Forslag til ny tildelingsmodel på skoleområdet

Transkript

1 Vordingborg Kommune Dato Side 1 Forslag til ny tildelingsmodel på skoleområdet Sagsnr.: 17/ Område: Skoler - Sagsbeh: Signe Hindborg Riise-Knudsen Kompetenceudvalg Børne-, Unge- og Familieudvalget. Lovgrundlag Folkeskoleloven. Sagsfremstilling Børne-, Unge- og Familieudvalget behandlede på mødet d. 4. april 2017 forslag til en ny og effektbaseret tildelingsmodel på skoleområdet. Udvalget fremsatte en række ændringsønsker, som administrationen nu har indarbejdet og samtlige parametre i tildelingsmodellen er beskrevet fyldestgørende i notatet om den effektbaserede tildelingsmodel. Forskellen på modellen beskrevet d. 4. april 2017 og den opdaterede model, som beskrives i denne sag er følgende: Grundbeløb ændrer navn til distriktstakst, og tildeles som et beløb pr. distrikt. Distriktstaksten udgør ca. 1,2 mio. kr. Da der er 5 distrikter tildeles der samlet ca. 6,2 mio. kr. Matrikeltakst, der er efter udvalgets ønske indarbejdet en matrikel takst. Matrikeltaksten tildeles udover distriktstaksten som et beløb pr. matrikel udover én. Matrikeltaksten udgør ca. 0,5 mio. kr. Der undervises på 13 matrikler i den nuværende struktur, hvilket betyder at der tildeles matrikeltakst for 8 matrikler, da de 5 hovedmatrikler ikke udløser matrikeltakst, svarende til samlet 4,1 mio. kr. Distriktskrydsertaksten er fastsat til 20 tkr. både ind og ud, jf. udvalgets ønsker efter mødet d. 4. april Mere enkel tildelingsmodel for 10. klasse, så der nu gives en fast tildeling til skolen, efter samme princip som for distriktstaksten, samt en tildeling afhængig af det antal elever, der er indskrevet. Den faste 10. klassestildeling er fastsat til ca tkr. mens den variable takst er fastsat til 39 tkr., hvilket modsvarer det 10. klasse tildeles pr. elev i 2017 via den nuværende model. Opdaterede børnetal, modellen er opdateret ift. alle børnetal ind og ud, så det er sikret, at samtlige børn og unge i årgangene svarende til klasse er medregnet. Normaltaksten er justeret, for at kunne rumme samtlige børn og unge i årgangene svarende til klasse, som beskrevet ovenfor, er normaltakst justeret ned til 38,5 tkr.., for fortsat at kunne give en tilpas sum penge i hhv. distriktstakst samt matrikeltakst. Indførsel af risikopulje, som er en buffer på 2 mio. kr. Risikopuljen har som formål at tage høje for, at ændringer i elevtal samt en deraf følgende forøget tildeling til skolerne i det indeværende budgetår kan rummes inden for forvaltningens samlede budgetrammer. Formålet med den nye tildelingsmodel er at styrke folkeskolernes undervisning således, at en større andel af de samlede undervisningsudgifter fremover kan anvendes til kerneopgaver i folkeskolen. Derfor vil den samlede tildeling i budgetåret heller ikke blive reduceret, hvorfor risikopuljen tildeles kvartalsvist proportionalt med antallet af elever i distrikterne, såfremt puljen ikke på anden måde allerede er tildelt, fx som følge af flere elever på fri- og privatskoler hjemtages. Notat vedr. den effektbaserede tildelingsmodel er opdateret, så der nu er fyldestgørende beskrivelser til samtlige elementer, sammenhænge og principper i den effektbaserede tildelingsmodel. De omkostningsmæssige konsekvenser af klassekvotienten er gennemregnet, så det dermed påvises, hvad den eksakte økonomiske fordel eller ulempe er for den enkelte skole. Dette er beskrevet og vedlagt i notatet Klassekvotientens betydning for den enkelte skoles økonomiske forudsætninger. Notat vedr. elementer i den nuværende tildelingsmodel er opdateret, så der nu er tilføjet et afsnit, der viser skolernes nuværende individuelle faste og elevafhængige tildeling. Disse beløb anvendes ligeledes i sammenligningen mellem den nuværende og den effektbaserede 1

2 Vordingborg Kommune Dato Side 2 tildelingsmodel i notatet om den effektbaserede tildelingsmodel. Derudover er der tilføjet et afsnit, der viser hhv. tildelt budget og realiserede udgifter til specialundervisning i Indholdet i den effektbaserede tildelingsmodel Den effektbaserede tildelingsmodel er baseret på principper, der giver skolerne et vidtgående ledelsesrum og budgetansvar for alle børn i skoledistriktet samtidig med, at den tilskynder til omkostningseffektivitet. Den effektbaserede tildelingsmodel består af to delmodeller: For det første en socioøkonomisk model estimeret af KORA, således at der foretages en mere præcis fordeling af inklusionsmidler (model A), for det andet en distriktsmodel med et tildelingsprincip, der er transparent, afspejler skolernes udgiftsbehov samt sikrer en bedre incitamentsstruktur og et større ledelsesrum for den enkelte skoleleder (model B). Formålet med den nye tildelingsmodel er at sikre et godt fundament for den fremadrettede udvikling af kommunens skoler, samt at sikre den bedst mulige udnyttelse af de økonomiske ressourcer, der samlet set er til rådighed på folkeskoleområdet. Begge delmodeller ændrer fordelingen af budgetterne mellem skolerne, men den samlede tildeling til skolerne ændres ikke. Det skal derfor understreges, at ændringer ift. den tidligere model medfører, at der skal flyttes medarbejdere skolerne imellem, og at der ikke er tale om reduktion i det samlede budget eller antal ansatte. Takster i den effektbaserede tildelingsmodel Den effektbaserede tildelingsmodel er baseret på, at skolerne får det fulde finansieringsansvar for alle børn i distriktet og betaler en fast takst, hvis ikke børnene undervises i distriktsskolen. De enkelte takster i modellen er vist nedenfor. Modeltakster ind Distriktsskoler 10. klasse Distriktstakst (fast) Matrikeltakst (fast) Normaltakst ind Inklusionstakst ind Distriktskrydsertakst ind Anbringelsestakst ind Grænserkrydser ind Modeltakster ud Distriktskrydsertakst ud Anbringelsestakst ud klasse ud Grænserkrydser ud Fri- og efterskoler ud Skoleudsættelsestakst ud Specialundervisning ud Modeltakster Klub Klub Bruttodriftsudg. Pr. indmeldt Klub Forældrebet. Pr. indmeldt For en uddybende forklaring af de enkelte takster henvises til notatet om den effektbaserede tildelingsmodel afsnit 4 (distrikts- og matrikeltakst), afsnit 6 (øvrige modeltakster) samt afsnit 7 (10. klasse). Forskelle imellem den effektbaserede tildelingsmodel og den nuværende model 2

3 Vordingborg Kommune Dato Side 3 Den effektbaserede tildelingsmodel er, som tidligere beskrevet, kendetegnet ved, at skolerne får det fulde finansieringsansvar for alle børn i distriktet og betaler en fast takst, hvis ikke børnene undervises i distriktsskolen. Med det fulde finansieringsansvar følger også en større andel af det samlede budget, som tilfalder skolen, såfremt de lykkes med at holde flere af distriktets børn på skolen, end de gør i dag. Der er i den effektbaserede tildelingsmodel et stærkere incitament til at styrke undervisningen end i den nuværende model, idet skolen får en større gevinst ved at beholde distriktets børn på egen skole. Til forskel fra den effektbaserede tildelingsmodel er den nuværende model primært baseret på, at skolerne får samme takst for alle børn, der faktisk går på skolen, mens forvaltningen betaler for børn, der bor i distriktet, men ikke går på skolen. Den takst, som gives for elever på den enkelte skole i den nuværende model, er dannet af en lang række underliggende parametre, som er beskrevet i bilaget elementer i den nuværende tildelingsmodel. Den effektbaserede tildelingsmodel styrker det ledelsesmæssige fokus på alle distriktets børn og de samlede økonomiske konsekvenser for kommunen, mens den nuværende model kun har øje for de børn, der pt går på en given distriktsskole. Den nuværende model giver nogle faste skønsmæssige tildelinger fx til det vurderede behov for ledelse og der er i den nuværende model identificeret nogle tilbagevendende uhensigtsmæssigheder, hvad angår (a) finansieringsansvaret for anbragte børn, (b) for stor tildeling til skoler med stordriftsfordele samt (c) taksternes størrelse set i forhold til kommunens reelle udgifter/besparelser. Konsekvens af den nye model Distriktsmodellen (B) består som tidligere beskrevet af en tildeling baseret på alle distriktets børn samt betalinger for børn, der ikke undervises i distriktet. Med den valgte distriktstildeling og de valgte betalingstakster påvirkes skolerne uens. Påvirkningen, ift. skolernes nuværende budget 2017, er sammenfattet i tabellen herunder: Kulsbjerg Skole Præstø Skole Møn Skole Gåsetårnskolen Samlet konsekvens Distriktsmodel (B) -913 tkr tkr tkr tkr tkr tkr.. Ændringerne i de enkelte skolers tildeling som følge af distriktsmodellen (B) er både en konsekvens af, at principperne for den faste tildeling er ændret og af, at betalingstaksterne påvirker de enkelte skoler forskelligt (se afsnit 9 i notatet om den effektbaserede tildelingsmodel). Det bemærkes, at den samlede konsekvens af distriktsmodellen er tkr, hvilket skyldes indførslen af risikopuljen (se afsnit 8.2 i notatet om den effektbaserede tildelingsmodel). Denne reduktion ift. skolernes nuværende budgetter vil kun komme til udtryk ved budgetårets start, da risikopuljen tildeles kvartalsvist proportionalt med antallet af elever i distrikterne, såfremt puljen ikke på anden måde allerede er tildelt, fx som følge af flere elever på fri- og privatskoler hjemtages. Derfor vil den samlede tildeling i budgetåret ikke være reduceret ift. den nuværende model og den ovenstående samlede konsekvens er samlet set tkr. overvurderet. Såfremt der ingen ændringer sker til det faktiske antal børn i distrikterne samt disses faktiske skolegang i løbet af budgetåret, ville skolernes individuelle påvirkning ift. det nuværende budget 2017 være følgende: Kulsbjerg Skole Præstø Skole Møn Skole Svend Gøngeskolen Gåsetårnskolen Svend Gøngeskolen Samlet konsekvens Distriktsmodel (B) -482 tkr. 692 tkr. 964 tkr tkr tkr. 0 kr. Ændret princip for den faste tildeling Den største del af ændring skyldes ændringen i princippet for den faste tildeling pr. skoledistrikt. Da en lidt større andel af ressourcerne i den nye model tildeles elevafhængigt reduceres den samlede faste tildeling til skolerne, men de enkelte skoler påvirkes forskelligt på følgende måde: Fast tildeling Kulsbjerg Skole Præstø Skole Møn Skole Gåsetårnskolen Svend Gøngeskolen 3

