er berettigede hertil, og hvorledes de som gruppe adskiller sig fra de faktiske modtagere. Det nye datamateriale er longitudinalt, så de samme familier følges år for år. En sådan metode er ikke før søgt benyttet på dette felt i Danmark. En af de nye vinkler, der herefter kan lægges, går da også på, i hvilket omfang den manglende take-up af boligstøtte skyldes en forsinkelse i søgeprocessen, fordi der går tid, fra borgere bliver berettigede til boligstøtte, og til de får søgt om denne. Det nye registermateriale er fra Danmarks Statistik, og det giver en række helt nye muligheder for måling af take-up adfærd. Det er derimod ud fra dette materiale ikke direkte muligt at besvare, hvorfor en velfærdsydelse ikke modtages af alle berettigede modtagere. En række af de mulige grunde, herunder moralaspektet, vil imidlertid blive diskuteret, og de faktiske analyser vil da også give en vis indikation af de enkelte faktorers forklaringsevne. En samlet og mere dybdegående analyse af årsagerne til den manglende take-up vil i øvrigt indgå i den surveybaserede undersøgelse, der vil ligge til grund for hovedprojektet i Borgerne og lovene. I det følgende delafsnit her i kapitlet skal begrebet take-up defineres, og det skal med udgangspunkt i den udenlandske litteratur på området diskuteres hvilke

9 Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser 9 årsager, der kan begrunde den manglende take-up. Inden da, skal der kort gives en oversigt over indholdet af de efterfølgende kapitler. Kapitel 2 indeholder en gennemgang af de hidtidige lovmodelbaserede undersøgelser i Danmark, der kan relateres til take-up problematikken. Der redegøres især for beregninger vedrørende boligstøtte foretaget ved hjælp af Økonomiministeriets lovmodel. Der ses desuden på antallet af potentielle modtagere inden for enkelte andre områder, som det er muligt at belyse på denne måde. På baggrund af de helt nye beregninger fremlægges derpå, for såvidt angår boligstøtten, i kapitel 3 en tidsserie med konsistente take-up mål for perioden 1987 til Beregningerne omfatter først og fremmest lejere. Desuden søges det belyst, på hvilken måde aktuelle og potentielle modtagere adskiller sig fra hinanden, og mulige årsager til dette diskuteres. I kapitel 4 gennemgås de dynamiske aspekter af boligstøtteordningen. Det undersøges, hvor længe boligstøttemodtagere får boligstøtte og i hvilket omfang, den manglende take-up skyldes forsinkelse i modtagelsen af boligstøtte. Kapitel 5 indholder en sammenfatning af de foregående kapitler. 1.2 Take-up begrebet I det følgende skal der som nævnt gives en redegørelse for, hvordan take-up opgøres, og hvad der må antages at ligge bag fænomenet. Der findes en del personer, familier eller husstande, som er berettigede til velfærdsydelser, de faktisk ikke modtager. I det følgende betegnes disse som potentielle modtagere, uanset om der er tale om en person, familie eller husstand. Her overfor står dem, der modtager velfærdsydelser. Disse betegnes som aktuelle modtagere. For at vurdere, om antallet af potentielle modtagere kan betegnes som stort eller lille, sættes det ofte i relation til antallet af aktuelle modtagere. Dette sker indirekte ved at beregne hvilken andel af de berettigede modtagere, der faktisk modtager ydelsen. Dette mål kaldes i den engelsksprogede litteratur for take-up. I beregningerne af hvem, der måtte være berettigede til en velfærdsydelse, sker det imidlertid også, at nogle af de aktuelle modtagere ikke synes at være berettigede til den givne ydelse. Derfor kan der ved take-up beregningerne enten tages udgangspunkt i alle de aktuelle modtagere eller, hvis man vil tage højde for det nævnte problem, kun dem, som også synes at være berettigede. De begrebsmæssige problemer her er bl.a. uddybet hos Duclos (1992a).

10 10 Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser Valget her i analysen kan som antydet ikke støttes på forskning i Danmark, hvor take-up fænomenet ikke har været gjort til genstand for systematiske undersøgelser. Det har fænomenet derimod eksempelvis i Storbritannien, hvor der jævnligt laves opgørelser over take-up niveauet for en række af de indkomstafhængige velfærdsydelser, jf. Department of Social Security (1995). I de udenlandske studier, der beregner take-up niveauet for en given ydelse, er begge beregningsmetoder anvendt. Således opgør Atkinson (1989) og Department of Social Security (1995) take-up niveauet ud fra alle de aktuelle modtagere, mens Blundell et al. (1988), Fry og Stark (1991) samt Dorsett og Heady (1991) beregner take-up niveauet på baggrund af aktuelle modtagere, der også synes berettigede. Vort valg har vi ladet bero på validiteten dels af potentialeberegningerne, dels af myndighedernes praksis i tildelingen af velfærdsydelser. I de følgende take-up målinger tages der udgangspunkt i alle de aktuelle modtagere. Dette skyldes, at mens potentialeberegningerne er forbundet med en vis usikkerhed, så må de offentlige myndigheders tildeling af ydelser anses for at være sikker ud fra det grundlag, tildelingen bygger på. Økonomiministeriets lovmodel kan ganske vist ikke bygge på en principiel forventning om, at tildelingen er fejlfri. Der kan f.eks. være fejl i de indkomst- eller huslejeoplysninger, der ligger til grund for tildelingen, fejl som går igen i de registre, der anvendes af lovmodellen. Herefter er beregningerne i det følgende foretaget således: Take-up på antalsbasis = Aktuelle modtagere/(aktuelle modtagere + potentielle modtagere)*100 Take-up på ydelsesbasis = Samlede ydelse til aktuelle modtagere/( Samlede ydelse til aktuelle + potentielle modtagere)*100 Der skelnes altså her mellem take-up på antals- og på ydelsesbasis. Take-up på antalsbasis angiver, hvor stor en andel af dem, som kunne modtage ydelsen, der også har gjort det. Take-up på ydelsesbasis viser derimod hvor stort et beløb, der bliver udbetalt i sammenligning med det samlede beløb, der skulle have været udbetalt, hvis alle, der kunne modtage ydelsen, også gjorde det. Det forholder sig normalt således, at take-up niveauet på antalsbasis er lavere end på ydelsesbasis. Dette skyldes, at berettigede til større beløb oftere modtager ydelsen end berettigede til mindre beløb.

