DE LANGSIGTEDE ØKONOMISKE UDFORDRINGER

Transkript

1 1 \\1651-fs-0\vol2\brugere\gs\maj-2004\langsigtede oek udf.doc 17. maj 2004/MB Af Mikkel Baadsgaard - Direkte telefon: Resumé: DE LANGSIGTEDE ØKONOMISKE UDFORDRINGER Den demografiske udvikling i retning af flere ældre, færre i de erhvervsaktive aldersgrupper samt flere indvandrere og efterkommere vil medføre et stigende pres på de offentlige nettoudgifter på 9,5 procent af BNP fra 2004 til Det skyldes primært et stigende pres på udgifter til sundhed og pleje samt udgifter til offentlige pensioner samtidig med, at skattegrundlaget reduceres på grund af en faldende arbejdsstyrke. I de kommende årtier vil uddannelsesniveauet i befolkningen imidlertid øges markant, idet de, der forlader arbejdsmarkedet, er lavere uddannet end de unge, der træder ind på arbejdsmarkedet. Stigningen i uddannelsesniveauet vil trække i retning af større arbejdsstyrke og færre på offentlig forsørgelse. Medregnes disse forskydninger, peger en samlet demografisk fremskrivning på, at de offentlige nettoudgifter øges med 5,1 procent af BNP frem til Den isolerede effekt af uddannelsesstigningen er således en reduktion i udgiftspresset på 4,4 procent af BNP. I forbindelse med langsigtede fremskrivninger af det finansieringsmæssige pres på velfærdsstaten er det således afgørende at medregne effekten af det stigende uddannelsesniveau. Det skal understreges, at resultaterne i denne analyse er baseret på en mekanisk fremskrivning, der viderefører dagens tilstande. En lang række faktorer kan således påvirke udfordringerne i både op- og nedadgående retning. F.eks. vil et fald i arbejdstiden på 2,5 procent svarende til ca. 1 uges ekstra ferie forøge de offentlige nettoudgifter med 0,8 procent af BNP. Derimod vil en bedre integration af indvandrere og efterkommere kunne indebære et fald i udgiftspresset på 1,5 procent af BNP, jf. tabel 1. Tabel 1. Effekten på de offentlige finanser af alternative forudsætninger Ændring i nettoudgifter Grundforløb 5,1 Fald i arbejdstiden på 2,5 procent +0,8 Lavere uddannelsesniveau +2,2 Befolkningsprognose fra 2002 i stedet for prognosen fra ,5 Bedre integration af indvandrere og efterkommer -1,5 Offentlige serviceudgifter afhænger af restlevetid i stedet for alder -0,8 Ændret tilgang til de førtidige tilbagetrækningsordninger -0,4 Anm.: Punkterne refererer til afsnit i notatet

2 2 DE LANGSIGTEDE ØKONOMISKE UDFORDRINGER I løbet af de næste år ændres befolkningens alderssammensætning i retning af væsentligt flere ældre og færre personer i den erhvervsaktive aldersgruppe. Samtidig peger befolkningsprognoserne på, at indvandrere og efterkommere fremover vil udgøre en større andel af befolkningen end i dag. Disse demografiske forskydninger vil trække i retning af lavere arbejdsstyrke, flere overførselsmodtagere og dermed en forværring af de offentlige finanser. Udover de alders- og herkomstmæssige forskydninger vil der i de kommende årtier ske store forskydninger i befolkningens uddannelsessammensætning, idet de personer, der forlader arbejdsmarkedet, i gennemsnit har et lavere uddannelsesniveau end de unge, der træder ind på arbejdsmarkedet. Beregninger fra AErådet peger på, at andelen af aldersgruppen år med en videregående uddannelses øges fra omkring 25 procent i 2003 til ca. 40 procent i 2040, hvis den nuværende uddannelsesindsats fastholdes. I samme periode falder andelen, der kun har grunduddannelse, fra 31 procent til 15 procent. Stigningen i uddannelsesniveauet vil isoleret set bidrage til at øge arbejdsstyrken og forbedre de offentlige finanser bl.a. på grund af, at erhvervsdeltagelsen normalt stiger med uddannelsesniveauet. Antages erhvervsdeltagelsen (og overførselsfrekvenserne) opdelt på køn, alder, herkomst og uddannelse i de kommende årtier at være de samme som i dag, vil den befolkningsmæssige udvikling samlet set medføre, at arbejdsstyrken reduceres med personer fra 2004 til I denne periode reduceres antallet af årige, hvilket isoleret set bidrager til, at arbejdsstyrken falder med personer frem til Ændringer i alderssammensætningen bidrager herudover isoleret set til en yderligere reduktion i arbejdsstyrken på personer, mens ændringer i herkomstsammensætningen bidrager til en reduktion på yderligere personer. Disse forhold bidrager således samlet set til en reduktion i arbejdsstyrken på personer 1, jf. tabel 2. Stigningen i befolkningens uddannelsesniveau trækker derimod i retning af en større arbejdsstyrke som følge af, at højere uddannede har større er- 1 Beregninger fra DA hvor uddannelseseffekten ikke er medtaget viser stort set samme fald i arbejdsstyrken frem til 2040, jf. Arbejdsmarkedsrapport 2003 og Arbejdsmarkedspolitisk Agenda 2004 nr. 2.