4 Vordingborg Kommune Dato Side 4 Den gamle model tkr tkr tkr tkr tkr. Den nye model tkr tkr tkr tkr tkr. Forskel tkr tkr tkr tkr tkr. Det kan bemærkes, at reduktionen nogenlunde svarer til skolernes relative elevantal. Da den resterende del af undervisningsmidlerne tildeles efter elevantal, vil de skoler, der får reduceret den faste tildeling mest, også være de skoler, der får mest gavn af, at den elevafhængige tildeling er højere. Rimeligheden af de enkelte skolers relative påvirkning skal desuden ses i sammenhæng med skolernes størrelse samt i særdeleshed deres gennemsnitlige klassekvotient. Det har også en betydning, hvor mange undervisningssteder der er i de enkelte distrikter, men dette er der til en vis grad taget højde for ved anvendelsen af en distriktstakst samt en matrikeltakst fremfor en identisk grundtakst for alle distriktsskolerne. Forskelle i de gennemsnitlige klassekvotienter Det skal især bemærkes, at Gåsetårnskolen har en relativt høj klassekvotient (23,55), mens især Svend Gønge-skolen har en lav klassekvotient (18,40). De omkostningsmæssige konsekvenser af klassestørrelsen, tager udgangspunkt i, at en forøgelse af den gennemsnitlige klassekvotient på 21,65 med ét barn betyder en reduktion i udgiftsbehovet på 4,62%. Det betyder eksempelvis, at Gåsetårnskolen i forhold til en skole med den gennemsnitlige klassekvotient (21,65) har et reduceret udgiftsbehov på tkr., som følge af stordriftsfordele, mens Svend Gønge-skolen har en tilsvarende ulempe i forhold til gennemsnitsskolen på tkr. Kvartalsvis budgetregulering I den nye model tildeles skolerne budget efter faktisk antal børn i distriktet samt disses faktiske skolegang. For at understøtte, at budgetterne er så retvisende som muligt, vil skolernes budgetter blive reguleret kvartalsvist. Dette øger ganske vist den decentrale risiko, men placerer den korrekt og styringsredskaberne er gode: der sikres opmærksomhed på ændringer samt en løbende tilpasning til den faktiske struktur og det faktiske børnetal. Indfasning af modellen Konklusionen på samrådsmødet afholdt d. 25. april er, at der er tilslutning til principperne i modellen blandt skoleledelserne og de enkelte skolebestyrelser. Ud fra et lighedsprincip vurderes det, at den nye model er væsentlig tættere på en korrekt fordeling af ressourcerne, således, at alle skoler får samme mulighed for at tilbyde eleverne undervisning af den samme kvalitet, og at børn med særlige behov har samme mulighed for at få disse behov imødekommet uanset, hvilket skoledistrikt de tilhører. Da Vordingborg Kommune har et relativt lavt udgiftsniveau på folkeskoleområdet, sammenlignet med andre kommuner, betyder modellens omfordeling ikke nødvendigvis, at de skoler, der skal afgive midler vil have en oplevelse af, at de med den gamle model har for mange penge. De skoler, der med den nye model vil modtage en forøget tildeling, vil imidlertid være skoler, der i endnu højere grad har for få penge således, at de har vanskeligere ved at tilbyde eleverne de samme muligheder som i andre skoledistrikter. Da skolerne skal have mulighed for at tilpasse sig vil det være nødvendigt at indfase modellens konsekvenser over en passende periode. Administrationen anbefaler, at modellen indfases over f.eks. 2 eller 3 år, således at ændringen i tildeling får gradvis effekt i både opadgående og nedadgående retning. For yderligere indfasningsalternativer og mere uddybende beskrivelser af ovenstående henvises til afsnit 8.3 i notatet om den effektbaserede tildelingsmodel. Samlet set er det vurderingen og anbefalingen: 1. at modellen bør indføres så hurtigt som muligt for så hurtigt som muligt at give skolerne mulighed for at udnytte det større ledelsesrum til at styrke undervisningen, 4

5 Vordingborg Kommune Dato Side 5 2. at modellens konsekvenser indfases over en passende periode, så skolerne har mulighed for at tilpasse sig, eller alternativt, at der tillades merforbrug, 3. at det tilstræbes at undgå strukturkompensation, men at det dog er en mulighed. Det bemærkes, at såfremt modellen besluttes indført, vil den på ikrafttrædelsestidspunktet være opdateret ift. det faktiske antal børn i distriktet samt disses faktiske skolegang. Dette vil medføre små ændringer til de i denne sag oplyste individuelle afvigelser. Det vurderes dog ikke, at skolernes individuelle afvigelser vil være markant anderledes. Øvrige justeringsmuligheder Udover de i notatet beskrevne muligheder for indfasning af modellen, er der også mulighed for at justere den faste tildelings fordeling imellem distriktstakst og matrikeltakst. I den fremlagte udgave af modellen og med de givne modeltakster er der tkr. til rådighed til den faste tildeling. Administrationens forslag til en opdeling på hhv. distriktstakst og matrikeltakst bygger på udvalgets tilkendegivelser efter mødet d. 4. april, og er fordelt med hhv. 60 % af den samlede faste tildelingssum til distriktstaksten og 40 % til matrikeltaksten. Distriktstaksten udgør dermed tkr. og matrikeltaksten 510 tkr. Jo højere en procentdel af den samlede faste tildelingssum, der tilføres skolerne via distriktstaksten, jo større gevinst har skoler med få matrikler. Omvendt, jo højere end procentsats, der tilføres via matrikeltaksten, jo større gevinst får skoler med mange matrikler. Afvigelse ift. forskellig fordeling af fast tildelingssum Kulsbjerg Skole Præstø Skole Møn Skole Gåsetårnskolen Svend Gøngeskolen 70% distrikt - 30% matrikel -965 tkr. 626 tkr. 507 tkr tkr tkr. 60% distrikt - 40% matrikel -914 tkr. 421 tkr. 558 tkr tkr tkr. 50% distrikt - 50% matrikel -862 tkr. 216 tkr. 610 tkr tkr. 945 tkr. Den videre proces Administrationen foreslår, at den effektbaserede tildelingsmodel - Distriktsmodel (B) sendes i høring med svarfrist d. 8. juni 2017 kl. 9, hvorefter udvalget genoptager behandlingen af sagen på et ekstraordinært møde den 20. juni Såfremt den socioøkonomiske model (A) (særskilt sag) besluttes indført, anbefaler administrationen at distriktsmodel (B) indfases samtidig med den socioøkonomiske model. Dette for at bevare helhedsperspektivet i den samlede tildelingsmodel. Såfremt distriktsmodellen besluttes at træde i kraft gældende pr. 1. august 2017, vil Afdeling for Skoler umiddelbart indgå en dialog med de enkelte skoler ift. implementeringen af modellens konsekvenser. Bilag: 1 Åben Notat om den effektbaserede tildelingsmodel af Per Nikolaj Bukh 67454/17 2 Åben Notat vedr. klassekvotientens betydning for den enkelte skoles økonomiske 66928/17 forudsætninger 3 Åben Notat vedr. elementer i den nuværende tildelingsmodel 66920/17 Indstilling Administrationen indstiller, at at sagen drøftes, den nye tildelingsmodel udsendes i høring hos de relevante parter med svarfrist d. 8. juni 2017, at udvalget genoptager behandlingen af sagen på et ekstraordinært møde 20. juni

6 Vordingborg Kommune Dato Side 6 Supplerende sagsfremstilling til møde i Områdeudvalget for Børn, Familie og Kúltur den 16. maj 2017 Fremsendes til Områdeudvalgets drøftelse og for at udarbejdet et evt. høringssvar til Børne-, Unge- og Familieudvalgets møde den 20. juni Indstilling Formanden indstiller, at at sagen drøftes, Områdeudvalget evt. udarbejder et høringssvar til Børne-, Unge- og Familieudvalgets møde den 20. juni. Beslutning i Områdeudvalget for Børn, Familie og Kultur den Fraværende: Mette Brendstrup Laursen Blev drøftet. Opmærksomheden henledes på, at der tages hånd om de negative problemstillinger, der evt. bliver skabt lokalt på skolerne. 6

7 Version 4.0 / 29. april 2017 / PNB Notat om den effektbaserede tildelingsmodel på folkeskoleområdet i Vordingborg Kommune 1 Indledning Hvad er en effektbaserede tildelingsmodel? Det overordnede princip Distriktsprincippet: Skolen har ansvar for alle børn Fordeling til distrikterne i tre trin Skolerne får ansvaret for børnene fra 0. til 10. Klasse Særligt om fastlæggelsen af grundtaksten og normaltaksten Særligt om inklusionstaksten Samme takst for alle klassetrin fra 0. til 9.klasse Fordelingen af inklusionsmidler og betaling for specialundervisning Konsekvenser af fast specialundervisningstakst Vurdering af betalingsprincippet Skolerne betaler for børnenes undervisning Frie grundskoler og privatskoler samt efterskoler Grænsekrydsere Distriktskrydsere Skoleudsættelse klasse Klub Anbragte børn Tildelingsmodellen for 10. klasse Modellens konsekvenser Konsekvenserne af det ændrede princip for den faste tildeling Tildelingen indeholder en risikopulje Indfasning af modellen samt andre justeringsbehov Detaljer vedrørende de enkelte betalingskomponenter Frie grundskoler og privatskoler samt efterskoler Grænsekrydsere Distriktskrydsere Skoleudsættelse klasse Klub Anbragte børn

8 1 Indledning Den effektbaserede tildelingsmodel er baseret på principper, der giver skolerne et vidtgående ledelsesrum og budgetansvar for alle børn i skoledistriktet samtidig med, at den tilskynder til omkostningseffektivitet. Modellen indeholder ikke en direkte tildeling knyttet til forøgelse af effekt, men forventes at skabe bedre effekt som følge af to forhold: For det første vil den mere objektive og korrekte tildeling i sig selv forbedre omkostningseffektiviteten. For det andet vil modellens betalingstakster repræsentere besparelsesmuligheder, således at en forbedret effekt indirekte giver en øget tildeling. Den effektbaserede tildelingsmodel består af to delmodeller: For det første en socioøkonomisk model estimeret af KORA, således at der foretages en mere præcis fordeling af inklusionsmidler (model A), for det andet en distriktsmodel med et tildelingsprincip der er transparent, afspejler skolernes udgiftsbehov samt sikrer en bedre incitamentsstruktur og et større ledelsesrum for den enkelte skoleleder (model B). Formålet med den nye tildelingsmodel er at sikre et godt fundament for den fremadrettede udvikling af kommunens skoler, samt at sikre den bedst mulige udnyttelse af de økonomiske ressourcer, der samlet set er til rådighed på folkeskoleområdet. Begge delmodeller ændrer fordelingen af budgetterne mellem skolerne, men den samlede tildeling til skolerne ændres ikke. Dette notat har som formål at beskrive principperne bag modellen samt forklare de enkelte hovedog delkomponenter i den valgte model. Desuden at forklare, hvordan modellen ændrer skolernes budget samt rationalerne bag ændringerne. Som sammenligningsgrundlag anvendes budgettet for 2017 og den hidtidige tildelingsmodel (se notat Elementer i den nuværende tildelingsmodel, april 2017) samt betydning af stordriftsfordele i denne model (se notatet Klassekvotientens betydning for den enkelte skole, april 2017). For at illustrere principperne vises det, hvilke konsekvenser modellen ville have, hvis den var indført med virkning fra 1/ Hvis modellen f.eks. indføres med virkning fra 1/ er det ikke hensigten, at der skal foretages ændringer i tildelingen frem til datoen for indførelsen, men at den nye tildeling alene gælder fremadrettet. Det skal pointeres, at modellens hovedformål er at skabe et ledelsesrum der kan styrke alle skolerne fremadrettet, men at de ændrede tildelingsprincipper også betyder en ændret fordeling af de bestående ressourcer ( omfordeling ). Notatet vil derfor også indeholde en vurdering af omfordelingen. Det vil være muligt at foretage en gradvis indfasning af omfordelingen, således at skolerne har mulighed for at tilpasse sig gradvist, ligesom det også vil være muligt at neutralisere en del af omfordelingen uden at det i øvrigt ændrer på det ledelsesrum, som modellen skaber, og dermed dens fremadrettede virkning (se afsnit 8.3). Notatet er struktureret således, at de generelle principper ved enhver tildelingsmodel samt de specifikke aspekter af en effektbaseret tildelingsmodel på skoleområdet beskrives i afsnit 2. Herefter beskrives i afsnit 3 det overordnede princip for den model, der er foreslået anvendt i Vordingborg 2