11 Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser 11 Litteraturen om årsager til forskelle i take-up er kendetegnet ved, at det overvejende er en empirisk baseret problemstilling, man interesserer sig for, uden fasttømret teorigrundlag. En oversigt over en række af de væsentligste bidrag vedrørende emnet take-up fremgår af Craig (1991). Gennemgående er det de samme tre årsager, der nævnes som forklaringer på den manglende take-up. Dels kan der være tale om et informationsproblem, idet de potentielle modtagere ikke er bekendt med deres berettigelse til en ydelse. Dels kan dét at søge ydelsen være forbundet med en række omkostninger. Disse omkostninger kan enten være af økonomisk art, herunder i forbindelse med timeforbruget anvendt ved ansøgningen, eller de kan være mere moralsk relateret, idet nogle måske vil finde det uværdigt at modtage hjælp fra det offentlige. Et forsøg på empirisk at belyse søgeomkostningernes betydning er lavet af Blundell et al. (1988). Endelig nævner Atkinson (1989), at den manglende take-up kan skyldes en forsinkelse i søgeprocessen, idet der kan gå tid, fra berettigelsen indtræder, til ydelsen bliver søgt. En afdækning af dette fænomen er af Craig (1991) blevet betegnet som et af de mest oplagte områder for videre forskning vedrørende take-up. En anden måde at angribe hele problemstillingen på er påpeget af Corden (1995), der i sin bog lægger vægt på ydelsesstrukturens betydning for take-up. Gennemgangen bygger bl.a. på et internationalt studie af van Oorschot og Kolkhuis Tancke (1989). Ifølge dette studie falder sandsynligheden for at modtage en ydelse med kompleksiteten af regelsættet. Hvis reglerne således er mange og komplicerede, og tildelingskriterierne tilmed er uklare, vil det betyde et lavere take-up niveau, d.v.s. at en lavere andel af dem, som er berettigede, vil modtage ydelsen. Tilsvarende gælder, hvis ydelsen tildeles ud fra sociale kriterier, og modtageren måske oven i købet sættes i bås med andre, han eller hun ikke bryder sig om at blive sammenlignet med. Sandsynligheden for, at ydelsen modtages, er ligeledes lavere, hvis ydelsen kun er et supplement til andre ydelser, og initiativet til at søge helt overlades til ansøgeren. Hertil nævner Corden, at også ydelsesperiodens længde er af betydning for take-up niveauet. Hvis ydelsen kun kan modtages i en kort periode, vil sandsynligheden for, at ydelsen bliver søgt, således være mindre end hvis ydelsen kan modtages i en længere periode. Cordens fremhævelse af ydelsesstrukturens betydning strider ikke mod de førnævnte årsager til, at nogle potentielle modtagere ikke tager imod en velfærdsydelse. Hvis initiativet til at søge om en ydelse helt overlades til ansøgeren selv, vil sandsynligheden for, at ydelsen ikke modtages pga. manglende information, selvsagt stige. Tilsvarende vil en stor mængde af komplekse regler, med uklare tildelingskriterier, gøre det langt sværere for de potentielle modtagere at opdage deres rettigheder. Udover at mangle den nødvendige information, vil de mange regler også besværliggøre ansøgningen, hvis der skal afgives flere informationer, hvorved ansøgningsskemaer bliver vanskeligere at forstå og udfylde. Der-