3 3 hvervsdeltagelse og senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet sammenlignet med personer med et lavere uddannelsesniveau. Stigningen i uddannelsesniveauet bidrager isoleret set til en stigning i arbejdsstyrken på knap personer frem til 2040, hvorved det samlede fald bliver personer, jf. tabel 2. Tabel 2. Udviklingen i arbejdsstyrken og antal overførselsmodtagere , år 2004 Ændr Befolknings antal Heraf bidrag fra: Køn og alder Herkomst Uddannelse personer Arbejdsstyrke beskæftigelse ledighed Udenfor arbejdsstyrken folkepension førtidspension efterløn kontanthjælp uddannelse øvrige I alt Anm.: Fremskrivningen er foretaget under antagelse af konstante socioøkonomiske bestandsfrekvenser opdelt på køn, alder, herkomst og uddannelse. Note 1: Ledighedsniveauet i 2004 er beregnet på baggrund af befolkningsprognosen og RAS-statistikken og adskiller sig derfor fra den normale ledighedsopgørelse baseret på CRAM. Kilde.: Befolkningsprognose fra DREAM 2003, Registerbaseret arbejdsstyrkestatistik 2002 samt AErådet. Som det fremgår af tabel 2, kan bidraget til arbejdsstyrken på fra stigningen i uddannelsesniveauet primært henføres til færre førtidspensionister, færre efterlønsmodtagere samt færre kontanthjælpsmodtagere. Specielt er bidraget fra førtidspension meget stort. Baggrunden for dette store bidrag er, at der er meget få personer med en videregående uddannelse, der bliver førtidspensionister, mens risikoen for førtidspensionering blandt personer med grundskoleuddannelse er markant højere 2. 2 Det kan ikke udelukkes, at det uddannelsesbetingede bidrag til arbejdsstyrken fra førtidspension overvurderes en smule i de mekaniske fremskrivninger i tabellen. Det skyldes for det første, at det må forventes, at der også fremover vil være en meget marginaliseret gruppe med store sociale, psykiske og misbrugsproblemer, som vil få tildelt førtidspension, uanset af det generelle uddannelsesniveau stiger. For det andet er der en tendens til, at risikoen for førtidspensionering er forholdsmæssig stor indenfor den offentlige behandling og pleje og netop disse områder vil i de kommende årtier vokse på grund af de demografiske forskydninger. Så med mindre den offentlige sektor bliver bedre til at forebygge nedslidning og førtidspensionering,vil det isoleret set trække i retning af flere førtidspensionister, end den mekaniske fremskrivning indikerer.

4 4 For de offentlige finanser indebærer de befolkningsmæssige forskydninger, at nettoudgifterne øges med 5,1 procent af BNP fra 2004 til 2040, jf. tabel 3. Til sammenligning er Finansministeriets seneste skøn over den strukturelle saldo i 2004 et overskud på 1,8 procent af BNP. Det skal understreges, at denne beregning udelukkende indregner de rent demografisk betingede effekter på indkomstoverførsler, offentligt forbrug, indkomstskatter og BNP. Der er f.eks. ikke taget hensyn til udskudte skatter af pensionsopsparing, udviklingen i renteudgifter samt det gradvise bortfald af skatteprovenuet fra udvinding af gas og olie fra Nordsøen. Desuden er fremskrivningen af de offentlige finanser baseret på en mekanisk videreførsel af dagens tilstande f.eks. med hensyn til uddannelse, erhvervsdeltagelse, tilbagetrækning, integration, arbejdstid, service pr. borger, satser for indkomstoverførsler samt satser og beløbsgrænser i skattesystemet. Der er således ikke indlagt nogen form for politik i fremskrivningen f.eks. i form af en større uddannelsesindsats eller bedre integration af indvandrere fremover. Hensigten er således alene at illustrere størrelsen af de samfundsøkonomiske udfordringer, vi står over for som følge af fremtidige ændringer i befolkningens størrelse og sammensætning. Tabel 3. Langsigtet udvikling i de offentlige finanser, Ændring Heraf: Køn og alder Herkomst Uddannelse Overførsler 18,0 19,4 20,9 2,9 4,7 1,0-2,8 Offentligt forbrug 26,5 27,7 30,8 4,2 4,5 1,2-1,4 Skatter 24,4 25,5 26,4 2,0 1,9 0,0 0,1 Nettoudgifter 20,2 21,6 25,3 5,1 7,3 2,2-4,4 Som det fremgår af tabellen, er den isolerede effekt af ændringer i befolkningens uddannelsessammensætning, at udgiftspresset i 2040 reduceres med 4,4 procent af BNP. Udelades uddannelseseffekten i beregningerne, kan det samlede udgiftspres opgøres til 9,5 procent af BNP i I beregningerne er det antaget, at de uddannelsesbetingede produktivitetsændringer slår fuldt igennem på satsreguleringen, de offentlige lønninger samt beløbsgrænser i skattesystemet. Med de beregningsprincipper, der i