9 Kommune. Afsnit 4 beskriver, hvordan tildelingen efter distriktsprincippet foretages i praksis således, at skolerne får tildelt alle midler til undervisning af distriktets børn, mens afsnit 5 opsummerer principperne for den mere præcise fordeling af inklusionsmidler ved anvendelse af den socioøkonomiske model. Som konsekvens af, at alle ressourcer tildeles skolerne, har skolerne også betalingsansvaret for alle distriktets børn, hvilket beskrives i afsnit 6, mens afsnit 7 beskriver hvorledes samspillet med 10. klasses budget indgår i modellen. Endelig beskrives modellens overordnede konsekvenser, hvad angår den faste henholdsvis den elevafhængige tildeling i afsnit 8, og afsnit 9 beskriver mere specifikt, hvordan modellens betalingskomponenter påvirker de enkelte skoledistrikter. 2 Hvad er en effektbaserede tildelingsmodel? Enhver tildelingsmodel er hvad enten man er bevidst om det eller ej samtidig en incitamentsmodel, idet incitamenter blot betyder tilskyndelser til handling. Det kriterium, som en skole tildeles økonomiske ressourcer efter, tilskyndes den til at forøge, og de kriterier, der ikke indgår, får ikke ledelsesmæssigt fokus. Når tildelingsmodellen indeholder en takst pr. elev, tilskyndes man til at indskole elever, når tildelingsmodellen indeholder en betaling for specialundervisning, tilskyndes man til at inkludere elever. Tilsvarende betyder det eksempelvis, at når tildelingsmodellen ikke indeholder en betaling for, at elever tager på efterskole i 10. klasse, så får det ikke fokus, om det eksempelvis var bedre at bruge ressourcerne på at styrke undervisningen i folkeskolen fra 0. til 9. klasse. Taksterne, der indgår i tildelingsmodellen, bestemmer styrken af incitamenterne: Hvis betalingen for specialundervisning er høj, betyder det en kraftig tilskyndelse til at inkludere elever, og hvis taksten for at modtage børn fra andre kommuner (grænsekrydsere) er høj, får det fokus at modtage børn fra andre kommuner. Ved at skabe en overensstemmelse mellem de økonomiske konsekvenser for kommunen og taksterne skabes et ledelsesmæssigt fokus på helhedens interesse. Det er et fællestræk for effektbaserede økonomimodeller, at de baseres på tildelingsprincipper, der fremmer omkostningseffektivitet. Hermed forstås, at det drejer sig om at forbedre forholdet mellem effekt og periodeudgifter: Omkostningseffektivitet = Effekt Periodeudgifter Periodeudgifter er alle relevante udgifter forbundet med en specifik borger eller målgruppe (her eleverne i skoledistriktet) inden for en bestemt periode, f.eks. et kvartal, et budgetår eller et skoleår. Ved effekt forstås bredt alle relevante effektmål (f.eks. trivsel, løfteevne mål på forbedring i nationale test, karakterniveau, karakterer, forældretilfredshed, ungdomsuddannelse etc.). En effektbaseret økonomimodel er baseret på, at der gives en modelbestemt tildeling fremfor en visiteret tildeling (f.eks. en beslutning om at der tildeles ressourcer til en skole, når det vurderes, at et barn har behov for specialundervisning) eller en skønsmæssig tildeling (f.eks. fordi det vurderes at der er behov for et bestemt antal ledere). Dette betyder, at tildelingen så vidt muligt fuldt ud 3

10 bestemmes af modellen. Der vil dog altid kunne være behov for at foretage specifikke tildelinger efter kriterier, der ikke er en del af modellen (f.eks. sprogundervisning) eller for at kompensere for enkelte forhold, der ikke fuldt ud afspejles i modellen (f.eks. at en ændring i den enkelte skoles tildeling ikke indfases fuldt ud det første år). Den aktuelle model er baseret på, at skolerne får et vidtgående ledelsesrum og budgetansvar for alle børn i skoledistriktet, idet så stor en andel af det samlede budget som muligt tildeles til skolerne ud fra objektive kriterier. Dette implementeres for det første ved en tildeling til normalskoleområdet, der kombinerer en fast tildeling med en elevafhængig tildeling, og for det andet ved en tildeling til inklusionsindsatser og specialundervisning efter en relativt præcis estimering af det objektive behov i skoledistriktet. Med dette udgangspunkt er modellen konstrueret, så betalingerne for distriktskrydsere afspejler de økonomiske konsekvenser for kommunen samt giver tilskyndelser til beslutninger, der fremmer tværgående hensyn i kommunen. Den valgte model giver en grundlæggende tildelingsstruktur, der fremmer effektivitet og skaber sammenhæng på tværs af undervisningstilbuddene. Det er imidlertid værd at bemærke, at der ikke er eksplicitte incitamenter knyttet til at øge effekt. I praksis kunne dette have været implementeret ved at gøre en del af tildelingen afhængig af effekt, jf. ovenfor. Denne modeltype anvendes i et begrænset omfang i nogle offentlige virksomheder, men er ikke udbredt på folkeskoleområdet i Danmark. En decideret effektbaseret tildeling kan give meget stærke incitamenter til at øge de målsætninger der i givet fald indgår i modellen (f.eks. elevers trivsel, karakterer, nationale testresultater, forældretilfredshed eller valg af ungdomsuddannelse) og kan være et naturligt næste skridt i forhold til den valgte model. Det vurderes dog, at en væsentlig del af den forbedrede omkostningseffektivitet kan opnås ved en tildeling, der mere præcist afspejler udgiftsbehovet og tilskynder til at give eleverne det rette tilbud, således som det er tilfældet med den model, der er valgt. Det svarer til at kridte banen korrekt op og forvente, at spillerne herefter yder deres bedste. Når man har lært at spille på den nye bane, og det er vurderet, om spillereglerne fungerer efter hensigten, kan det overvejes at styrke effektincitamenterne. Endelig er det vigtigt at være opmærksom på, at der i en effektbaseret tildelingsmodel vil være en såkaldt tildelingsrisiko, der består af to komponenter: For det første ved at modellen ikke med sikkerhed kan forudsige de faktiske elevspecifikke udgifter (budgetrisiko), og for det andet ved en effektbaseret tildeling at modellen ikke med sikkerhed kan forudsige hvilken effekt, der kan opnås (effektrisiko). Det betyder, at det skal accepteres, at enkelte skoler i en overgangsfase kan have større mer- eller mindreforbrug end sædvanligt, og at det bør accepteres, at konsekvenserne heraf ses over en længere tidsperiode. 3 Det overordnede princip Den effektbaserede tildelingsmodel ( nye model ) er kendetegnet ved, at skolerne får det fulde finansieringsansvar for alle børn bosiddende i distriktet og betaler en fast takst, hvis ikke børnene undervises i distriktsskolen. Til forskel herfra var den hidtidige model ( gamle model ) primært baseret på, at skolerne fik samme takst for alle børn, der faktisk gik på skolen, mens forvaltningen 4

11 betalte for børn, der boede i distriktet, men ikke gik på distriktsskolen. Herudover havde den gamle model enkelte uhensigtsmæssigheder, hvad angår (a) finansieringsansvaret for anbragte børn, (b) for stor tildeling til skoler med stordriftsfordele samt (c) taksternes størrelse set i forhold til kommunens reelle udgifter/besparelser. Den nye model, som er vist i figur 1, består af to hovedkomponenter: (A) En mere præcis fordeling af inklusionsmidler (indsatser rettet mod inklusion samt finansiering af specialundervisning), og (B) en distriktsmodel med et tildelingsprincip der er transparent, afspejler skolernes udgiftsbehov samt sikrer en bedre incitamentsstruktur og et større ledelsesrum for den enkelte skoleleder. Begge hovedkomponenter ændrer skolernes budgetter. budget b Tildeling l skoledistriktet Variabel ldeling: Ens takst pr. barn i skoledistriktet Inklusionspuljen beregnes som: Antal børn x inklusionstakst x inklusionsindeks. Det dækker de forventede udgi er l specialundervisning og inklusionsindsatser for distriktets børn. Fast beløb pr. distriktsskole samt et beløb pr. undervisningsmatrikel herudover pr 1/1 Kroner Tildelingen omfa er alle folkeskolemidler (minus centrale udgi er og puljer). Distriktsskolen betaler derfor når elever vælger andre distrikter, kommuner, friskoler, e erskole, 10. klasse eller modtager specialundervisning. Tilsvarende modtager distriktet ekstra takst, hvis børn fra andre kommuner eller distrikter vælger skolen. Modellen er budgetneutral samlet set, men ændrer på de enkelte skolers budget Antal børn i distriktet (0. l 10-klasse) Figur 1: Det overordnede princip Den gamle model giver en tildeling for hele skoleåret baseret på elevtallet den 5. september året før skoleårets start. Dette er nærmere beskrevet i notatet elementer i den nuværende tildelingsmodel (april 2017). Denne fremgangsmåde indebærer en budgetusikkerhed på det samlede budget, da budgetforudsætningerne (især antal børn og andelen, der undervises i folkeskolen) er fastlagt forholdsvist tidligt. Ligeledes betyder det statiske budget, at en forøget ressourcetildeling som følge af bedre effekt er udskudt i forhold til den periode, hvor udgifterne til at opnå effekten skal afholdes. I den nye model fastlægges budgettet på baggrund af elevtallene i distriktet på det tidspunkt, hvor budgettet fastlægges. Men den faktiske tildeling, altså det budget som skolerne kan afholde udgifter indenfor, tildeles kvartalsvist fremad på baggrund af de faktiske børn i distrikterne samt hvor disse børn undervises. Det betyder eksempelvis, at tildelingen for første kvartal fastlægges på baggrund af de faktiske elevtal pr. 1/1 og tilsvarende for de følgende kvartaler. Med den nye model skabes en mere entydig sammenhæng mellem eleverne i distriktet, de undervisningstilbud der anvendes samt tildelingen til distrikterne. Dette betyder et mere sikkert overblik over kommunens samlede undervisningsbudget, mindre risiko for uventede budgetoverskridelser og dermed større budgetsikkerhed. Samtidig vil konsekvenserne af de enkelte 5

12 skolers indsatser have en hurtigere budgetkonsekvens. Det betyder også, at ændringer i f.eks. forøget børnetal i kommunen i forhold til befolkningsprognosen, straks vil udløse flere undervisningsressourcer. Derfor er der forlods allokeret en risikopulje til at opfange sådanne udsving, idet den tilsvarende indtægt til kommunen (f.eks. udligningsordning) samt demografiregulering af undervisningsbudgettet sker med en forsinkelse. Hvis ikke risikopuljen kommer i anvendelse vil den kvartalsvist blive tildelt skolerne proportionalt med elevtallet. Princippet er nærmere beskrevet i afsnit Distriktsprincippet: Skolen har ansvar for alle børn Distriktsmodellen er baseret på princippet om, at pengene følger barnet, samtidig med at skolerne har et vidtgående ledelsesrum og økonomisk ansvar for undervisningen af alle børn i distriktet. Dette princip er illustreret i figur 2, idet fordelingen af de samlede ressourcer er vist i tre trin. 1 Kommunens samlede udgi er l undervisning 10. klasse Privat-, fri- og Folkeskolen Betaling for e erskoler mv. (normalområdet) grænsekrydsere Klub Inklusionsmidler og specialundervisning Øvrige udgi er 2 Normalområdet Klub Inklusion 3 Normalområdet: Ens distriktstakst pr. skole Matrikeltakst ved flere matrikler Elevtakst pr. barn i distriktet Klub: Bru oudgi pr. lmeldt barn Inklusion: Inklusionstakst x indeks pr barn Kulsbjerg Præstø Møn Gåsetårn Svend Gønge Figur 2: Princip for tildeling af ressourcer til distriktsskolen 4.1 Fordeling til distrikterne i tre trin I trin 1 fordeles kommunens samlede budgetterede udgifter i et antal puljer afhængig af, hvilken type undervisning de vedrører: 10. Klasse, privat-, fri- og efterskoler, folkeskolen, andre kommuners folkeskoler (=grænsekrydsere), klub samt inklusions- og specialundervisningsmidler (=både inklusionsindsatser i skolerne samt udgifter til segregeret specialundervisning). Herudover er der markeret en restpulje (=øvrige udgifter) til fællesudgifter i forvaltningen, specifikt visiterede udgifter mv. 6