12 12 Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser med stiger søgeomkostningerne, og chancen for, at ydelsen bliver søgt, må falde. Hvis tildelingen sker ud fra sociale kriterier, eller ansøgeren sættes i bås med andre, som de ikke sætter pris på at blive sammenlignet med, må det antages at påvirke de moralsk relaterede søgeomkostninger. Det sker enten ved, at de potentielle modtagere selv føler et vist ubehag ved at tage imod ydelsen, eller også fordi de mener, det kan påvirke andres opfattelse af dem. Endelig kan det anføres, at hvis ydelsen kun er et supplement til anden indkomst, så er den økonomiske gevinst, der opnås ved at modtage ydelsen, formodentlig mindre, og dermed må chancen for, at ydelsen modtages, også falde. Tilsvarende gælder, hvis ydelsen kun kan modtages i en kortere periode. I relation til de danske velfærdsydelser er det i virkeligheden påfaldende, så meget udformningen af boligstøtten i Danmark passer på ovenstående beskrivelse. De danske boligstøtteregler er mange og komplicerede, tildelingskriterierne er ret indviklede og socialt betingede. Ydermere er boligstøtte kun et supplement til anden indkomst, og initiativet til at søge ydelsen overlades til ansøgeren. Tilsvarende gælder også for de øvrige ydelser, det har været muligt at foretage take-up beregninger for, nemlig daginstitutionsfriplads, særlige børnetilskud til enlige forældre og varmetilskud til pensionister. Derfor må take-up niveauet alt andet lige forventes at være relativt lavt for de her nævnte ydelser, sammenlignet med andre danske velfærdsydelser, hvor ydelsesstrukturen er anderledes. Her kan f.eks. nævnes folkepensionen, dagpenge ved ledighed og børnefamilieydelse, hvor der i almindelighed ikke knyttes sociale omkostninger til modtagelse af ydelsen, og hvor tildelingskriterierne for det meste er overskuelige 1. Et interessant spørgsmål er i denne sammenhæng, hvad konsekvenserne af den manglende take-up er. Ifølge Lindbeck (1995) skal den manglende take-up ses i sammenhæng med de sociale normer, der udgør velfærdsstatens fundament. Selvom det således ville være naturligt at modtage de midler, som det offentlige tilbyder, udgør de sociale normer, som foreskriver, at ydelsen kun modtages, hvis der er behov for det, en barriere. Barrieren medfører, at ikke alle berettige- 1 Overskueligheden forhindrer naturligvis ikke, at der vil være en lille restgruppe, som trods alt har problemer på dette område. I stikprøven til projektet Velfærd og incitamenter i Rockwool Fondens Forskningsenhed betegnede 666 af de ialt svarpersoner sig selv som arbejdsløse, selvom 10 pct. faktisk hverken modtog dagpenge eller kontanthjælp, jf. Pedersen og Smith (1995). Det kan også nævnes, at en undersøgelse i forbindelse med socialreformarbejdet i slutningen af 1960 erne og begyndelsen af 1970 erne viste, at der blandt de adspurgte var ca. 10 pct. af mændene og 20 pct. af kvinderne, som ikke vidste, at de var arbejdsløshedsforsikrede, jf. Westergård (1971).

13 Aktuelle og potentielle modtagere af velfærdsydelser 13 de vil modtage. En stigning i take-up kan derfor ifølge Lindbeck tolkes ud fra et skred i de gældende normer. Denne forklaring ligger meget tæt opad forklaringen om de moralske søgeomkostninger, der blev præsenteret ovenfor. Den manglende take-up er da udtryk for den enkelte borgers valg mellem at modtage eller ikke modtage velfærdsydelser, under hensyntagen til borgerens egen og omverdenens moralske bedømmelse. Da den manglende take-up således er et udtryk for borgernes eget valg, bør fænomenet ikke opfattes som et problem. Tværtimod er det glædeligt, at der findes en gruppe borgere, som sparer det offentlige for anseelige udgifter ved at undlade at modtage de velfærdsydelser, de er berettigede til. Her overfor har Atkinson understreget betydningen af, at den manglende take-up har nogle fordelingsmæssige konsekvenser, som der bør dæmmes op for, jf. Atkinson (1989) og Atkinson (1995). Derfor er det vigtig at være opmærksom på de enkelte velfærdsydelsers samspil med andre ydelser. Hvis der således ikke er nogle alternative ydelser, som borgerne kan modtage i stedet, må konsekvensen være, at nogle personer lever under det minimumsniveau, som det offentlige ved at udbyde velfærdsydelser søger at sikre. Selv hvis der findes alternative ydelser, og levestandarden alligevel kan sikres, er take-up fænomenet i Atkinsons forståelse udtryk for en mangel i det eksisterende sociale system. Den manglende take-up kan nemlig tolkes som et udtryk for, at modtagelsen af ydelsen er forbundet med væsentlige søgeomkostninger, ikke kun for dem, som undlader at modtage ydelsen, men også for dem, som modtager. Hvis flere ordninger er forbundet med store søgeomkostninger, vil det give anledning til væsentlige velfærdstab. Dette skyldes, at de borgere, som modtager ydelsen, vil opfatte værdien af ydelsen som væsentlig mindre, end det beløb det offentlige har givet. Vi vender senere tilbage til Lindbecks og Atkinsons fortolkning af konsekvenserne ved den manglende take-up. Foreløbig vil vi, som nævnt, i det følgende kapitel gennemgå de hidtidige lovmodelbaserede undersøgelser for Danmark.