5 5 dag er gældende for beregning af satsreguleringsprocenten, er det imidlertid kun en vis del af de uddannelsesbetingede produktivitetsstigninger, der påvirker satsreguleringsprocenten. Det betyder, at den beregnede uddannelseseffekt på 4,4 procent i denne henseende må betragtes som et underkantsskøn, jf. Boks 1. Boks 1. Uddannelsesbetingede produktivitetsstigninger og betydningen for de offentlige finanser I beregningerne er det antaget, at de demografisk betingede produktivitetsstigninger slår fuldt igennem på satserne for alle typer af indkomstoverførsler. Det er imidlertid usikkert i hvor stort et omfang, ændringer i befolkningens uddannelsessammensætning påvirker beregningen af satsreguleringsprocenten og dermed reguleringen af overførselsindkomsterne. Beregningen af satsreguleringsprocenten er baseret på en sammenvejning af den årlige lønstigningstakt for funktionærer og arbejdere i Strukturstatistikken fra DA. Sammenvejningen af lønstigningstakten for de to grupper sker med udgangspunkt i fordelingen i udgangsåret for beregningen af den årlige lønstigningstakt. Uddannelsesmæssige forskydninger i retning af flere funktionærer og færre arbejdere påvirker således ikke umiddelbart den beregnede satsreguleringsprocent. Det er således kun de uddannelsesmæssige opkvalificeringer, der sker inden for gruppen af arbejdere og funktionærer, der vil have effekt på den beregnede lønstigningstakt og satsreguleringsprocent. Det er imidlertid vanskeligt at give et præcist skøn over hvor meget, det stigende uddannelsesniveau vil påvirke satsreguleringen, men der er ingen tvivl om, at udgifterne til overførselsindkomster er overvurderet, når det i notatet er antaget fuldt gennemslag på satsreguleringsprocenten. Hvis det alternativt antages, at satsreguleringen slet ikke påvirkes af det uddannelsesbetingede produktivitetsløft, vil stigningen i uddannelsesniveauet isoleret set medføre, at udgifterne til overførselsindkomster reduceres med 4,0 procent af BNP i stedet for 2,8 procent af BNP, som er uddannelseseffekten ved fuldt gennemslag på satsreguleringsprocenten dvs. en forskel på 1,2 procent af BNP, jf. tabel B1. Tabel B1. Effekten af et stigende uddannelsesniveau på de offentlige finanser i 2040 Fuld indregning af Ingen indregning af demografisk betinget demografisk betinget produktivitetsvækst produktivitetsvækst Effekt af produktivitetsindregning Overførsler -2,8-4,0 1,2 Offentligt forbrug -1,4-3,1 1,6 Skatter 0,1 1,4 1,3 Nettoudgifter -4,4-8,4 4,1 Da beløbsgrænserne i skattesystemet (f.eks. indkomstgrænsen for betaling af top- og mellemskat samt personfradraget) reguleres med satsreguleringsprocenten, har samspillet mellem uddannelsesforskydninger og satsregulering ligeledes betydning for skatteprovenuet fremover. Hvis det antages, at den uddannelsesbetingede produktivitetsvækst ikke påvirker satsregulering, vil det stigende uddannelsesniveau medføre, at skatteprovenuet øges med 1,3 procent af BNP i Det skyldes, at højere uddannede typisk har en højere indkomst end lavere uddannede, og på grund af progressionen i skattesystemet øges skatterne derved mere end BNP, når uddannelsesniveauet stiger. I hovedforløbet er det antaget, at uddannelsesniveauet i den offentlige sektor øges i takt med, at det generelle uddannelsesniveau øges, således at gennemsnitslønnen udvikler sig ens i den private og den offentlige sektor. Hvis det alternativt antages, at stigningerne i det generelle uddannelsesløft ikke smitter af på den offentlige sektor, vil det offentlige forbrug i 2040 udgøre 1,6 procent mindre af BNP end antaget i hovedforløbet.

6 6 Beregningerne understreger, at det i forbindelse med langsigtede fremskrivninger af de offentlige finanser er meget afgørende at tage højde for, at uddannelsesniveauet selv ved fastholdt uddannelsesindsats vil stige i de kommende årtier. I Finansministeriets og DREAMs fremskrivninger er der hidtil ikke taget hensyn til denne effekt, hvilket alt andet lige trækker i retning af, at der derved tegnes et for dystert billede af de demografiske udfordringer. Vurdering af de samlede samfundsøkonomiske udfordringer I beregningerne ovenfor er det udelukkende det demografisk betingede pres på de offentlige finanser, der er analyseret. Herudover er der en række andre forhold, der med stor sikkerhed vil påvirke de offentlige finanser på længere sigt. Indbetalinger på pensionsordninger er som bekendt fradragsberettiget og bliver først beskattet, når pensionsformuen kommer til udbetaling. Den kraftige opbygning af pensionsopsparing, der er sket i de senere år, indebærer således, at der er opsparet store pensionsformuer, som først vil blive beskattet, når disse kommer til udbetaling. Det bidrager isoleret set til, at skatternes andel af BNP vil stige i de kommende årtier og dermed reducere det finansieringsmæssige pres på velfærdssamfundet. Finansministeriet skønner at skatterne på denne konto vil stige med i størrelsesordenen 2,5 procent af BNP frem til Provenuet fra beskatningen af olie- og gasudvinding i Nordsøen vil efter alt at dømme falde i de kommende årtier i takt med, at de tilgængelige reserver falder. Dette vil isoleret set bidrage til at forværre de offentlige finanser på sigt. Den fremtidige stigning i de private pensionsudbetalinger vil medføre, at færre folkepensionister vil være berettiget til helt eller delvist pensionstillæg, idet pensionstillægget aftrappes i takt med stigende private indkomster. Det bidrager isoleret set til, at udgiftspresset reduceres 4. 3 En mindre del af denne effekt er medregnet i AErådets beregning af de demografisk betingede udgiftspres, idet der er taget højde for, at stigningen i uddannelsesniveauet blandt de ældre på længere sigt vil betyde større skatteprovenu på grund af beskatning af pensionsudbetalinger. Det er imidlertid kun en lille del af effekten, der er medtaget, idet beregningerne tager udgangspunkt i skattebetalingen i 2001 og dermed ikke indregner effekten af den kraftige opbygning af bl.a. de arbejdsgiveradministrerede pensionsordninger, der er sket fra starten af 90 erne. 4 En vis del af denne effekt er indregnet i det demografiske forløb, idet der er taget højde for, at den gennemsnitlige betaling af folkepension falder med uddannelsesniveuaet på grund af supplerende (pensions)indkomst.