13 I trin 2 samles alle undervisningsressourcer vedrørende normalområdet i én pulje, og denne fordeles som et fast beløb pr. distrikt samt variabelt efter antallet af børn i distriktet. Det faste beløb består af en distriktstakst, der tildeles hvert enkelt skoledistrikt som et fast beløb samt en matrikeltakst, der tildeles pr. undervisningsmatrikel i distriktet udover én. Den variable tildeling udgøres af en normaltakst, pr. barn der er bosiddende i distriktet (tillagt børn fra Vordingborg Kommune anbragt uden for kommunen og børn anbragt i kommunen uden for distriktet) samt en klubtakst pr. barn, der er tilmeldt klub. Hvad angår inklusions og specialundervisningsmidler beregnes en gennemsnitlig inklusionstakst pr. barn i kommunen, således at denne svarer til det beløb der i øjeblikket tildeles til inklusionsindsatser i skolerne samt udgifter til segregeret specialundervisning. Da der er forskel på det socioøkonomiske betingede udgiftsbehov til inklusionsindsatser og specialundervisning distrikterne imellem, tildeles ressourcerne til disse formål ved for hvert skoledistrikt at multiplicere inklusionstaksten med det sociale indeks beregnet af KORA (jf. delmodel A). Endelig foretages i trin 3 en fordeling til det enkelte skoledistrikt således, at der tildeles ét samlet beløb som summen af følgende fire komponenter: Fast tildeling: Distriktstakst + (yderligere matrikler x matrikeltakst) Normalområdet: Antal børn i distriktet x normaltakst Klub: Antal børn tilmeldt klub i distriktet x klubtakst Inklusion: Antal børn i distriktet x inklusionstakst x socioøkonomisk indeks 4.2 Skolerne får ansvaret for børnene fra 0. til 10. Klasse Der undervises omkring børn i distriktsskolerne samt i kommunens 10. klassestilbud, men modellen omfatter omkring børn. Forskellen skyldes at distriktsskolerne i den nye model får ansvaret for alle børn, der den 1. januar er i den undervisningspligtige alder (0.-9. klasse) samt alle børnene ét år herefter. Den sidstnævnte årgang, der betegnes 10.-klassesårgangen, består af børn, der modtager undervisning på andre skoler (10. klasse, friskoler, privatskoler, efterskoler og folkeskoler i andre kommuner) samt børn, der efter 9. klasse ikke modtager undervisning på grundskoleniveau, f.eks. fordi de er begyndt på en ungdomsuddannelse. Ved opgørelsen er der taget udgangspunkt i, at undervisningspligten indtræder 1. august i det år, hvor barnet fylder 6 år, jf. folkeskolelovens 34. Undervisningspligten ophører 31. juli ved afslutningen af undervisningen på 9. Klassetrin (dog senest den 31. juli i det kalenderår, hvor barnet fylder 17 år, jf. folkeskolelovens 34 stk. 1). Hvis et barn modtager undervisning udover 9. klasse, f.eks. fordi det går på efterskole, betaler distriktsskolen de udgifter kommunen har ved dette, jf. afsnit 5, men skolen har i tildelingen modtaget en tildeling for alle distriktets børn, der indgår i 10.-klassesårgangen. Da mange børn ikke modtager undervisning på grundskoleniveau efter 9. klasse har alle distriktsskolerne et overskud, men dette er indregnet ved fastlæggelsen af en lavere normaltakst, jf. nedenfor, så modellen samlet 7

14 set er budgetneutral for forvaltningen. Dvs. der tildeles hverken flere eller færre ressourcer til skolerne under ét. Det skal bemærkes, at mere end 50% af kommunens børn modtager grundskoleundervisning ud over 9. klasse, mens mere end 25% af børnene i klasse går på fri- eller privatskoler. Hvis det vurderes hensigtsmæssigt, at flere unge starter på ungdomsuddannelse umiddelbart efter 9. klasse, eller hvis det er muligt at undervise flere børn på distriktsskolerne vil det reducere skolernes udgifter og dermed frigøre ekstra ressourcer, der kan anvendes til at styrke undervisningen på de enkelte distriktsskoler. 4.3 Særligt om fastlæggelsen af grundtaksten og normaltaksten Klubtaksten og inklusionstaksten er hver for sig beregnede som gennemsnitsudgifter pr. barn, altså såkaldte enhedspriser. Dette er gjort med udgangspunkt i de bestående budgetter, således at der ikke ændres på den samlede tildeling til klub henholdsvis inklusion. Til forskel herfra skal den faste tildeling (distriktstakst og matrikeltakst) samt den variable tildeling til normalområdet (normaltakst) fastlægges ud fra en samlet betragtning, idet der i princippet gælder følgende sammenhæng for kommunen under ét: Normalundervisning = Distrikter x distriktstakst + matrikler x matrikeltakst+ antal børn x normaltakst I praksis fastlægges normaltaksten til et passende beløb, der skal være stort nok til at dække ekstraomkostningerne ved at undervise yderligere ét barn i klassen, men samtidig så lav som muligt, da grundtaksten ellers bliver for høj i forhold til de faste omkostninger, der er forbundet med et skoledistrikt. I modellen er normaltaksten fastlagt til 38,5tkr pr. elev. Distriktstaksten er ca tkr, mens matrikeltaksten for de yderligere matrikler udover én er ca. 510tkr. Det skal bemærkes, at der i de 5 skoledistrikter undervises på i alt 13 matrikler, således at der tildeles matrikeltakst til 8 undervisningsmatrikler. Den samlede faste tildeling (til både distriktstakst og matrikeltakst) er tkr, hvilket er omkring halvdelen af den nuværende samlede faste tildeling til skolerne, som er tkr (begge beløb ex. den faste tildeling til 10. klasse). Se detaljerne vedrørende de faste og variable tildelinger i den gamle model i det separate notat om elementerne i den nuværende tildelingsmodel. Det vurderes, at det relative forhold mellem distriktstakst og matrikeltakst er rimeligt og svarer nogenlunde til tildelingen i den bestående tildelingsmodel. Da den faste tildeling er mindre i den nye model end i den gamle model betyder det, at et lidt større beløb fordeles via den elevafhængige normaltakst. I den gamle model var den elevafhængige tildeling omkring 45tkr pr. elev. Størrelsen af den elevafhængige takst i den gamle og den nye model kan dog ikke sammenlignes direkte, idet den gamle model kun tildelte til børnene på skolen, mens den nye model tildeler til alle børn i distriktet. Når elevtaksten i den nye model er lavere (38,5tkr) skyldes det primært, at skolerne også tildeles til børn der aldersmæssigt svarer til 10. klasse uanset om der er undervisningsudgifter forbundet med dem eller ej samt at der også tildeles inklusionstakt for børn der ikke undervises i distriktet, jf. afsnit 8

15 4.4. Samlet set tildeles skolerne det samme beløb, som i den gamle model og taksternes relative størrelser vurderes at være hensigtsmæssige. 4.4 Særligt om inklusionstaksten Udover de ressourcer der tildeles til normalundervisningsområdet, jf. afsnit 4.3, foretages der også en tildeling af ressourcer, der medgår til distriktsskolernes betaling af eventuel specialundervisning samt inklusions- og holddannelsesmidler. Det samlede beløb, omkring 45 millioner kroner, er uændret i forhold til den gamle model. Beløbet fordeles som en elevafhængig inklusionstakt, jf. afsnit 4.1, idet denne inklusionstakst er beregnet til at være kr./barn (inklusionspuljen delt med antal børn i modellen). Den præcise takst afviger dog distrikterne imellem, da den er korrigeret med det socioøkonomiske indeks beregnet af KORA. Omkring 1/3 af børnene i distriktet undervises ikke i distriktsskolen, primært fordi de går på friskoler (takst 35tkr) eller distriktskrydsere (takst 20tkr). Da disse to takster er lavere end normaltaksten (takst 38,5tkr) betyder det at den inklusionstakt, som distrikterne modtager for disse børn i praksis repræsenterer et overskud. Dette svarer til at den elevafhængige takst (normaltaksten) for de børn der undervises i distriktet uden dette princip ville have været ca kr. højere (33,7% x 8.033kr = kr.). Dette skal tages i betragtning, når modellens elevafhængige takst (38,5tkr) sammenlignes med den tilsvarende elevafhængige tildeling i den gamle model (ca. 45tkr). Det diskuteres ofte, om det er de mest ressourcestærke børn, der går på privatskoler og frie grundskoler, således at folkeskolerne har forøgede udgifter til undervisningen af de resterende børn, herunder betalingen af specialundervisning. Hvis dette er tilfældet indeholder modellen netop en kompensation for dette, idet distriktsskolerne beholder tildelingen af inklusions- og specialundervisningsmidler. Da disse midler er fordelt med det socioøkonomiske indeks og afspejler udgiftsbehovet i distriktet er der altså foretaget en fuld kompensation, hvilket vurderes at være et hensigtsmæssigt princip, der medvirker til at styrke folkeskolerne. 4.5 Samme takst for alle klassetrin fra 0. til 9.klasse I den gamle tildelingsmodel er den elevafhængige takst differentieret i forhold til, hvilket klassetrin eleven går på, blandt andet fordi der er forskel på antallet af elevtimer og understøttende timer klassetrinene imellem, og fordi der er forskel i tildelingen til pædagoger mv. (jf. notatet elementer i den nuværende tildelingsmodel ). Til forskel herfra differentieres ikke mellem klassetrin i den nye model. Dette princip er valgt, da modellen er baseret på at give skolerne frie rammer for anvendelsen af de tildelte ressourcer, og da princippet repræsenterer en væsentlig forenkling. Hvis der er nogenlunde samme fordeling af elever på de enkelte klassetrin skolerne imellem, hvilket vurderes at være en rimelig antagelse, vil forenklingen ikke have en væsentlig konsekvens. Hvis det ønskes kan normaltaksten differentieres klassetrinene imellem, men det vil komplicere modellen og anbefales derfor ikke. 9

16 5 Fordelingen af inklusionsmidler og betaling for specialundervisning Den nye model er baseret på et inklusionsindeks, der er estimeret af KORA. Dette opfattes som rimeligt, da det forventede udgiftsbehov er langt mere præcist vurderet end ved den gamle model. Det ses, at f.eks. Gåsetårnskolen hidtil har modtaget en for stor andel af inklusionsmidlerne, mens f.eks. Møn Skole tilsvarende har modtaget for lille andel. Se yderligere detaljer om inklusionsindekset i KORAs rapport ( Specialundervisningsbehov i Vordingborg Kommunes skoledistrikter ). Konsekvens pr. skole Kulsbjerg Præstø Møn Gåsetårn Svend Gønge Socioøkonomisk model (A) 172tkr 557tkr 2.299tkr (3.480tkr) 428tkr Det skal bemærkes, at der er tale om en omfordeling af den bestående tildeling til inklusionsindsatser og til betaling af specialundervisning ud fra et lighedsprincip. Dette betyder for det første, at det er muligt at følge samme visitationspraksis, således at alle børn har samme mulighed for at modtage såvel specialundervisning, når de har behov for det, som normalundervisning af samme kvalitet, uanset hvilket distrikt de bor i (horisontal lighed). For det andet betyder det, at de ressourcer der fremadrettet vil blive tildelt distrikterne svarer til de objektive forskelle i udgiftsbehov, der er distrikterne imellem, således at det individuelle barns behov kan imødekommes (vertikal lighed). Det er i notatet elementer i den nuværende tildelingsmodel (versionen dateret april 2017) analyseret, hvor stor en andel af tildelingen til specialundervisningsudgifter der i 2016 (altså den gamle model) blev anvendt til betaling for børn, der faktisk modtog specialundervisning. Heraf fremgår det dels, at det realiserede forbrug samlet set svarer nogenlunde til budgettet, og dels at der er forholdsvist store forskelle skolerne imellem på om budgetter har været tilstrækkeligt til at dække specialundervisningsudgifterne: Budget 2016 Kulsbjerg Præstø Møn Gåsetårn Svend Gønge I alt Tildelt budget Realiseret forbrug Difference Da den nye model tildeler specialundervisnings- og inklusionsmidler ved en statistisk model er der en vis usikkerhed forbundet med tildelingen, om end den er mindre end i den gamle tildelingsmodel. Sammenligningen af de to tabeller ovenfor indikerer dog i de to yderpunkter, at Gåsetårnskolen har modtaget en så stor andel af specialundervisningsmidler, at en del af disse har kunnet anvendes til at styrke inklusionsionsindsatser og normalundervisningsområdet ud over, hvad der har været muligt i de andre skoledistrikter (konflikt med princippet om horisontal lighed). Ligeledes indikerer sammenligningen, at børn på Møn Skole kan have haft dårligere mulighed for at få deres behov for specialundervisning imødekommet (konflikt med princippet om vertikal lighed). Samlet set vurderes det, at ændringen som følge af socioøkonomiske model (delmodel A) er hensigtsmæssige. Da der for enkelte af skolerne er tale om en forholdsvis stor ændring i tildelingen anbefales det, at indfase modellen gradvist. Dette kan eksempelvis gøres ved, at der foretages en 10