14

15 Det hidtidige arbejde i Danmark med beregn. af take-up Det hidtidige arbejde i Danmark med beregninger af take-up, baseret på Lovmodellen 2.1 Indledning Som allerede omtalt i kapitel 1 har analyser af take-up ikke spillet nogen stor rolle i Danmark. Det er normalt blevet forudsat, at de, der har ret til ydelser, også har modtaget dem. Det betyder dog ikke, at alle så har gjort det. Modtagelse af kontanthjælp, eller fattighjælp, kunne i en ikke alt for fjern fortid være forbundet med et socialt stempel, som kunne afholde nogle fra at modtage ydelsen, selv om de var berettigede dertil. Studiestøtte kan være et andet eksempel, hvor nogle studerende tidligere og nu foretrækker deltidsarbejde frem for støtte, måske navnlig for den del af støtten, der udgøres af lån, som skal tilbagebetales senere. Overvejelser af take-up lignende karakter har ganske vist været, og er, af stor betydning, også i Danmark. Take-up i forbindelse med efterløn, overgangsydelse og andre tilbagetrækningsordninger fra arbejdsmarkedet følges systematisk gennem analyser, ikke som deciderede take-up rater, men i form af detaljerede statistikker over tilgang, afgang og bestand. Det samme gælder de orlovsordninger, der blev etableret på arbejdsmarkedet for nogle år siden. De netop anførte eksempler kræver imidlertid et statusskift for modtageren. En person, der vælger efterløn, har helt eller delvist opgivet at arbejde. Andre, som også er berettigede til efterløn, vælger måske fortsat at arbejde. Der er en form for trade-off i disse tilfælde: Man opgiver ét, men får noget andet. Det er anderledes for den, som ikke gør brug af sin ret til at modtage kontanthjælp, boligstøtte eller børnetilskud. I disse tilfælde er der intet trade-off, i hvert tilfælde ikke i økonomisk forstand. Vedkommende kunne blot øge sin indkomst ved at modtage det, han eller hun er berettiget til. Det er i denne forstand, at take-up vil blive drøftet her. Der er ingen systematiske opgørelser af take-up i det danske velfærdssystem. Der er ikke engang et rimeligt dansk ord, der dækker begrebet. Som nævnt forudsættes det normalt, at alle eller næsten alle modtager, hvad de er berettigede til. Inden for boligstøtteområdet har det dog ikke helt været sådan. Her har der været en række forsøg på at opgøre antallet af potentielle modtagere, d.v.s. de familier som kunne, men af en eller anden grund ikke modtog boligstøtte. To af disse forsøg vil der blive gjort nærmere rede for i det følgende. For enkelte andre ydelsesområder - daginstitutionsfripladser, børnetilskud til enlige forsørgere, og nogle få dele af det sociale pensionssystem - er der til formålet

16 16 Det hidtidige arbejde i Danmark med beregn. af take-up her gennemført potentialeberegninger. De præsenterede beregninger er alle udført af Lovmodelkontoret i Økonomiministeriet. 2.2 Boligstøtte: Lovens og potentialeberegningernes historie Historie Subsidiering af boligforbruget i Danmark har en lang historie, som går tilbage til 1. verdenskrigs hjælp til husleje til forsørgere. Efter en række tilpasninger nåede man i 1967 frem til den lov om boligsikring, som er udgangspunkt for den nuværende lovgivning. Årsagen til 1967-loven om boligsikring var den i 1966 indgåede aftale om ophævelse af huslejereguleringen på boligudlejningsmarkedet. Aftalen måtte forventes at føre til betydelige huslejestigninger. For at gøre det muligt for befolkningsgrupper med særlig lav huslejeevne, f.eks. børnefamilier og pensionister, at bo i en passende bolig, indførtes boligsikringsordningen som kompensation for den forventede huslejestigning. Nu blev aftalen af 1966 aldrig realiseret, men boligsikringsordningen blev ikke afskaffet. Den var også hurtigt nået op på ca modtagere. I 1979 forbedredes ordningen for pensionister. Den blev til boligydelse. Formålet med forbedringen var at nedsætte pensionisternes boligudgift og derved opnå en forhøjelse af levestandarden, at tilskynde pensionisterne til at forblive i deres bolig samt at udjævne forskellene i pensionisternes boligudgifter. Det er navnlig udgifterne til boligydelse, der er steget voldsomt siden indførelsen i Siden er reglerne for boligsikring og boligydelse ændret talrige gange, ofte i forbindelse med lovændringer på andre områder, f.eks. personskatte- og pensionsområdet. En konsekvens af de mange ændringer og tilpasninger var, at regelsættet var blevet ganske kompliceret og uoverskueligt. En større forenkling af systemet blev gennemført i 1991, uden at grundstrukturen dog blev ændret. Der henvises til appendiks 3 for en nærmere belysning af reglerne. Det er stadig sådan, at boligydelse gennemgående er mere gunstig end boligsikring, især for familier uden børn, hvor boligsikring er underkastet en ret snæver begrænsning (max. 15 pct. af den beregnede boligudgift), der oftest resulterer i relativt lave støttebeløb. Der har i de sidste 10 år været fremsat adskillige gennemgribende reformforslag, de fleste gående i retning af et enstrenget system, hvor boligydelsen beskæres noget. Trods lange overgangsperioder og positive udsigter for de kommende pensionistårganges indkomstsituation er det ikke hidtil lykkedes at opnå tilslutning til reformforslagene.