7 7 Udover ovennævnte forhold som med sikkerhed vil påvirke de offentlige finanser på længere sigt, er der en række andre forhold, som kan sætte finansieringen af velfærdssamfundet under yderligere pres. Blandt de vigtigste kan nævnes internationaliseringens pres på det danske skattesystem, stigende forventningspres for mere og bedre offentlig service samt et yderligere fald i arbejdstiden i takt med velstandsstigningen. Presset på skattesystemet fra den stigende internationalisering viser sig blandt andet ved, at kapital og arbejdskraft bliver mere mobile over landegrænserne. En af bekymringerne er, at de høje danske skatter på arbejdsindkomst i stigende grad vil tilskynde højtuddannet nøglearbejdskraft til at udvandre fra Danmark. De analyser, der hidtil er lavet på dette område, kan imidlertid ikke dokumentere nogen nævneværdig stigning i den permanente udvandringen af højtuddannet arbejdskraft men risikoen er fortsat tilstede og vil formentlig tiltage. Det skal imidlertid nævnes, at unge, der vælger at tilbringe en kortere periode i udlandet enten som en del af et studie og/eller som nyuddannet ofte vil tilegne sig nogle kompetencer, som det danske samfund kan nyde godt af, når den pågældende vender tilbage til Danmark. Den internationale skattekonkurrence kan desuden vise sig ved et nedadgående pres på selskabsskatterne for at tiltrække investeringer til landet. Udvidelsen af EU med de øst- og centraleuropæiske lande kan forstærke denne proces, medmindre der foretages en eller anden form for skattesamarbejde indenfor EU. Endelig vil den stigende internethandel kunne medføre et nedadgående pres på skatteprovenuet fra forbrugsskatterne (moms mv.) I de seneste årtier har der været en klar tendens til en faldende (årlig) arbejdstid. Hovedforklaringen på dette fald er, at en del af de generelle velstandsstigninger, der har fundet sted, er omsat til øget fritid. Såfremt arbejdstiden i de kommende årtier vil fortsætte med at falde, vil det lægge et yderligere pres på finansieringen af velfærdssamfundet. Resultaternes følsomhed overfor ændringer i forudsætninger Fremskrivninger, der rækker flere årtier frem, er naturligvis behæftet med stor usikkerhed, og resultaterne afhænger af en række antagelser, herunder de demografiske forudsætninger samt udviklingen i arbejdsstyrken. Neden-

8 8 for er foretaget en række beregninger, der viser hvor følsomt, det beregnede udgiftspres er overfor ændringer i nogle af de afgørende forudsætninger. Lavere arbejdstid eller lavere erhvervsdeltagelse Et af de forhold, der kan sætte finansieringen af velfærdssamfundet under pres, er som nævnt et fortsat fald i arbejdstiden. I AErådets demografisk betingede fremskrivning er det som udgangspunkt antaget, at arbejdstiden i de enkelte befolkningsgrupper (køn, alder, herkomst og uddannelse) er konstant i hele fremskrivningperioden. Antages det alternativt, at arbejdstiden generelt sænkes med yderligere 2½ procent frem til 2040 hvilket omtrent svarer til en ekstra uges ferie vil de offentlige finanser blive forværret. Som det fremgår af tabel 4, vil et fald i arbejdstiden på 2,5 procent frem til 2040 betyde, at de offentlige nettoudgifter øges med 0,79 procent af BNP. Tabel 4. Effekt på de offentlig finanser ved en nedsættelse af arbejdstiden med 2,5 procent frem til I alt Udgiftseffekt BNP-effekt Overførsler 0,00-0,52 0,52 Offentligt konsum 0,79 0,00 0,79 Skatter 0,00-0,70 0,70 Nettoudgifter 0,79-1,22-2,01 Anm.: Nedsættelsen af arbejdstiden er antaget at medføre en tilsvarende reduktion i BNP på 2,5 procent. Baggrunden for, at BNP-effekten ikke er den samme i de enkelte rækker, er, at overførsler, offentligt konsum og skatter udgør en forskellig andel af BNP. Det er udelukkende udgifterne til det offentlige konsum, der øges i procent af BNP. Det skyldes, at udgifterne til offentlig service som udgangspunkt ikke påvirkes af arbejdstidsnedsættelsen, idet den faldende arbejdstid antages modsvaret af en stigende offentlige beskæftigelse, således at det udførte antal arbejdstimer i den offentlig sektor er uændret. Derimod reduceres produktionspotentialet og dermed BNP hvilket betyder, at udgifterne til offentlig service øges i procent af BNP som følge af en generel arbejdstidsnedsættelse. Udgifterne til overførselsindkomster målt i procent af BNP påvirkes ikke af arbejdstidsnedsættelsen, idet reguleringen af indkomstoverførslerne (satsreguleringen) dæmpes svarende til faldet i arbejdstiden og BNP. Tilsvarende er skatteprovenuet målt som procent af BNP ligeledes

9 9 antaget at være upåvirket af arbejdstidsnedsættelsen, idet skattegrundlaget og BNP reduceres lige meget ved en nedsættelse af arbejdstiden 5. Antages reduktionen i antal udførte arbejdstimer på 2,5 procent alternativt at ske ved en reduktion i erhvervsdeltagelsen, svarer det til, at arbejdsstyrken reduceres med yderligere personer i Det vil indebære, at de offentlige finanser samlet set forværres med 1,38 procent af BNP i 2040 dvs. en kraftigere forværring end ved en nedsættelse af arbejdstiden, jf. tabel 5. Tabel 5. Effekt på de offentlig finanser ved nedsættelse af arbejdsstyrken på 2,5 procent frem til I alt Udgiftseffekt BNPeffekt Overførsler 0,91 0,34 0,57 Offentligt konsum 0,79 0,00 0,79 Skatter 0,32 0,03 0,30 Nettoudgifter 1,38 0,32 1,06 Anm.: Se anmærkninger til tabel 4. Forværringen af de offentlige finanser er som nævnt større ved en reduktion i arbejdsstyrken frem for en nedsættelse af arbejdstiden. Det skyldes, at et fald i arbejdsstyrken vil medføre flere personer på overførselsindkomst, hvilket forstærker udgiftspresset. Derimod vil et fald i arbejdsstyrken ikke betyde, at den offentlige beskæftigelse skal øges for at sikre en uændret offentlig service. Uanset om reduktionen i antal udførte arbejdstimer på 2,5 procent sker ved et fald i arbejdstiden eller en lavere arbejdsstyrke, vil det indebære et tilsvarende fald i velstandsniveauet i Danmark. Under antagelse af, at det offentlige forbrug (serviceniveauet) ikke skal påvirkes af arbejdstidsnedsættelsen, vil forværringen af de offentlige finanser på sigt give højere skatter og dermed medføre en reduktion i det private forbrug, som er større end det umiddelbare fald på 2,5 procent. 5 Da en nedsættelse af arbejdstiden vil påvirke skatteprovenuet ud fra den enkeltes marginalskat og ikke gennemsnitskatten, må det forventes, at skatteprovenuet målt som procent af BNP vil falde ved en generel nedsættelse af arbejdstiden. Denne effekt bidrager således til, at nettoudgifterne stiger lidt mere end angivet i tabellen ved en nedsættelse af arbejdstiden.