17 indfasning over to eller tre år. Hvis omfordelingen indfases over to år kan det vælges, at ændringer på op til 1,5 million kr. i et distrikt indfases det første år, mens der først er fuldt effekt i år 2. Hvis modellen har virkning fra 1/ vil dette eksempelvis indebære, at den maksimale påvirkning i 2017 vil være 5/12 x 1,5 mill = 635kr. 5.1 Konsekvenser af fast specialundervisningstakst Den nuværende model er baseret på, at distriktet har betalingsansvaret for specialundervisning og betaler den faktiske udgift op til 326tkr (inkl. pasning og kørsel), når børn fra distriktet modtager undervisning i specialklasser eller på specialskoler. Udgifter over 326tkr bliver i den nuværende model betalt af forvaltningens medfinansieringspulje til specialundervisning. I 2016 har skolerne i gennemsnit betalt hvad der svarer til 250tkr for et barn, der modtog specialundervisning. I den nye model er betalingsansvaret fortsat hos distriktsskolerne, men der betales en fast takst for specialundervisning på 250tkr. Udgifter udover dette beløb vil fortsat blive betalt af forvaltningens medfinansieringspulje. Da den nye model er baseret på en fast takst fremfor den specifikke betaling, kan dette påvirke skolerne forskelligt. Vordingborg Kommune har en meget lav segregeringsprocent sammenlignet med landets øvrige kommuner, hvilket betyder, at de børn, der er visiteret til specialundervisning har et forholdsvist vidtgående specialundervisningsbehov. Dermed er betalingen pr. specialundervisningsplads væsentligt højere end i andre kommuner (hvor der også segregeres børn med mindre vidtgående behov) og mange af specialundervisningspladserne forventes at koste 250tkr eller mere. Idet der tages udgangspunkt i et lighedsprincip, jf. ovenfor, er der i notatet her taget udgangspunkt i, at de faktiske specialundervisningsudgifterne pr. segregeret barn kan forventes at være nogenlunde de samme distrikterne imellem. 5.2 Vurdering af betalingsprincippet Udover, at den faste takst er en modelmæssig forenkling, så er hovedargumentet for ændringen, at skolernes ledelsesrum primært omfatter tilrettelæggelsen af det rette tilbud for barnet på distriktsskolen, og i forlængelse heraf om det er muligt at etablere et egnet tilbud i distriktet. Hvis dette ikke er tilfældet er det i højere grad en faglige vurdering i forvaltningen, hvilket tilbud, der er det rigtige samt hvilke økonomiske forhold, der er forbundet med at tilvejebringe dette tilbud internt i kommunen eller ekstern. Dermed baseres modellen på, at henvisningskompetencen bør ligge i forvaltningen. Forvaltningen dækker fortsat udgifter til specialundervisning udover den faste takst, idet udgifterne hertil er indeholdt i puljen øvrige udgifter i figur 2. Dette vurderes fortsat at være et hensigtsmæssigt princip. Loftet (den øvrige grænse) for skolernes betaling er dog reduceret fra 326tkr til 250tkr, hvilket stadig vurderes at være forholdsvist højt, også sammenlignet med andre kommuners praksis. Reduktionen i loftet er foreslået for dels at reducere skolernes budgetrisiko og dels for ikke at give overdrevent stærke incitamenter til at inkludere børn, hvis behov bedst imødekommes i en specialklasse. 11

18 Med det valgte princip bliver der også bedre mulighed for at foretage en samlet vurdering af, hvordan kommunens eget specialundervisningstilbud bedst anvendes i forhold til de børn, der har behov herfor. Ligeledes øges muligheden for, at forvaltningen kan agere som en ansvarlig indkøber af specialundervisningspladser uden for kommunen og indgå i en dialog med andre kommuner om etablering af egnede specialundervisningstilbud samt de samlede udgifter for kommunen ved at anvende disse og eventuelt samle børn fra Vordingborg på færre tilbud uden for kommunen, hvis dette er muligt. 6 Skolerne betaler for børnenes undervisning Da alle undervisningsressourcer i princippet er tildelt til distrikterne betyder det for det første, at distriktsskolerne har finansieringsansvar for alle børn bosiddende i distriktet og for det andet, at de betaler en fast takst hvis ikke børnene undervises i distriktsskolen. Tilsvarende modtager skolerne en fast takst, når de underviser andre distrikter eller kommuners børn. Taksterne er fastlagt ud fra kommunens udgifter og giver incitamenter til at styrke distriktets undervisning. Andre kommuner Fri- og privatskoler Grænsekrydsere Takst=70tkr Distrikstskrydsere Takst=20tkr Andre distrikters skoler Fri- og e erskoler Takst=35tkr 10.klassee Takst=60tkr 10. klasse Specialundervisning Takst=250tkr Skoleudsæ else Takst=40tkt specialklasse Børnehave Figur 3: Distriktsskolens takster, når børnene ikke undervises på skolen Princippet for distriktsskolernes betalingsansvar er illustreret i figur 3, hvorefter de specifikke overvejelser bag fastlæggelsen af de enkelte takster er beskrevet i separate underafsnit. Når en betalingstakst (f.eks. grænsekrydsertaksten) er højere end den tildeling skolen modtager (normaltaksten) betyder det, at skolen isoleret set mister ressourcer ved at have finansieringsansvaret for barnet. Tilsvarende betyder det, at skolen vinder ressourcer ved at have betalingsansvaret, hvis betalingstaksten (f.eks. distriktstaksten) er mindre end tildelingen (normaltaksten). Samlet set betyder det ikke, at det samlede budget til undervisning ændres af denne årsag, idet taksterne er beregnet på baggrund af det faktiske antal børn, der ikke undervises i de distrikter, hvor de er bosiddende. Med andre ord tildeles skolerne det samme beløb til 12

19 undervisning, inklusion og klub som i det hidtidige budget, da alle takster er afstemt med hinanden i modellen. 6.1 Frie grundskoler og privatskoler samt efterskoler I den gamle model var kommunes udgifter til betaling for elever, der modtager undervisning på friog efterskoler holdt helt uden for tildelingsmodellen, og det var således ikke synligt for den enkelte distriktsskole præcist hvilke udgifter, der var forbundet med, at børn fra distriktet ikke modtager undervisning i distriktsskolen. Det konkrete beløb, der betales til staten som bidrag til finansiering af fri- og privatskoler samt efterskoler er politisk fastlagt og beregnet af ministeriet til omkring 34tkr, og kan hvis regeringsgrundlaget gennemføres forventes at stige yderligere. For at skabe en enkel takststruktur samt sikre, at ændringer i f.eks. friskolefrekvens er budgetneutralt for kommunen, er det valgt at sætte fri- og privatskoletaksten til 35tkr. Hvis en skole, f.eks. ved tættere samarbejde med børnehaver og lokalsamfund kan øge andelen af børn, der indskoles repræsenterer taksten en besparelse, der kan anvendes til at styrke undervisningen i folkeskolen. Tilsvarende vil en indsats for at hjemtage børn der nu undervises på friskoler eller ved at indlejre friskoler i distriktsskolerne betyde øgede ressourcer til folkeskolen. I øjeblikket er der relativt store forskelle på friskolefrekvensen mellem skoledistrikterne, og det skal derfor bemærkes, at et distrikt, hvor mange børn går på friskole med den nye model får en øget ressourcetildeling fordi normaltaksten er højere end friskoletaksten. Dette repræsenterer en form for kompensation for, at klassekvotienten i folkeskolen er mindre, når mange børn går på friskole. En høj friskolefrekvens i et distrikt repræsenterer også et potentiale for at forøge ressourcerne, idet der er tilsvarende flere børn, der potentielt kunne undervises i folkeskolen. Udover den nævnte kommunale betaling for frie grundskoler og privatskoler betaler kommunen også et bidrag til SFO i fri- og privatskoler på omkring 9tkr. Denne betaling er i øjeblikket indregnet ved fastlæggelsen af tildelingen til normalområdet, således at den samlede fordeling til skolerne heller ikke på dette punkt ændres ved overgangen til den nye model. I princippet kunne der have været fastlagt en højere friskoletakst, f.eks. på 40tkr fremfor 35tkr, således at denne både dækker en gennemsnitlig andel af SFO-betaling og giver en yderligere besparelse for skolerne ved at indskole flere børn. Dette vil kunne implementeres, således at den samlede tildeling til skolerne ikke påvirkes, men vil have flere afledte effekter i modellen. Udgangspunktet er, at så længe normaltakst>friskoletakst tilgodeses de skoler der har mange friskoleelever, mens det vender modsat hvis normaltakst<friskoletast. Da skolernes samlede betaling vil blive forøget, når friskoletaksten sættes op skal der derfor også foretages en tilsvarende større tildeling fra starten af, og det vil være nødvendigt at ændre taksterne flere andre steder i modellen. 6.2 Grænsekrydsere I den gamle model modtog skolerne den samme tildeling for et barn uanset om det var fra eget distrikt, andre distrikter eller fra andre kommuner, dvs. var grænsekrydsere. Den mellemkommunale betaling for skolegang er imidlertid omkring kr. pr. barn, hvilket går begge veje, således at 13