17 Det hidtidige arbejde i Danmark med beregn. af take-up 17 Det første forsøg på at estimere antallet af potentielle boligstøttemodtagere og de dertil knyttede udgifter i Danmark blev gjort i forbindelse med en rapport fra Boligministeriet i foråret 1988 med titlen Boligmarkedet og boligpolitikken - et debatoplæg (rapport nr. 1 fra det såkaldte Ølgaard-udvalg). Rapporten indeholdt bl.a. et forslag - som ikke blev gennemført - om at frigive huslejedannelsen på boligmarkedet for udlejningsboliger. En følge af forslaget ville blive huslejestigninger i store dele af udlejningssektoren. Det ville igen medføre stigninger i udgifterne til boligstøtte for de aktuelle modtagere, og nye grupper i befolkningen ville kunne blive boligstøttemodtagere. Ved hjælp af Lovmodellen blev der gennemført beregninger af potentialet under gældende regler (for 1986), og dernæst blev forslagets virkninger for potentialet vurderet. Denne fremgangsmåde førte ikke direkte til et skøn over antallet af nye modtagere, men gav et indtryk af forslagets samlede virkning. De omtalte beregninger er ikke indeholdt i betænkningen, men blev udført for Boligministeriet. Det næste forsøg på potentialeberegninger skete i forbindelse med Boligministeriets egen rapport Udgiftsvækst for individuel boligstøtte, udgivet i Potentialeberegningerne her vedrører 1986 og 1989 og blev brugt til at vurdere potentialets betydning for væksten i udgifterne til boligstøtte. Konklusionen var, at potentialet kun var af mindre betydning. Endelig blev det tredie sæt beregninger af potentialet publiceret i Finansministeriets rapport Individuel Boligstøtte fra april 1995 med potentialeberegninger for De betydelige praktiske og principielle problemer ved at gennemføre potentialeberegninger har hen ad vejen medført mange ændringer i fremgangsmåden, omtalt mere udførligt i appendiks1. Et af hovedproblemerne var, og er stadig, at foretage imputationer af huslejen for det store antal familier, hvor denne centrale oplysning mangler. De omtalte estimater udgør derfor ikke en konsistent tidsserie for potentialet i forbindelse med boligstøtte i Danmark. Helt tilfredsstillende vil en sådan tidsserie kun kunne opstilles ud fra den dynamiske metode, som ligger bag analysen nedenfor i kapitel 4. Men det må have selvstændig interesse som oplæg hertil at gennemgå den første af de nævnte tre tværsnitsanalyser, som også er veldokumenteret - med potentialeskøn for 1986, udarbejdet i tilknytning til Ølgaard-udvalgets første rapport. Det sker i det følgende delafsnit 2.3 her. Interessen vil blive forøget, hvis analysen for 1986 kunne stilles sammen med en senere tværsnitsanalyse. En sådan analyse af støttepotentialet i 1993 er gennemført af Økonomiministeriets Lovmodelkontor specielt til formålet her, og resultaterne

18 18 Det hidtidige arbejde i Danmark med beregn. af take-up er givet i delafsnit 2.4. Denne analyse er en ajourføring af 1992-undersøgelsen i Finansministeriets rapport. 2.3 Potentialeberegningen baseret på 1986-tværsnitsdata Boligstøttereglerne er ganske detaljerede og komplicerede. Det kræver derfor megen og præcis information at samle alle relevante informationer for en mulig modtager, d.v.s. at danne en boligstøttesag. Informationerne er naturligvis, også i datagrundlaget for Lovmodellen, tilstede for de aktuelle modtagere, men ikke i samme grad for dem, der ikke er aktuelle modtagere. Kravet i analysen, som Lovmodelkontoret, efter anmodning fra Boligministeriet, foretog på 1986-tallene, var imidlertid at danne en boligstøttesag for alle de familier, der ikke er aktuelle modtagere, og lade dem passere gennem tildelingskriterierne i boligstøttemodellen, for med størst opnåelig sikkerhed at udskille dem, der er berettigede og derfor i potentialet. Resultatet af denne fremgangsmåde baseret på den store Lovmodelbefolkning for 1986 (et udsnit som indeholder 1/30 af alle danske husstande) er gengivet i tabel 2.1. For yderligere tekniske detaljer kan der henvises til appendiks1. Tabel 2.1. Potentialet vedr. boligstøtte, Lejere. Husleje per fam., kr. Fam. type Antal Boligsikring (ikke-pensionister) Enlige Uden børn Med børn Par Uden børn Med børn Boligstøtte total, mio. kr. Boligstøtte per fam., kr Total Boligydelse (pensionister) Enlige Uden børn Med børn Par Uden børn Med børn Total Kilde: Lovmodelberegninger i forbindelse med Ølgaard-udvalgets forslag, jf. teksten foran. Potentialet i 1986 omfatter ca modtagere af boligsikring (familier, der ikke har pensionist-medlemmer) med tilknyttede potentielle omkostninger på næ-

19 Det hidtidige arbejde i Danmark med beregn. af take-up 19 sten 280 mio. kr. og tæt på modtagere af boligydelse (pensionister) med dertil knyttede omkostninger på ca. 300 mio. kr. Det fremtræder klart, at den potentielle boligydelsesmodtager (pensionist) er langt dyrere (ca. 80 pct.) end den potentielle boligsikringsmodtager. Det skyldes primært, at familier uden børn udgør så stor en andel af de potentielle boligsikringsmodtagere (ca. 80 pct.). For denne gruppe udgør den maksimale boligstøtte nemlig 15 pct. af den beregnede husleje, en begrænsning, der ikke gælder for tilsvarende pensionistfamilietyper. Boligydelse er i almindelighed også mere fordelagtig end boligsikring, men det er navnlig for familier uden børn, at forskellen er betydelig. Før der foretages en nærmere tolkning af potentialeberegningen i tabel 2.1. er det nyttigt at præsentere de aktuelle modtagere af boligstøtte i 1986, det sker i tabel 2.2. Kun familier, der bor i udlejningsboliger, er med i tabel 2.1. og 2.2. Oplysningerne om de aktuelle modtagere i tabel 2.2. vedrører af tekniske grunde december måned Beløb (husleje per familie, total boligstøtte og boligstøtte per familie) er anført på årsbasis og skal fortolkes som decemberårsrater, d.v.s. hvordan året ville have set ud, hvis alle måneder i året havde været som december. Potentialet er teknisk lidt anderledes specificeret. Oplysningerne om familieforhold (størrelse og sammensætning) er fra januar 1987, hvilket, som det fremgår, svarer Tabel 2.2. Aktuelle boligstøttemodtagere, Lejere. Husleje per fam., kr. Fam. type Antal Boligsikring (ikke-pensionister) Enlige Uden børn Med børn Par Uden børn Med børn Boligstøtte total, mio. kr. Boligstøtte per fam., kr Total Boligydelse (pensionister) Enlige Uden børn Med børn Par Uden børn Med børn Total