10 10 Lavere uddannelsesniveau Som nævnt overfor viser en mekanisk fremskrivning, at stigninger i befolkningens uddannelsesniveau isoleret set kan indebære, at udgiftspresset i 2040 reduceres med i størrelsesordenen 4,4 procent af BNP. Dette positive bidrag til de offentlige finanser er naturligvis meget afhængig af hvilke præcise forudsætninger, der gøres angående befolkningens fremtidige uddannelsesniveau. I AErådets model til fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau er det som udgangspunkt antaget, at tilgangen til uddannelsessystemet fremover vil ligge på samme niveau som i udgangsåret 2001 for alle aldersgrupper. Det indebærer blandt andet, at omkring 43 procent af en ungdomsårgang på længere sigt vil gennemføre en videregående uddannelse, mens kun omkring 13 procent af en ungdomsårgang udelukkende vil opnå kompetencer på grundskoleniveau, jf. figur 1b. Figur 1a. Befolkningens uddannelsesfordeling i 2040 med DA-metode 100% 80% 60% 40% 20% 0% Alder Grundskole Ungdom Erhvervsfag Videregående Figur 1b. Befolkningens uddannelsesfordeling i 2040 med AErådets metode 100% 80% 60% 40% 20% 0% Alder Grundskole Ungdom Erhvervsfag Videregående Tidligere har Vismændene og DA ligeledes lavet fremskrivninger af befolkningens langsigtede uddannelsesniveau for at beregne bidraget til arbejdsstyrkeudviklingen fra det stigende uddannelsesniveau 6. I disse fremskrivninger er det antaget, at uddannelsesniveauet for kommende generationer vil svare til uddannelsesniveauet for de nuværende 30-årige. Med denne statiske fremskrivningsmetode vil det kun være omtrent 30 procent af en ungdomsårgang, der vil gennemføre en videregående uddannelse, mens knap 25 procent af en ungdomsårgang kun vil opnå grundskoleniveau. Baggrunden for den store forskel i forhold til AErådets model er primært, at de uddannelsesmæssige opkvalificeringer, der sker i 30- og 40 års alderen, ikke er medregnet i Vismændenes og DAs fremskrivningsmetode (Den statiske metode). Tal fra Danmarks Statistik viser imidlertid, at omkring 30 procent 6 Se Arbejdsstyrke og Uddannelse, DA, oktober 2003 og Vismandsrapporten, efterår 2002.

11 11 af de personer, der færdiggør en videregående uddannelse, er over 29 år, jf. tabel 6. Når de opkvalificeringer, der sker i 30- og 40 års alderen, ikke medregnes, sker der således en markant undervurdering af befolkningens fremtidige uddannelsesniveau. I Undervisningsministeriet foretages detaljerede analyser af de unges gang gennem uddannelsessystemet og disse analyser giver nogenlunde samme langsigtede uddannelsesniveau som AErådets fremskrivningsmodel. Tabel 6. Aldersfordeling for personer der har fuldført en videregående uddannelse i 2002, procent år år Over 29 år I alt Fuldførte 16,5 53,7 29,9 100,0 Kilde.: Danmarks Statistik og AErådet. Benyttes den statiske metode til fremskrivning af befolkningens uddannelsessammensætning, vil det indebærere en uddannelsesbetinget stigning i arbejdsstyrken på personer frem til Det er personer færre, end AErådets fremskrivning peger på, jf. tabel 7. Tabel 7. Uddannelsesfordelingens isolerede betydning for ændringen i arbejdsstyrken fra 2004 til 2040, år Samlet effekt af uddannelse Effekt af uddannelse med statisk metode Forskel mellem AErådets og den statiske metode personer Arbejdsstyrke beskæftigelse ledighed Udenfor arbejdsstyrken folkepension førtidspension efterløn kontanthjælp uddannelse øvrige I alt Kilde.: AErådet. Baggrunden for den store forskel er primært, at med den statiske metode er det stort set kun uddannelsesniveauet for personer over 50 år, der øges, hvorved arbejdsstyrkebidraget langt overvejende er koncentreret i disse aldersgrupper. Med AErådets mere dynamiske fremskrivningsmetode vil uddannelsesniveauet blandt de årige ligeledes stige, hvorved der også i denne aldersgruppe vil være et uddannelsesbetinget bidrag til arbejdsstyrken.