20 Vordingborg kommune betaler dette beløb for børn fra Vordingborg, der undervises i andre kommuner og tilsvarende modtager dette beløb, når andre kommuners børn undervises på folkeskolerne i Vordingborg. Da den elevafhængige tildeling i den gamle model kun var omkring 45tkr var den fulde nettogevinst pr. barn (67tkr) ved at modtage grænsekrydsere ikke synlig for den enkelte skole. Og tilsvarende var udgiften ved at nogle af distriktets børn undervises i andre kommuner ikke synlig for distriktsskolen. I den nye model er grænsekrydsertaksten sat til 70tkr for at synliggøre den fulde effekt af at modtage børn fra andre kommuner hhv. afgive børn. Da taksten er relativt høj repræsenterer den et stort potentiale for at øge undervisningsressourcerne på en måde, der samtidig fuldt ud er en nettoindtægt for kommunen. Det gælder formodentlig især for de nordlige skoledistrikter, hvis undervisningstilbud og -aktiviteter kan tilrettelægges på en måde, så der tiltrækkes flere børn fra andre kommuner. Det skal også bemærkes, at grænsekrydsertaksten er sat højere end friskoletaksten for at synliggøre den besparelse, der kan opnås, hvis børn der ikke undervises på distriktsskolen vælger en friskole fremfor en kommunal skole i en anden kommune. 6.3 Distriktskrydsere Når elever, som følge af frit skolevalg, modtager undervisning på en folkeskole i et andet distrikt end, hvor de er bosiddende var det i den gamle model budgetneutralt for kommunen, idet det blot var et spørgsmål om, hvilken skole der modtog elevtildelingen (ca. 45tkr i den gamle model). For den enkelte skole betød den gamle model, at man mistede ressourcer hhv. modtog ekstra ressourcer, når eleverne krydsede distriktsgrænserne. I den nye model er distriktskrydsertaksten reduceret til 20tkr. Dermed reduceres incitamenterne til at øge ressourcerne i ét skoledistrikt på bekostning af, at andre skoledistrikter afgiver de tilsvarende ressourcer. Den lavere takst betyder også, at skolerne skal have større opmærksomhed omkring ændringer i klassestørrelse når de modtager hhv. afgiver elever til andre distrikter. Hvis en skole eksempelvis er nødt til at oprette ekstra klasser fordi den modtager mange elever fra andre distrikter vil de ekstra udgifter ved klasseoprettelsen nu være højere end den ekstra indtægt, der modtages. Tilsvarende vil det for en skole, der kan undgå at oprette nye klasser i eget distrikt ved at nogle elever vælger at krydse ud af distriktet, være en fordel at distriktskrydsertaksten er lav, fordi der afgives et relativt lille beløb pr. elev. Endelig er distriktskrydsertaksten også fastlagt lavere end friskoletaksten således, at det synliggøres, at det i de fleste tilfælde er forbundet med færre ressourcer for kommunen at undervise børnene i folkeskolen fremfor, at de går på friskole. Hvis en skole eksempelvis ved en konstruktiv dialog med forældre og nabodistriktet kan medvirke til, at et barn undervises i et andet distrikt fremfor at vælge en friskole repræsenterer dette en reel besparelse for kommunen på op til 350tkr (35tkr x 10 år) over et fuldt skoleforløb. Disse ressourcer kan anvendes til at styrke undervisningen i folkeskolen idet hjemdistriktet sparer 150tkr (15tkr x 10 år) ved, at barnet undervises i et andet distrikt fremfor på en friskole, og modtagerdistriktet får en ressourceforøgelse på 200tkr (20tkr x 10 år) ved at 14

21 undervise barnet. Herudover repræsenterer løsningen også en besparelse for forældrene ved at anvende en folkeskole fremfor en friskole. Hvis det er muligt at identificere geografiske områder på kanterne af distrikterne, hvor mange vælger friskoler, og hvor en fælles indsats mellem distrikterne kan indskole flere børn, er det muligt at øge de fælles undervisningsressourcer. Det kan f.eks. være ved en fælles dialog med børnehaverne, så forældre bliver mere opmærksomme på muligheden for at anvende frit skolevalg fremfor friskoler. Dette repræsenterer et strategisk potentiale i modellen, men det er ikke forudsat, at der igangsættes initiativer i relation her til eller, at potentialet kan realiseres. Der er opmærksomhed på, om valget af en lavere distriktskrydsertakst påvirker skolernes mulighed for at udbyde linjefag i udskolingen, idet valget af en linje på en anden skole end distriktsskolen medfører skoleskift. Isoleret set er konsekvensen af den lave distriktskrydsertakst, at det i mindre grad kan betale sig for den enkelte skole at oprette linjefag, hvis det forudsætter et større antal distriktskrydsere fra andre skoledistrikter. Hvis der oprettes færre fag vil det betyde, at der kan være nogle elever, der ikke vil få deres første prioritet opfyldt men det skal også tages i betragtning, at dette samtidig reducerer de samlede undervisningsomkostninger. 6.4 Skoleudsættelse Hvis der er særlige grunde til, at barnet ikke kan begynde undervisningen efter reglerne, kan der søges udsættelse i et år, jf. folkeskolelovens 34 stk. 2. Det betyder en forøgelse af de kommunale udgifter svarende til den takstbetalingen for en børnehaveplads. Skoleudsættelsesfrekvensen er i øjeblikket under 3% i Vordingborg Kommune, men har i perioder været dobbelt så høj og svinger for landet som helhed mellem ca. 1% og ca. 15%. Med den relativt lave skoleudsættelsesfrekvens er de kommunale ekstraudgifter kun omkring tkr, men under alle omstændigheder repræsenterer det et potentiale, såfremt det vil være det rette tilbud for et barn at starte i 0. klasse sammen med sine kammerater fremfor at få skoleudsættelse. Det tilsvarende beløb ville i givet fald kunne anvendes enten til skoleparathedsindsatser i børnehaven eller til styrkelse af aktiviteterne i folkeskolen. Skoleudsættelsestaksten er fastlagt til 40tkr, som altså er distriktsskolens betaling ved skoleudsættelse. Da det ikke er hensigten af fjerne midler fra undervisningsområdet som følge af denne betaling, er der tilført et beløb svarende til det forventede antal skoleudsatte børn til normalundervisningspuljen, således at denne komponent ved uændret skoleudsættelsesfrekvens er budgetneutral for både kommunen og for skolerne under et klasse Modellen fokuserer på distriktsskolerne og det skal derfor først bemærkes, at den valgte takststruktur med 10. klassetakst fastlagt til 60tkr udtrykker en betaling fra distriktet til forvaltningen, som ikke påvirker den tildelingsmodel der anvendes fra forvaltningen til 10. klasse. Se yderligere detaljer i afsnit 7 ( tildelingsmodellen for 10. klasse ) for en mere detaljeret beskrivelse af, hvorledes budgettet for 10. klasse indgår i den samlede tildelingsmodel. 15

22 Taksten for distriktsskolernes betaling, når børn i distriktet vælger 10. klasse, er valgt, så den er højere end de kommunale gennemsnitsudgifter pr. elev, der modtager 10. klasses undervisning i kommunalt regi. I den gamle model var undervisningen i 10. klasse holdt helt uden for tildelingsmodellen for distriktsskolerne idet de ikke varetog undervisning i 10. klasse. I den nye model repræsenterer taksen en potentiel ressourceforøgelse til styrkelse af undervisningen i klasse samt til aktiviteter, der eventuelt kan gøre barnet uddannelsesparat, så det kan starte i ungdomsuddannelse allerede efter 9. klasse. Det skal også bemærkes, at taksten er højere end f.eks. efterskoletaksten. Dette afspejler, at den kommunale udgift ved at børn vælger efterskole er mindre end udgiften ved et 10. klasse-tilbud i regi af folkeskolen. Ligeledes udgør det en mulighed for, at skolerne kan reducere deres udgifter, hvis børnene vælger friskoler fremfor 10. klasse i de situationer, hvor barnet har behov for yderligere ét års skolegang. 6.6 Klub Der gives med den nye model samlet set den samme tildeling til klub som i den gamle model. Der ændres imidlertid, som vist i figur 2 på tildelingsprincippet, således at der gives tildeling efter det faktiske antal børn, der er tilmeldt til forskel fra den gamle model, der forudsatte en fast og ens dækningsgrad i alle distrikter. Da det faktiske antal børn, der anvender klubtilbuddet bedre afspejler udgiftsbehovet vurderes den nye model at være mere hensigtsmæssig. Den nye model er herudover baseret på samme princip, der anvendes i stort set alle landets kommuner, idet det bemærkes, at mange kommuner regulerer klubbudgetterne månedsvis afhængig af det faktisk antal tilmeldte børn. Det skal bemærkes, at klubtildelingen alene baseres på en variabel tildeling pr. barn. Der vil i sagens natur være visse faste udgifter forbundet med at have et klubtilbud på skolerne, men dette vurderes, tilsvarende fordelingsprincippet i den gamle model, at være tilstrækkeligt afspejlet i den faste tildeling til distriktet og matrikelskolerne. Der kunne laves en separat model for klub med specifikke faste og variable takster, men det er valgt ikke at gøre dette for ikke at komplicere modellen yderligere. 6.7 Anbragte børn I den gamle model var hovedfokus, hvad angår de anbragte børn, hvilket distrikt der skulle betale, hvis børnene modtog specialundervisning. Den gamle model var baseret på, at specialundervisningsudgifterne til børn anbragt internt i kommunen blev betalt af det distrikt, hvori børnene var anbragt (og altså havde bopæl), men udgifterne blev betalt af distriktet, hvor forældremyndigheden var bosiddende, hvis børnene var anbragt uden for kommunen. I den nye model er finansieringsansvaret altid i hjemdistriktet, altså der hvor forældremyndighedsindehaver har bopæl på tildelingstidspunktet. Hermed følges samme princip som for børn anbragt udenfor kommunen, hvor afregningen af udgifter i forbindelse med undervisning af anbragte børn, sker på grundlag af faktiske udgifter og faktiske datoer. 16

23 Da den nye model følger et distriktsprincip indgår de anbragte børn på en lidt anden måde i den nye model end i den hidtidige tildelingsmodel: Udgangspunktet i distriktsmodellen er, at hjemdistriktet modtager den samme tildeling (normaltaksten) for alle børn der hører til i distriktet uanset, hvilken form for uddannelsestilbud de faktisk får og dermed også uanset om de er anbragt eller ej (jf. afsnittet fordeling til distrikterne i tre trin ). Dernæst betaler distriktet for barnets undervisning, hvis det ikke undervises i distriktet. Hvis et anbragt barn modtager specialundervisning følges principperne for betaling af specialundervisning, således at distriktet betaler takst 250tkr uanset, hvor specialundervisningen foregår. Hvis et anbragt barn er grænsekrydser følges ligeledes det almindelige princip, og der betales grænsekrydsertakst på 70kr. Hvad angår de børn, der er anbragt i et andet skoledistrikt internt i kommunen er det i den nye tildelingsmodel valgt, at fastlægge en såkaldt anbringelsestakst på 60tkr, som hjemdistriktet betaler til det distrikt, hvori barnet går i skole. Denne takst er højere end den sædvanlige distriktskrydsertakst (20tkr) for skønsmæssigt at kompensere for, at der kan være højere udgifter forbundet med inklusionen af barnet. Der er ikke foretaget en eksakt beregning af, hvilke særlige udgifter der måtte være forbundet med undervisningen af anbragte børn. Det skal ligeledes bemærkes, at der i forhold til det samlede antal børn i kommunen er tale om relativt få børn, der er anbragt internt (omkring 30). Den særlige anbringelsestakst er ikke vist i figur 3. 7 Tildelingsmodellen for 10. klasse Der er udarbejdet en mere enkel tildelingsmodel for 10. klasse, således at der gives en fast tildeling til skolen samt en tildeling afhængig af det antal elever, der anvender tilbuddet. Ved fastlæggelsen af disse to takster er der taget udgangspunkt i, at den samlede tildeling til 10. klasse skal være uændret i forhold til budgettet forudsat i den gamle model samt det antal elever, der modtog undervisning i 10. klasse pr. 31/ Den faste 10.-klassestildeling er fastlagt til 1.598,6tkr og den variable takst pr. elev er fastlagt til 39tkr. Herudover modtager 10. klasse elever fra andre kommuner (grænsekrydsere og anbragte børn) og modtager grænsekrydsertaksten (70tkr) for disse. Samlet set udgør betalingen fra andre kommuner omkring 700tkr. Da der pr. 31/ var 130 Vordingborg-børn i 10. klasse er budgettet dermed uforandret i forhold til den gamle model: 1.598,6tkr + 700tkr + (130 x 39tkr) = 7.368,6tkr. Det kan bemærkes, at distriktsskolerne betaler 60tkr for elever der går i kommunens eget 10. klassestilbud, mens denne skole kun modtager 38tkr. Forskellen afspejler dels at 10. klasse også modtager en fast tildeling og dels, at distriktsskolernes betaling er fastlagt forholdsvist højt for at give incitamenter samt ressourcer til at fremme uddannelsesparathed som konsekvens af distriktsskolernes undervisning. Samlet set ændrer denne takstforskel hverken på distrikternes eller 10. klasses tildeling, da forskellen er justeret ved fastlæggelsen af taksterne til normalområdet. 17