20 20 Det hidtidige arbejde i Danmark med beregn. af take-up Kilde: Lovmodelberegninger i forbindelse med Ølgaard-udvalgets forslag, jf. teksten foran. nogenlunde til statustidspunktet for de aktuelle modtagerfamilier. Huslejeoplysningerne vedrører de boliger, hvor familierne boede januar 1987, men huslejen er angivet i 1985-niveau (fra ejendomsvurderingen). Den er derpå fremregnet til et niveau svarende til gennemsnittet for 1986, jf. appendiks1. Indkomsten i analysen vedrører hele 1986 (den faktiske indkomst) og bruges som erstatning for den forventede fremtidige indkomst, som ellers udgør det grundlagafgørende for nye boligstøtteansøgere. Disse tekniske specificeringer er ikke uden problemer, jf. diskussionen i det følgende om potentialets størrelse. Men hvis familiernes størrelse og sammensætning i 1986 var den samme som i januar 1987, hvis familierne boede i de samme lejligheder som i starten af 1987, og hvis de aktuelle 1986-indkomster afspejler de forventede fremtidige, vil det beregnede potentiale i tabel 2.1. faktisk - omend stadig med en ikke ubetydelig usikkerhed - være et rimeligt godt skøn over de ydelser, som familierne var berettigede til, men som de ikke modtog. I tabel 2.3. søges ekstra lys kastet over resultaterne ved en opsplitning efter familietype, idet take-up raten her er beregnet for hovedgrupper af modtagere i boligstøttesystemet i Tabel 2.3. Take-up i boligstøttesystemet, Lejere. Antal modtagere i pct. Enlige uden børn Enlige med børn Par uden børn Par med børn Alle familier pct Boligsikring (ikkepens.) Boligydelse (pens.) Kilde: Beregnet ud fra tabel 2.1 og Det fremgår tydeligt, at take-up raten for pensionistfamilier er langt højere end for familier i de erhvervsaktive aldre (ikke-pensionister), og at de grupper blandt erhvervsaktive familier, hvor 15 pct.-reglen er bindende (familier uden børn), har særligt lave take-up rater. Dette resultat er i overensstemmelse med bemærkningerne herom foran, og med en forventning om højt take-up for familier med relativt høje ydelser (pensionister og familier i de erhvervsaktive aldre med børn), jf. tabel 2.2.

21 Det hidtidige arbejde i Danmark med beregn. af take-up 21 Det har i navnlig Bolig- og Økonomiministeriet været diskuteret, om potentialet, således som det er præsenteret i tabel 2.1., måske er overvurderet. Nogle af familierne i potentialet kunne være i gang med at søge om boligstøtte, og ville derefter hurtigt forlade potentialet. Det vil blive nærmere belyst i kapitel 4. Endnu en grund til overvurdering kunne være, at en midlertidig nedgang i indkomst i løbet af året ikke ville gøre familien berettiget til boligstøtte, fordi indkomsten var tilbage på sit sædvanlige niveau ved årets udgang. Dette kan dog også bruges til at argumentere for, at potentialet er undervurderet, fordi den midlertidige nedgang først sker i slutningen af året. Under alle omstændigheder er det på forhånd svært at afgøre, hvornår en midlertidig nedgang er overstået (f.eks. ved ledighed), og i Lovmodellens tværsnitsdata er det jo netop ikke muligt at følge den samme person eller familie i mere end et år. Der kan også omvendt argumenteres for, at potentialet måske er undervurderet. De tilpasninger af den betalte husleje, der sker i en rigtig boligstøttesag - f.eks. under hensyntagen til vedligeholdsforpligtelser og opvarmningsform - og som det ikke er muligt at eftergøre for potentialet, fører til en højere beregnet husleje, og det vil øge potentialet. Den familieenhed (husstanden), der er benyttet i potentialeberegningerne, er også for stor, idet det dog ikke er muligt at simulere den korrekte boligstøttefamilie. Dette betyder navnlig, at indkomsten er for stor, og det trækker i retning af for lille et potentiale. Som helhed er det vanskeligt at komme med et klart udsagn vedrørende over- eller undervurdering af potentialet, men at skønnet er usikkert, især for de potentielle boligsikringsmodtagere, som har relativt varierende indkomstforhold, er hævet over enhver tvivl. Tabel 2.3. indeholder, som det fremgår, take-up beregninger med hensyn til antal modtagere. For ydelserne er potentialet skønnet til at udgøre 34 pct. af de faktiske ydelser til boligsikring og 14 pct. af de aktuelle ydelser til boligydelse. Det svarer til et take-up på ca. 75 pct. for boligsikring og ca. 88 pct. for boligydelse. Begge tal er, som vi også måtte vente det, jf. den principielle drøftelse i kap. 1, betydeligt højere end de tilsvarende take-up rater baseret på antal modtagende familier. Sammenlignes på tværs af tabel 2.1. og 2.2. de potentielle med de aktuelle modtagergrupper ses, at gennemsnitshuslejen er noget lavere for de potentielle modtagere, men for pensionister er forskellen ikke stor. De potentielle ydelser er også lavere end de aktuelle for samhørende grupper. Det afspejles i, at take-up på ydelsesbasis er højere end på familieantalsbasis. For pensionister skyldes forskellen i øvrigt navnlig højere indkomster blandt de potentielle modtagere. 2.4 Potentialeberegningen baseret på 1993-tværsnitsdata 1993-beregningen af potentialet til undersøgelsen her er af samme type som den netop omtalte beregning for 1986, men fremgangsmåden er noget forskellig, hvil-