12 12 I relation til udviklingen i de offentlige finanser bidrager stigninger i befolkningens uddannelsesniveau isoleret set til, at udgiftspresset som nævnt reduceres med 4,4 procent af BNP frem til 2040, hvis AErådets metode til fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau anvendes. Hvis man alternativt anvender den statiske metode, reduceres udgiftspresset kun med 2,0 procent af BNP, jf. tabel 8. Det understreger, at det positive bidrag til de offentlige finanser fra stigningen i uddannelsesniveauet undervurderes markant, hvis den statiske metode anvendes som tilfældet er i DA og Vismændenes fremskrivninger. Tabel 8. Uddannelsesbetinget bidrag til de offentlige finanser, Samlet betydning af uddannelse Effekt af uddannelse med statisk metode Forskel mellem AErådets og den statiske metode Overførsler -2,8-1,1-1,7 Offentligt forbrug -1,4-0,3-1,0 Skatter 0,1 0,6-0,5 Nettoudgifter -4,4-2,0-2,2 Ændret tilgang til de førtidige tilbagetrækningsordninger De demografiske fremskrivninger af det fremtidige offentlige udgiftspres tager ikke højde for de ændringer, der i de seneste år er sket i tilgangen til de førtidige tilbagetrækningsordninger (førtidspension, efterløn og overgangsydelse). F.eks. er tilgangen til overgangsydelsen ophørt, og tilgangen til førtidspension er reduceret, hvilket isoleret set påvirker bestandsfrekvenserne (andelene i de enkelte aldersgrupper) i disse ordninger i nedadgående retning. Derudover vil førtidspensionsreformen og efterlønsreformen isoleret set reducere antallet af overførselsmodtagere, og dette er heller ikke indregnet i grundfremskrivningen. I tabel 9 er vist et skønsmæssigt overslag over størrelsen af disse effekter frem til 2010 på baggrund af Finansministeriets seneste fremskrivning.

13 13 Tabel 9. Ændring i arbejdsstyrken som følge af ændret tilgangsmønster til de førtidige tilbagetrækningsordninger, personer Ændring i arbejdsstyrke fra 2004 til 2010 Udfasning af overgangsydelse +6 Førtidspension +19 Efterløn -5 I alt +20 Anm.: Bidraget fra førtidspension dækker et fald i tilgangsfrekvenserne samt de forventede nettovirkninger af førtidspensionsreformen. Baggrunden for, at efterløn bidrager negativt, er, at det positive bidrag fra efterlønsreformen mere end opvejes af den konstaterede stigning i tilgangsfrekvenserne til efterlønsordningen. Det skal bemærkes, at tallene er behæftet med nogen usikkerhed. og Finansministeriet Det er i beregningerne forudsat, at ændringen i antal personer på de førtidige tilbagetrækningsordninger slår fuldt ud i arbejdsstyrken. Denne antagelse vil formentlig overvurdere effekten på arbejdsstyrken. Dette positive bidrag til arbejdsstyrken indebærer isoleret set, at det fremtidige pres på de offentlige finanser reduceres. Som det fremgår af tabel 10, reduceres presset på de offentlige finanser med 0,46 procent af BNP i 2010 og 0,37 procent af BNP i 2040 ved at indregne ændringen i arbejdsstyrken og antal overførselsmodtagere 7. Af den samlede reduktion i udgiftspresset på 0,37 procent af BNP i 2040 kan 0,26 procent af BNP henføres til, at udgifterne til indkomstoverførsler reduceres målt i procent af BNP. Derudover reduceres udgifterne til offentligt konsum med 0,18 procent af BNP som følge af stigningen i arbejdsstyrken. Baggrunden herfor er, at når arbejdsstyrken øges, sker der en tilsvarende stigning i BNP, der igen medfører, at udgifterne til det offentlig forbrug reduceres, når disse måles som andel af BNP (idet nævneren bliver større). I modsat retning trækker, at indkomstskatterne reduceres som procent af BNP ved, at arbejdsstyrken øges, og antallet af overførselsmodtagere falder. Det kan umiddelbart virke som en overraskende effekt, men det skyldes, at lønindkomsten og dermed BNP stiger relativt mere end indkomstskatterne, hvorved skatterne som procent af BNP reduceres 8. 7 Baggrunden for, at effekten er mindre i 2040 end i 2010, er, at justeringen i arbejdsstyrken og antal overførselsmodtagere i 2010 er foretaget ved en permanent ændring i erhvervs- og overførselsfrekvenserne. De demografiske ændringer fra 2010 til 2040 påvirker derved de provenumæssige konsekvenser af frekvensændringerne i Det skyldes, at ved at flytte personer fra f.eks. efterløn til arbejdsstyrken, vil stigningen i tælleren (skatterne) kun udgøre forskellen mellem skattebetalingen for efterlønsmodtagere og lønmodtagere, mens lønindkomsten for den beskæftigede slår fuldt igennem på BNP.

14 14 Tabel 10. Effekt på de offentlig finanser ved indregning af ændringer i tilbagetrækningsmønsteret I alt Udgift BNP I alt Udgift BNP Overførsler -0,33-0,20-0,14-0,26-0,13-0,13 Offentligt konsum -0,20-0,01-0,20-0,18 0,00-0,18 Skatter -0,07-0,01-0,07-0,06 0,00-0,06 Nettoudgifter -0,46-0,20-0,27-0,37-0,13-0,25 Af den samlede reduktion i nettoudgifterne på 0,37 procent af BNP kan 0,13 procent af BNP tilskrives lavere nettoudgifter, mens de resterende 0,25 procent af BNP kan henføres til, at arbejdsstyrken og dermed BNP øges, hvilket bidrager til at reducere det fremtidige udgiftspres. Ændret befolkningsprognose Fremskrivninger af de offentlige finanser, der rækker flere årtier frem, er naturligvis meget afhængige af ændringer i de demografiske forudsætninger, herunder fertilitet, indvandring og dødelighed. For at illustrere betydningen af ændringer i de demografiske forudsætninger er nedenfor foretaget en beregning af, hvorledes de langsigtede samfundsøkonomiske udfordringer påvirkes af befolkningsprognosen. Beregningen viser de samfundsøkonomiske konsekvenser af at anvende DREAMs befolkningsfremskrivning fra 2002 i stedet for prognosen fra 2003, som danner grundlag for beregningerne i dette notat. Som det fremgår af tabel 11, er det samlede befolkningstal godt personer lavere i DREAMs prognose fra 2003 sammenlignet med prognosen fra Det er primært antallet i den erhvervsaktive aldersgruppe, der er lavere i 2003-prognosen, men også antallet er børn er noget mindre. Tabel 11. Forskel i antal personer mellem DREAMs befolkningsprognose fra 2002 og 2003 opdelt på alder personer Under 15 år år Over 64 år I alt Kilde: DREAM og beregninger af AErådet