24 8 Modellens konsekvenser Distriktsmodellen (B) består som tidligere beskrevet af en tildeling baseret på alle distriktets børn samt betalinger for børn, der ikke undervises i distriktet. Med den valgte distriktstildeling og de valgte betalingstakster påvirkes skolerne uens. Påvirkningen er sammenfattet i tabellen herunder: Kulsbjerg Præstø Møn Gåsetårn Svend Gønge Socioøkonomisk model (A) 172tkr 557kr 2.299kr (3.480tkr) 428tkr Distriktsmodel (B) (914tkr) 421tkr 558tkr (3.068tkr) 1.022tkr Konsekvenserne af den socioøkonomiske model (A) er forklaret i afsnit 5, men er også vist i tabellen ovenfor for fuldstændighedens skyld. Ændringerne i de enkelte skolers tildeling som følge af distriktsmodellen (B) er både en konsekvens af, at principperne for den faste tildeling er ændret (se afsnit 8.1) og af at betalingstaksterne påvirker de enkelte skoler forskelligt (se afsnit 9). Det bemærkes, at den samlede konsekvens (summen af, hvorledes skolerne påvirkes) af distriktsmodellen er kr, hvilket forklares mere detaljeret i afsnit 8.2. Disse midler vil blive ført tilbage til distriktsskolerne, hvilket betyder at påvirkningen i tabellen ovenfor samlet set er 2.000kr mindre end vist over et helt år vil den samlede afvigelse være nul. 8.1 Konsekvenserne af det ændrede princip for den faste tildeling Den største del af ændring skyldes ændringen i princippet for den faste tildeling pr. skoledistrikt. Da en lidt større andel af ressourcerne i den nye model tildeles elevafhængigt reduceres den samlede faste tildeling til skolerne, men de enkelte skoler påvirkes forskelligt på følgende måde: Fast tildeling Kulsbjerg Præstø Møn Gåsetårn Svend Gønge Den gamle model 4.114tkr 2.210tkr 4.344tkr 7.048tkr 1.938tkr Den nye model 2.256tkr 1.231tkr 2.257tkr 2.770tkr 1.744tkr Forskel (1.858tkr) (979tkr) (2.087tkr) (4.278tkr) (194tkr) Det kan bemærkes, at reduktionen nogenlunde svarer til skolernes relative elevantal. Da den resterende del af undervisningsmidlerne tildeles efter elevantal vil de skoler der får reduceret den faste tildeling mest også være de skoler, der får mest gavn af, at den elevafhængige tildeling er højere. Rimeligheden af de enkelte skolers relative påvirkning skal desuden ses i sammenhæng med skolernes størrelse samt i særdeleshed deres gennemsnitlige klassekvotient (se notatet klassekvotientens betydning for den enkelte skole ). Det har også en betydning, hvor mange undervisningssteder der er i de enkelte distrikter, men dette er der til en vis grad taget højde for ved anvendelsen af en distriktstakst samt en matrikeltakst fremfor en identisk grundtakst for alle distriktsskolerne. 18

25 Det skal især bemærkes, at Gåsetårnskolen har en relativt høj klassekvotient (23,55), mens især Svend Gønge-skolen har en lav klassekvotient (18,40). De omkostningsmæssige konsekvenser af klassestørrelsen, tager udgangspunkt i, at en forøgelse af den gennemsnitlige klassekvotient på 21,65 med ét barn betyder en reduktion i udgiftsbehovet på 4,62%. Det betyder eksempelvis, at Gåsetårnskolen med omkring elever i forhold til en skole med gennemsnitlig klassekvotient (21,65) har et reduceret udgiftsbehov på 5.555tkr. som følge af stordriftsfordele, mens Svend Gøngeskolen har en tilsvarende ulempe i forhold til gennemsnitsskolen på 2.676tkr. 8.2 Tildelingen indeholder en risikopulje Den nye tildelingsmodel indeholder, som omtalt i afsnit 3, en såkaldt risikopulje, dvs. en buffer på 2 millioner kroner, der ikke er indeholdt i taksterne, men som vil blive tildelt skolerne kvartalsvist proportionalt med antallet af elever i distrikterne. Derfor er den samlede konsekvens af tildelingen i afsnit 8.1 samlet set overvurderet med 2 millioner, hvilket også skal tages i betragtning når rimeligheden vurderes. Risikopuljen har som formål at tage høje for, at ændringer i elevtal samt en deraf følgende forøget tildeling til skolerne i det indeværende budgetår kan rummes inden for forvaltningens samlede budgetrammer. Dette kan f.eks. ske ved at færre børns skolegang udsættes eller at friskoleelever hjemtages til undervisning på distriktsskolerne uden at kommunens betaling reduceres tilsvarende. Formålet med den nye tildelingsmodel er at styrke folkeskolernes undervisning, således at en større andel af de samlede undervisningsudgifter fremover kan anvendes til kerneopgaver i folkeskolen. Derfor vil den samlede tildeling i budgetåret heller ikke blive reduceret, hvorfor risikopuljen kvartalsvist tildeles, såfremt puljen ikke på anden måde allerede er tildelt. Når den samlede tildeling til skolerne gøres op kvartalsvist vil det blive beregnet om den afviger fra det oprindeligt fastlagte samlede budget (periodiseret med 1/4 pr. kvartal). Hvis den eneste ændring pr. 1/1 eksempelvis er, at der er 10 flere børn i kommunen end forudsat da budgettet blev vedtaget i efteråret, betydet det, at de distrikter, hvor børnene hører til vil blive tildelt 38,5tkr pr. barn, altså 385tkr, samlet set på årsniveau, mere end der var forudsat på budgettidspunktet. Dermed er risikopuljen med fuld årseffekt reduceret til 1.615tkr, hvoraf ¼, altså 404tkr, overføres til distrikternes budget proportionalt med antallet af børn i distrikterne. På tilsvarende vis vil den fulde risikopulje blive tilført skolerne afhængig af, hvordan deres elevtal udvikler sig. 8.3 Indfasning af modellen samt andre justeringsbehov Som det blev vist i afsnit 8.1 vil den fulde indfasning af modellen betyde en relativt stor ændring i tildelingen for de enkelte skoler, da det samme beløb tildeles og der derfor alene sker en omfordeling mellem skolerne. Ud fra et lighedsprincip vurderes det, at den nye model er væsentlig tættere på en korrekt fordeling af ressourcerne, således at alle skoler får samme mulighed for at tilbyde eleverne undervisning af den samme kvalitet, og at børn med særlige behov har samme mulighed for at få disse behov imødekommet uanset, hvilket skoledistrikt de tilhører. 19

26 Da Vordingborg Kommune har et relativt lavt udgiftsniveau på folkeskoleområdet sammenlignet med andre kommuner betyder modellens omfordeling ikke nødvendigvis, at de skoler der skal afgive midler vil have en oplevelse af, at de med den gamle model har for mange penge. De skoler der med den nye model vil modtage en forøget tildeling vil imidlertid være skoler der i endnu højere grad har for få penge, således at de har vanskeligere ved at tilbyde eleverne de samme muligheder som i andre skoledistrikter. I praksis kan der også være andre forskelle skolerne imellem, f.eks. vil forskelle i lærernes faktiske undervisningstid skolerne imellem, eller forskelle i sygefravær (og dermed behov for vikardækning) kunne betyde ganske store forskelle på, om en større eller mindre tildeling af ressourcer faktisk betyder at eleverne modtager mere undervisning. Modellen kompenserer ikke skolerne for eventuelle forskelle i undervisningstid eller sygefravær, ligesom den heller ikke kompenserer for, hvordan ledelsen prioriterer ansættelser og anskaffelser i øvrigt. Da skolerne skal have mulighed for at tilpasse sig vil det være nødvendigt at indfase modellens konsekvenser over en passende periode. Der er i princippet to måder at gøre dette på, og disse kan kombineres. For det første kan der lægges et loft over ændringen indenfor et enkelt år, hvilket er beskrevet i afsnit 5. For det andet kan det besluttes, at indfase modellen over f.eks. 2 eller 3 år, således at ændringen i tildeling får gradvis effekt i både opadgående og nedadgående retning. Begge metoder vil fungere nogenlunde lige godt. En alternativ fremgangsmåde kunne være, at indfase modellens omfordeling forholdsvist hurtigt, men i en kort periode, f.eks. 1-3 år tillade, at enkelte skoler realiserer et merforbrug, hvis det ikke viser sig muligt at tilpasse udgiftsniveauet hurtigt nok. Dette merforbrug bør i givet fald reducere tidligere års fremført mindreforbrug eller fremføres som merforbrug til følgende budgetår, således at der alene er tale om forskydning over tid. Ulempen ved denne løsning er, at skoleområdet under et vil realisere et merforbrug, hvis ikke de skoler der får flere ressourcer ved omfordelingen tilsvarende realiserer et mindreforbrug. Dette kræver en lidt større koordinering og fælles prioritering i skolelederkredsen, men dette vurderes at være en realisabel mulighed. Der er ligeledes den mulighed, at risikopuljen (2 mio. kroner) holdes tilbage og for skoleområdet under ét fremføres som et mindreforbrug, således at der kan kompenseres for et samlet fremført merforbrug på distriktsskolerne. Endelig er det, hvis det vurderes helt umuligt for enkelte skoler at tilpasse sig det nye tildelingsprincip, muligt at give enkelte skoler en fast ekstratildeling. Dette betegnes sædvanligvis en strukturkompensation, da der oftest er behov for dette, når der opretholdes undervisning på matrikelskoler med meget få børn og lave klassekvotienter. Hvis der gives strukturkompensation vil det som udgangspunkt betyde at et tilsvarende lavere beløb fordeles elevafhængigt til alle skoler. Samlet set er det vurderingen og anbefalingen: (1) at modellen bør indføres så hurtigt som muligt for så hurtigt som muligt at give skolerne mulighed for at udnytte det større ledelsesrum til at styrke undervisningen, (2) at modellens konsekvenser indfases over en passende periode, så skolerne har mulighed for at tilpasse sig, eller alternativt at der tillades merforbrug, (3) at det tilstræbes at undgå strukturkompensation, men at det dog er en mulighed. 20

27 9 Detaljer vedrørende de enkelte betalingskomponenter Hvad angår de øvrige komponenter er den samlede effekt af disse samlet set nogenlunde neutral for alle skolerne, idet det er forskellige skoler der vinder hhv. taber på de enkelte ændringer, ligesom flere af komponenterne interagerer, så det ikke er muligt at isolere effekten af de enkelte komponenter helt præcist. Det vurderes, at modellen giver skolerne stærke incitamenter til at styrke undervisningen i distriktet samt at samarbejde på tværs af distrikterne. Ligeledes afspejler modellens komponenter de potentialer, som de enkelte skolers beliggenhed, undervisningsstruktur og elevsammensætning repræsenterer. 9.1 Frie grundskoler og privatskoler samt efterskoler Da distriktsskolerne får det fulde finansieringsansvar for alle distriktets børn, betales (friskoletakst=35tkr) når børnene fra distriktet går på friskole samt når børnene går på efterskole (efterskoletakst=35tkr) fremfor at vælge ungdomsuddannelse direkte efter 9. klasse. Da normaltaksten er højere (38,5tkr) betyder det, at skoler med mange børn på friskole modtager en øget tildeling for at have overtaget finansieringsansvaret. Umiddelbart kan det synes som om, det er en fordel for et skoledistrikt, at mange går på friskole, men dette skal ses i sammenhæng med, at der ville være færre udgifter ved at undervise dem på distriktsskolen, da det ville betyde en højere klassekvotient. Derfor kan beløbet fortolkes som en kompensation for, at mange børn går på friskole samtidig med at der bevares fuldt incitament til at undervise dem på distriktsskolen. Det vurderes, at ændringerne er rimelige. Alle skolerne modtager forøget tildeling som følge af denne komponent, men relativt set er den største ændring at Møn skole får en forøget tildeling på ca tkr, mens de øvrige skolers tildeling forøges i størrelsesordenen 590tkr-970tkr. Det bemærkes, at Gåsetårnskolens forøgede tildeling på 970tkr relativt set er mindre end de andre skolers forøgede tildeling, da andelen af børn på friskole fra dette distrikt er mindre end i de andre distrikter (15,4% mod gennemsnitligt 22,4%). 9.2 Grænsekrydsere Samlet set er antallet af grænsekrydsere Ind i kommunen (34 i alt) og ud af kommunen (38 i alt) begrænset, så den samlede tildeling til skolerne ændres stort set ikke selvom skolerne får det fulde betalingsansvar for græsekrydserne. De skoler der påvirkes mest af denne komponent er Præstø Skole, der tildeles omkring 130tkr ekstra samt Møn Skole og Svend Gøngeskolen, der begge får reduceret tildelingen med nogenlunde samme beløb. 9.3 Distriktskrydsere I den gamle model modtog skolerne fuld takst for de distriktskrydsere de modtog fra andre skoler, mens den nuværende model giver en lavere takst (20tkr) for at modtage distriktskrydsere. Dette er begrundet med, at der på den ene side skal være en attraktiv finansiering for at undervise ekstra børn, men at incitamenterne til at overtage andre distrikters børn ikke skal være for store. Konsekvensen heraf er, at skoler, der modtager mange grænsekrydsere, får en reduceret tildeling, hvilket vurderes rimeligt. 21