22 22 Det hidtidige arbejde i Danmark med beregn. af take-up ket gør umiddelbare sammenligninger af de to beregninger vanskelig, jf. appendiks 1 for en uddybning af forskellene. Resultaterne af beregningen af 1993-potentialet er vist i tabel 2.4. Potentialet for 1993 omfatter, som det fremgår, ca potentielle modtagere af boligsikring (ikke-pensionister) med dertil knyttede omkostninger på ca. 420 mio. kr., og tæt på potentielle modtagere af boligydelse (pensionister) med et tilhørende omkostningsskøn på ca. 340 mio. kr. De potentielle modtagere af boligydelse er i gennemsnit 90 pct. dyrere end de potentielle modtagere af boligsikring. Det skyldes, at familier uden børn (især enlige) udgør størstedelen (82 pct.) af sidstnævnte gruppe (ikke-pensionister), og at de har 15 pct.- begrænsningen. Dette mønster svarer til det, der fremgik af 1986-beregningen. Potentialet omfatter kun familier, der bor til leje, ligesom i 1986-beregningen. Det gælder også for de aktuelle modtagere i tabel 2.5. Her er pensionister, der bor i ældrebolig (som sædvanligvis har en høj husleje), ikke medtaget. Grunden er, at der næppe blandt de potentielle boligydelsesmodtagere er nogen, der bor i netop denne boligform. Årsagen hertil er den høje husleje, samt anvisningsproceduren, der må antages at indeholde oplysning om boligydelse, som til netop denne boligform er særlig gunstig, idet den er dispenseret for de sædvanlige begrænsninger i loven. Denne korrektion blev i øvrigt ikke foretaget i 1986-beregningen, men på det tidspunkt var ældreboliger relativt sjældne. Tabel 2.4. Potentialet vedr. boligstøtte, Lejere. Husleje per fam., kr. Fam. type Antal Boligsikring (ikke-pensionister) Enlige Uden børn Med børn Par Uden børn Med børn Boligstøtte total, mio. kr. Boligstøtte per fam., kr Total Boligydelse (pensionister) Enlige Uden børn Med børn Par Uden børn Med børn Total Kilde: Lovmodelberegninger specielt til dette studie.

23 Det hidtidige arbejde i Danmark med beregn. af take-up 23 Sammenligner man de aktuelle modtagere i 1993 med 1986, er det generelle indtryk en stærk vækst både i antal modtagere og i udgifter. Der var 76 pct. flere boligsikringsmodtagere (ikke-pensionister) i 1993 end i 1986, og de løbende udgifter var steget endnu mere, nemlig med 136 pct. for denne gruppe. Der var 37 pct. flere boligydelsesmodtagere, og udgifterne til pensionisternes boligstøtte var steget med så meget som 118 pct. Den stærke vækst i den gennemsnitlige boligydelse på næsten 60 pct. fra 1986 til 1993 (opgjort i løbende priser) skyldes navnlig en stærk stigning i den gennemsnitlige husleje (50 pct.) for pensionister. Den stærke huslejestigning rummer også en forbedret boligstandard for nye pensionistårgange. Det viser sig også, at den andel af den gennemsnitlige husleje, som boligydelsen dækker, er steget fra 52 pct. til tæt på 55 pct. Endelig viser andre undersøgelser Ældres indkomster og formuer, Finansministeret, april 1996, at i samme periode er pensionisternes indkomster vokset væsenligt mere end de erhvervsaktives. Med udsigt til stadigt voksende og mere velstående pensionistårgange vil boligydelsen blive et meget kostbart system, hvis det fortsat skal være sådan, at det offentlige skal betale en konstant eller stigende andel af pensionisternes voksende boligforbrug. Tabel 2.5. Aktuelle boligstøttemodtagere, Lejere. Husleje per fam., kr. Fam. type Antal Boligsikring (ikke-pensionister) Enlige Uden børn Med børn Par Uden børn Med børn Boligstøtte total, mio. kr. Boligstøtte per fam., kr Total Boligydelse (pensionister) Enlige Uden børn Med børn Par Uden børn Med børn Total Kilde: Lovmodelberegninger specielt til dette studie. På grundlag af oplysningerne om potentiel og aktuel boligstøtte i tabel 2.4. og 2.5. er der i tabel 2.6. beregnet take-up rater for hovedgrupper af modtagere i Potentialeberegningen for 1993 er stadig usikker, men formodentlig på grund af metode-forbedringer i noget mindre grad end 1986-skønnet.