15 15 Der er ligeledes stor forskel på befolkningens herkomstmæssige fordeling i de to prognoser, idet det langt overvejende er antallet af indvandrere og efterkommere, der er blevet nedjusteret i prognosen fra 2003 i forhold til 2002-prognosen, jf. tabel 12. Derimod er antallet af danskere stort set det samme i de to prognoser. Tabel 12. Forskel i antal personer mellem DREAMs befolkningsprognose fra 2002 og 2003 opdelt på herkomst personer Danskere Indvandrere Efterkommere I alt Kilde: DREAM og beregninger af AErådet Baggrunden for den kraftige ændring i herkomstfordeling i de to prognoser er, at indvandringen er nedjusteret betydeligt i den seneste befolkningsprognose set i lyset af regeringens opstramninger på udlændingeområdet. Ved at benytte 2003-prognosen i stedet for befolkningsprognosen fra 2002 reduceres arbejdsstyrken frem til 2040 med i størrelsesordenen personer, jf. tabel 13. Blandt de årige sker der imidlertid også et stort fald i antallet af personer udenfor arbejdsstyrken, hvoraf en stor del modtager indkomstoverførsler. Tabel 13. Ændring i arbejdsstyrke og antal overførselsmodtagere ved anvendelse af DREAMs 2003 prognose i forhold til 2002-prognosen, årige personer Arbejdsstyrke beskæftigede ledige Udenfor arbejdsstyrken folkepension førtidspension efterløn overgangsydelse kontanthjælp uddannelse øvrige I alt

16 16 I relation til de offentlige finanser bidrager de demografiske ændringer til en række modsatrettede tendenser. Samlet set er presset på de offentlige finanser imidlertid mindre, når prognosen fra 2003 anvendes i stedet for prognosen for I 2040 er udgiftspresset således 0,50 procent af BNP lavere, når prognosen fra 2003 anvendes i stedet for befolkningsprognosen fra Det skyldes et lavere udgiftspres fra både overførselsindkomster og offentligt konsum og en stigning i skatteprovenuet målt i procent af BNP, jf. tabel 14. Tabel 14. Effekt på de offentlig finanser ved anvendelse af DREAMs 2003 prognose i stedet for prognosen fra I alt Udgift BNP I alt Udgift BNP Overførsler -0,06-0,10 0,04-0,21-0,70 0,49 Offentligt konsum -0,07-0,13 0,06-0,23-0,95 0,72 Skatter -0,01-0,00-0,00 0,05-0,02 0,07 Nettoudgifter -0,12-0,22 0,10-0,50-1,63 1,14 Udviklingen i BNP bidrager isoleret set til at forværre de offentlige finanser med 1,14 procent af BNP, som det fremgår af tabel 14. Dette negative bidrag kan henføres til, at reduktionen i arbejdsstyrken medfører et fald i produktionspotentialet og dermed BNP. Fraregnet dette negative bidrag, ville udgiftspresset bliver reduceret med 1,63 procent af BNP.

17 17 Bedre integration af indvandrere I fremskrivningen i hovedforløbet er det blandt andet antaget, at erhvervsdeltagelsen i de enkelte herkomstgrupper fastholdes på niveauet i udgangsåret(2002) i hele fremskrivningsperioden. Det betyder, at den store forskel, der er i erhvervsdeltagelsen mellem indvandrere og danskere, er videreført helt frem til 2040, jf. figur 2. Figur 2. Andel i beskæftigelse i 2002 fordelt på alder og herkomst Danskere Indvandrere mindre udv. Lande Efterkommere Anm.: I fremskrivningen er befolkningen opdelt på indvandrere og efterkommere fra mere og mindre udviklede lande samt danskere. I figurerne er efterkommere vist under ét, mens indvandrere fra mere udviklede lande ikke er medtaget. Kilde.: Registerbaseret Arbejdsstyrkestatistik 2002, Danmarks Statistik. Det må imidlertid betegnes som en meget pessimistisk forudsætning blandt andet set i lyset af, at der er meget politisk fokus på at opnå en større erhvervsdeltagelse blandt indvandrere (og efterkommere). Hvis det alternativt forudsættes, at integrationen vil styrkes på længere sigt, vil det kunne bidrage til at reducere det fremtidige udgiftspres markant. Antages det, at forskellen mellem danskere og indvandreres erhvervsdeltagelse (og overførselsfrekvenser) halveres, fås en indikation af, hvor stort det samfundsøkonomiske potentiale er ved at opnå en bedre integration af indvandrere på arbejdsmarkedet. I beregningerne er det ligeledes antaget, at forskellen mellem danskere og efterkommeres erhvervs- og overførselsfrekvenser bliver halveret. Ved en halvering af gabet mellem indvandreres (samt efterkommeres) og danskeres erhvervsfrekvens vil arbejdsstyrken i 2040 øges med personer, mens der vil ske et tilsvarende fald i antal personer udenfor arbejdsstyrken, jf. tabel 15.