28 Hvad angår de distriktskrydsere, som skolerne afgiver, så indgik disse i den gamle model ikke i skolernes tildeling. I den nuværende model får de fuld finansiering for alle distriktets børn men betaler den lavere takst (20tkr), når de undervises på en anden distriktsskole. Dette er begrundet med, at der skal være incitamenter til, at børn undervises på folkeskolerne fremfor f.eks. friskolerne. Ændringen vurderes at være rimelig. Modellen betyder f.eks. at Svend Gønge-skolen og Kulsbjerg Skole, der især har mange distriktskrydsere ud af distriktet modtager en forøget tildeling på ca tkr hhv. ca. 400tkr, mens Præstø Skole og Gåsetårnskolen, der modtager mange distriktskrydsere får reduceret tildelingen med ca. 700tkr hhv. ca. 900tkr. 9.4 Skoleudsættelse Andelen af børn, hvis skolegang er udsat er i øjeblikket relativt lille, og der er ikke klare forskelle distrikterne imellem. Der er samlet set tildelt et beløb til skolerne der kompenserer for, at de skal betale ved udskudt skolegang. Derfor vurderes denne komponent ikke at betyde en væsentlig ændring af de enkelte skolers tildeling klasse I den gamle model havde distriktsskolerne ikke finansieringsansvar for børn i 10. klasse. I den nuværende model får skolerne finansieringsansvaret for distriktets børn, der aldersmæssigt svarer til 0. til 10. klasse. Det betyder, at skoledistrikter med mange børn, der vælger 10. klasse, modtager en lavere tildeling i den nye model. Dette vurderes at være rimeligt. Modellen tilgodeser Præstø Skole, Møn Skole samt Svend Gønge-skolen. 9.6 Klub Den gamle model forudsatte ens dækningsgrad i alle distrikter, mens den nye model giver en tildeling pr. barn ud fra den faktiske anvendelse. Det betyder, at Gåsetårnskolen modtager en forøget tildeling på ca. 1 mio. kroner. De andre skolers tildeling reduceres tilsvarende i forhold til den faktiske dækningsgrad. 9.7 Anbragte børn I den gamle model blev udgifterne til børn anbragt internt i kommunen betalt af det distrikt, hvori børnene var anbragt (og altså har bopæl). I den nye model er finansieringsansvaret altid i hjemdistriktet, hvilket følger princippet for børn anbragt ud af kommunen. Der er 5 internt anbragte børn, der modtager specialundervisning. Da betalingsansvaret i den nye model er i hjemdistriktet, betyder dette, at flyttes betalingsansvar for 2 børn fra Møn Skole til Gåsetårnsskolen. Dette betyder en ændring på kr., hvilket vurderes, at være rimeligt. 22

29 NOTAT Klassekvotientens betydning for den enkelte skoles økonomiske forudsætninger Efter Børne-, Unge- og Familieudvalgets behandling af den effektbaserede tildelingsmodel på mødet d. 4. april 2017, er der bedt om mere uddybende forklaringer og beregninger ift. den vurdering, der forelå omkring de omkostningsmæssige konsekvenser af skolernes individuelle klassekvotienter. 10. april 2017 Sagsbehandler: Signe Hindborg Riise- Knudsen I notatet om den effektbaserede tildelingsmodel af Per Nikolaj Bukh, fra mødet d. 4. april, står det anført, at der i en vurdering af de omkostningsmæssige konsekvenser, som klassestørrelsen har, er taget udgangspunkt i, at en forøgelse af klassekvotienten med ét barn oftest betyder en reduktion i udgiftsbehovet på ca. 4%. Antagelsen om, at en forøgelse af klassekvotienten med ét barn reducerer udgiftsbehovet baseres på, at det ikke koster skolen væsentligt ekstra, at øge en eksisterende klasse med ét barn medmindre, at det ekstra barn medfører, at en eksisterende klasse skal deles i to pga. reglerne herfor. Et ekstra barn i en eksisterende klasse afføder derfor som udgangspunkt ikke, at der skal ansættes mere personale for at klare undervisningen og skolen får nu, som udgangspunkt, et overskud svarende til det elevafhængigt tildelte beløb. Den nærmere analyse af de omkostningsmæssige konsekvenser ift. klassekvotienten er nu foretaget. Analysen er foretaget både med udgangspunkt i den gennemsnitlige klassekvotient i kommunen pr. 31/ (21,65) og med udgangspunkt i klassekvotienten som den er fastsat i den nuværende tildelingsmodel (22). De omkostningsmæssige konsekvenser af klassekvotienten ift. den gennemsnitlige klassekvotient 31/ Der er i denne beregning taget udgangspunkt i de gennemsnitlige klassekvotienter pr. 31/ , som blev forelagt udvalget d. 7. marts 2017 pkt. nr. 17. For hver skole er det beregnet, hvor meget klassekvotienten afviger ift. den gennemsnitlige klassekvotient, som et vægtet gennemsnit, hvor de store skolers klassekvotienter vægter højest. Hermed kan det beregnes, hvor meget den enkelte skole vinder hhv. taber på klassekvotienten ift. den gennemsnitlige skole i kommunen.

30 Skolernes individuelle gennemsnitlige klassekvotienter samt det vægtede gennemsnit for kommunen pr. 31/ er som vist nedenfor: Klassekvotienter 31/ Kulsbjerg skole Præstø skole Møn skole Gåsetårnskolen Elevtal Klasser Klassekvotient 21,00 22,39 19,72 23,55 18,40 21,65 Såfremt en skoles klassekvotient afviger med én elev ift. den gennemsnitlige klassekvotient på 21,65, betyder det en økonomisk gevinst eller et økonomisk tab ift. den gennemsnitlige skole i kommunen på 4,62%. Dette fås ved formlen: 1/21,65*100 = 4,62%. Hvis de individuelle klassekvotienters afvigelse ift. den gennemsnitlige klassekvotient (21,65) sættes op i mod den enkelte skoles elevafhængige tildeling til normalundervisning fås nedenstående gevinster og tab ift. den gennemsnitlige skole i kommunen: Kulsbjerg skole Præstø skole Møn skole Svend Gøngeskolen Gåsetårnskolen I alt Afv. Ift. gns. klassekvotient -3,01% 3,42% -8,93% 8,78% -15,02% Tildelt normaluv. elevafh Tab/gevinst ift. gns. klassekv Ovenstående betyder, at Gåsetårnskolen ift. den gennemsnitlige skole i kommunen har en økonomisk fordel på 5,55 mio. kr. (stordriftsfordel) qua deres væsentligt bedre klassekvotient end gennemsnittet. Modsat har Svend Gønge-skolen en økonomisk ulempe på 2,68 mio. kr. qua deres væsentligt ringere klassekvotient end gennemsnittet. De omkostningsmæssige konsekvenser af klassekvotienten ift. den fastsatte klassekvotient i den nuværende tildelingsmodel I den nuværende tildelingsmodel tildeles skolerne ift. en klassekvotient på 22. Dvs. at skoler som realiserer en klassekvotient over 22 får en økonomisk gevinst, som fx kan anvendes til at dække merudgifter til specialundervisning, øge antallet af to-lærerordninger og øge holddelingen (mindre hold). Omvendt vil skoler med en realiseret klassekvotient på under 22 fra starten af et skoleår have en økonomisk ulempe, som betyder, at de fx er nødsaget til at anvende dele eller alle midler til inklusion- og holddannelse eller øge mængden af samlæsning (større hold) for at kunne indfri bestemmelserne omkring de fagdelte undervisningstimer. Dette var også en af konklusionerne i taskforce-analysen tilbage fra Hvis de individuelle klassekvotienters afvigelse ift. den tildelte klassekvotient (22) sættes op i mod den enkelte skoles elevafhængige tildeling til normalundervisning fås nedenstående gevinster og tab ift. tildelingen: Kulsbjerg skole Præstø skole Møn skole Svend Gøngeskolen Gåsetårnskolen Svend Gøngeskolen

31 Afv. Ift. tildelt klassekvotient -4,62% 1,81% -10,54% 7,17% -16,63% Tildelt normaluv. Elevafh Tab/gevinst ift. gns. klassekv Ovenstående betyder, at Gåsetårnskolen ift. den nuværende tildelingsmodel har en økonomisk fordel på 4,54 mio. kr. Modsat har Svend Gønge-skolen allerede fra starten af skoleåret et økonomisk tab på 2,96 mio. kr., som kræver finansiering fx via øget holddeling (større hold) før end alle fagdelte undervisningstimer kan læses.

32 NOTAT Elementer i den nuværende tildelingsmodel Den nuværende model trådte i kraft i forbindelse med den nye skolestruktur i Vordingborg Kommune 1. august Modellen består af en række parametre/takster, som primært tildeles som et beløb pr. elev. Elevtallet for et skoleår dannes på baggrund af elevtallet 5. september året før skoleårets start. Fx dannes elevtallet i tildelingen for skoleåret 2017/2018 på baggrund af elevtallet 5. september Alle klassetrin føres dermed et klassetrin op, dvs. 9. klasse 5. september 2016 udgår i tildelingen til 2017/2018 og der beregnes en ny 0. klasse. 0. klasse estimeres på baggrund af den skolestartende fødselsårgang i det enkelte distrikt sammenholdt med den tidligere oplevede skolestartsandel. Hermed tages der højde for en forventet tilgang til privatskoler samt skoleudsættelse på samme niveau som tidligere år. Beløbet pr. elev er individuelt ift. hvilket klassetrin, eleven går på. 27. april 2017 Sagsbehandler: Signe Hindborg Riise- Knudsen sirk@vordingborg.dk De klassetrinsrelaterede takster, som danner grundlag for tildelingen ses nedenfor: Klassetrinsrelaterede takster, gives pr. elev i det enkelte klassetrin 0. klasse klasse klasse klasse 10. klasse Pædagoger i undervisningen Inklusion/holddannelse Specialundervisning Øvrige (opskrivning af norm.uv mv.)* Beregnet elevtildeling fagdelt undervisning Beregnet elevtildeling underst. underv Beregnet elevtildeling fagdelt og understøttende undervisning beregnes på baggrund af følgende: Understøttende UV andel lærere 56% 56% 56% 56% Understøttende UV andel øvrige 44% 44% 44% 44% Antal elevtimer fagdelt UV Antal elevtimer understøttende UV Antal timer en lærer læser