24 24 Det hidtidige arbejde i Danmark med beregn. af take-up Det generelle mønster fra beregningen for 1986, genfindes i tallene for 1993 i tabel 2.6. Pensionisterne har de højeste take-up rater, og blandt boligsikringsmodtagerne (ikke-pensionister) er det igen børnefamilierne, der har det højeste take-up og modtager de største gennemsnitlige ydelser. Det har allerede været omtalt, at direkte sammenligninger mellem take-up beregningerne i de to år, 1986 og 1993, vanskeliggøres af metodemæssige forskelle mellem de to opgørelser. Det ser dog ud til, at der med en rimelig sikkerhed kan konstateres et stigende take-up fra 1986 til 1993, jf. det følgende - et resultat, som ligger på linie med næste kapitels nye beregninger, baseret på longitudinale data og en helt konsistent fremgangsmåde for alle år. Tabel 2.6.Take-up i boligstøttesystemet, Lejere. Antal modtagere. Enlige uden børn Enlige med børn Par uden børn Par med børn Alle familier pct Boligsikring (ikkepens.) Boligydelse (pens.) Kilde: Beregnet ud fra tabel 2.4. og De potentielle ydelser til boligsikring udgjorde ca. 22 pct. af de aktuelle i For boligydelse var den tilsvarende andel 7 pct. Begge andele er betydeligt lavere end i 1986-beregningen, hvor de var henholdsvis 34 pct. og 14 pct. Omsat til takeup rater var resultaterne 82 pct. og 93 pct. i 1993 for henholdsvis boligsikring (erhvervsaktive) og boligydelse (pensionister), mod 75 pct. og 88 pct. i Direkte sammenligning mellem de to beregninger er som sagt ikke mulig, men der ser, ikke overraskende, ud til at være en stigning i take-up også på ydelsesbasis fra 1986 til De potentielle boligydelsesmodtagere (pensionister) havde lavere gennemsnitlig husleje end de aktuelle modtagere i 1993, og den gennemsnitlige værdi af de potentielle ydelser var ca. 54 pct. af de aktuelle ydelser. For de aktuelle modtagere dækkede boligstøtten tæt på 55 pct. af den gennemsnitlige husleje. De potentielle boligsikringsmodtagere (ikke-pensionister) havde, hvad angår enlige uden børn, en væsentlig højere gennemsnitlig husleje end den tilsvarende gruppe blandt de aktuelle modtagere. En forklaring kunne være, at enlige med en relativ høj husleje har oplevet en negativ indkomstudvikling og på den måde så at sige er vokset ind i boligsikringssystemet uden at vide det. Erhvervsaktive er i langt højere grad udsat for indkomstvariationer end pensionister, og 1993 var et år med økonomisk lavkonjunktur.

25 Det hidtidige arbejde i Danmark med beregn. af take-up 25 En hypotese kunne være, at potentialet for pensionister var ved at nærme sig en form for mætningspunkt, også fordi take-up raten er forholdsvis høj. Udviklingen for de potentielle (ikke-pensionister) boligsikringsmodtagere, hvor konjunkturerne også har betydning, er det derimod sværere at forudsige. Der har nok været en stigning i antallet af potentielle modtagere fra 1986, et højkonjunkturår, til 1993, et lavkonjunkturår, i absolutte tal, men ikke i relation til de aktuelle modtagere, hvor væksten har været endnu kraftigere fra 1986 til Det kunne type på, at økonomiske nedgangskonjunkturer navnlig påvirker det aktuelle antal boligsikringsmodtagere i voksende retning. 2.5 Andre ydelser Heller ikke for andre ydelser i det danske velfærdssystem er det ligetil at beregne take-up rater. De nødvendige data er også her administrative data, som kun indeholder oplysninger om de faktiske modtagere og deres sager. Disse er ofte komplicerede og indeholder meget detaljerede oplysninger. For at kunne skønne over potentialet er det også nødvendigt at etablere en sag for dem, der ikke har en. Dette er ikke altid muligt, eller det kan kun gøres med betydelig usikkerhed, således som det er tilfældet på boligstøtteområdet. Et andet problem vedrører tidsdimensionen i data, således som det allerede er blevet nævnt i forbindelse med potentialet for boligstøtte. Den almindelige information om familiestørrelse og -sammensætning vedrører ét tidspunkt i datagrundlaget, mens de aktuelle sager vedrører et andet. Et evt. manglende take-up kan følgelig helt eller delvist skyldes denne tidsforskel. Selv om informationerne i de administrative data taget for sig i almindelighed er omfattende og af god kvalitet, er de langt fra perfekte. Huslejeoplysningerne ajourføres således kun hvert 4. år (og der kan endog være forsinkelser heri) i forbindelse med de offentlige ejendomsvurderinger og da ikke for alle lejemål, hvilket betyder, at der må foretages omfattende imputationer, jf. også appendiks 1. Et område, hvor take-up beregninger ville være yderst relevante, er i forbindelse med kontanthjælp. I lande, hvor der er en lovbunden minimumindkomst (f.eks. Holland), og hvor kontanthjælp bruges til at supplere op til dette niveau, uanset indkomstkilden, ville det i princippet være muligt at beregne take-up raten. I Danmark, hvor tildelingskriteriet er en social begivenhed, vil en sådan beregning næppe kunne foretages. Bortset fra for boligstøtte har det kun været muligt at beregne potentialet i forbindelse med daginstitutionsfriplads og ordinære og ekstra børnetilskud til enlige forsørgere. Derudover har der inden for enkelte områder af det sociale pensionssystem kunnet laves take-up lignende beregninger.