18 18 Tabel 15. Ændring i arbejdsstyrke og antal overførselsmodtagere ved bedre integration af indvandrere og efterkommere, årige personer Arbejdsstyrke beskæftigede ledige Udenfor arbejdsstyrken folkepension førtidspension efterløn overgangsydelse kontanthjælp uddannelse øvrige I alt Ved en styrkelse af integrationen svarende til det forudsatte vil udgiftspresset i 2040 reduceres med 1,49 procent af BNP, som det fremgår af tabel 16. Forbedringen af de offentlig finanser skyldes både, at udgifter til overførselsindkomster og udgifter til offentligt konsum reduceres målt i procent af BNP. Samlet set bidrager dette til en forbedring af de offentlige finanser med 1,70 procent af BNP. I modsat retning trækker, at skatteprovenuet målt i procent af BNP reduceres med 0,23 procent af BNP. Tabel 16. Effekt på de offentlig finanser ved bedre integration af indvandrere og efterkommere I alt Udgift BNP I alt Udgift BNP Overførsler -0,47-0,25-0,22-0,89-0,41-0,48 Offentligt konsum -0,43-0,10-0,33-0,83-0,15-0,68 Skatter -0,11-0,01-0,10-0,23-0,01-0,21 Nettoudgifter -0,79-0,34-0,45-1,49-0,54-0,95 Anm. Baggrunden for, at en styrket integration påvirker det offentlige konsum målt i kr. (tælleren), er, at det gennemsnitlige lønniveau i økonomien isoleret set reduceres ved stigende integration, idet beskæftigede indvandrere i gennemsnit har lavere lønindkomst end beskæftigede danskere. Det lavere lønniveau antages at gælde både for den offentlige og den private sektor og indebærer derved en reduktion i de offentlige lønudgifter. Ændret træk på den offentlige service

19 19 I den demografisk betingede fremskrivning af udgifterne til det offentlige forbrug er det antaget, at det gennemsnitlige træk på de enkelte udgiftsområder i hele fremskrivningsperioden fastholdes for de enkelte aldersgrupper 9. Det kan imidlertid diskuteres, om denne antagelse giver det mest dækkende billede af det fremtidige demografiske træk efter de helbredsrelaterede områder som sundhed samt pasning og pleje. Det forhold, at befolkningsprognoserne forudser flere og flere gamle ældre, dækker over en forventning om en stigning i middellevetiden. Og da fremtidens (f.eks.) 80-årige forventes at have en længere restlevetid end nutidens 80-årige, må det populært sagt forventes, at de er mere raske. Det må derfor forventes, at det aldersspecifikke træk på de helbredsrelaterede offentlige serviceydelser reduceres i takt med, at middellevetiden øges. Dette kunne tale for, at det er mere retvisende at lade det individuelle træk på det helbredsrelaterede serviceområder afhænge af den forventede restlevetid i stedet for alderen. Med en traditionel fremskrivning vil det demografiske træk på sundhedsområdet øges med 12,4 procent frem til 2040, mens trækket på pasning og pleje stiger med 12,9 procent. Antages det individuelle demografiske træk alternativt at afhænge af den forventede restlevetid, bliver den demografisk betingede stigning reduceret til 7,7 procent på sundhedsområdet og 5,7 procent til pleje og pasningsområdet, jf. tabel 17. Tabel 17. Demografiske betinget træk efter helbredsrelateret offentlig service Indeks 2004 = 100 Sundhed Uden levetidskorrektion 100,0 102,6 109,0 113,1 112,4 Med levetidskorrektion 100,0 101,6 106,4 109,4 107,7 Pasning og pleje Uden levetidskorrektion 100,0 97,5 98,7 110,6 112,9 Med levetidskorrektion 100,0 96,4 95,5 104,9 105,7 Offentligt forbrug i alt Uden levetidskorrektion 100,0 100,9 101,0 102,8 103,1 Med levetidskorrektion 100,0 100,4 99,7 100,7 100,4 I fremskrivningen af de samfundsøkonomiske udfordringer er effekten af den stigende middellevetid ikke indregnet. Derved sker der formentlig en overvurdering af det fremtidige udgiftspres fra de helbredsrelaterede offent- 9 Uden demografiske forskydninger udgør udgifterne til den offentlige service en konstant andel af BNP i fremskrivningen.

20 20 lige serviceområder. Hvis den fulde effekt af levetidskorrektionen som vist i tabel 17 indregnes, reduceres det offentlige forbrug med 2,6 procent i Det svarer til, at udgiftspresset i 2040 reduceres med 0,80 procent af BNP, jf. tabel 18. Heraf kan 0,52 procent af BNP henføres til lavere udgifter til pasning og pleje, mens udgifterne til sundhedsområdet isoleret set reduceres med 0,28 procent af BNP ved indregning af levetidskorrektionen 10. Tabel 18. Ændring i de offentlige udgifter til helbredsrelaterede serviceydelser ved indregning af levetidskorrektion Sundhed -0,05-0,14-0,21-0,28 Pasning og pleje -0,07-0,21-0,39-0,52 I alt -0,13-0,35-0,60-0,80 Man kan diskutere, hvor kraftigt effekten af den stigende levetid skal have lov til at slå igennem i en korrigeret fremskrivning af det demografisk betingede udgiftspres. Sat på spidsen kan man sige, at hvis den stigende levetid alene er en følge af en bedre sundhedstilstand i befolkningen, så skal man korrigere fuldt ud for den stigende levetid. Men er den stigende levetid alene en følge af lægernes evne til at holde patienter i live, bør man ikke korrigere for den stigende levetid. 10 Indregningen af levetidskorrektionen påvirker ikke BNP og effekten på de offentlige finanser målt i procent af BNP er derfor en ren udgiftseffekt.