Kopi fra DBC Webarkiv

Transkript

1 Kopi fra DBC Webarkiv Kopi af: Mette Krüger Andersen : Den nye udlændinge- og integrationslovgivning under VK-regeringen Dette materiale er lagret i henhold til aftale mellem DBC og udgiveren. dbc@dbc.dk

2 Redaktionelt forord SAMFUNDS ØKONOMEN December 2003:8 Redaktion: Professor, dr. polit. Niels Kærgård (ansvarshavende) Mag. scient. soc. Peter Abrahamson Cand. polit. Anders Møller Christensen Cand. polit. Kåre Clemmesen Cand. polit. Nils Enrum Cand. scient. adm. Anders Hede Lic. scient. pol. Lotte Jensen Cand. polit. Niels Ploug Cand. oecon. Anita Vium Administration: Jurist- og Økonomforbundets Forlag Abonnement: Medlemmer af DJØF: 125 kr. inkl. moms pr. år. Studerende 50 kr. inkl. moms pr. år. Løssalg pr. hæfte for medlemmer: 50 kr. inkl. moms. Virksomheder og ikke-medlemmer: 457 kr. inkl. moms pr. år (postgiro ). Løssalg pr. hæfte 65,00 kr. inkl. moms. Ved køb af 10 hæfter og derover 55,00 kr. pr. hæfte inkl. moms. Oplag: Tryk: Holbæk Amts Bogtrykkeri Samfundsøkonomen udgives af DJØF, Danmarks Jurist- og Økonomforbund, der er faglig organisation for jurister, økonomer og andre samfundsvidenskabelige kandidater. Artikler i Samfundsøkonomen bliver bragt i trykt form og på DJØF Online i elektronisk form. Samfundsøkonomen arbejder på at indgå samarbejde med andre elektroniske artikeldatabaser hvorigennem artiklen også vil kunne søges. ISSN INDHOLD 3 Redaktionelt forord Mod konsensus i indvandrerog integrationsdebatten? 4 Poul Chr. Matthiessen & Lars Rahbek Nielsen. Befolkningsudviklingen mulige udviklingsforløb 11 Hans Hummelgaard Integration af indvandrere på arbejdsmarkedet 20 Jeanette Lemmergaard Integration på arbejdsmarkedet sker ikke automatisk 27 Michala Mørup Pedersen & Henrik Torp Andersen Ægteskabsmønstre før og efter stramningerne af udlændingeloven 34 Christina Muxoll Wiberg & Mette Krüger Andreasen Den nye udlændinge- og integrationslovgivning under VK-regeringen. 42 Niels Kærgård Den danske velfærdsmodel og indvandringen: En note Gothersgade 133 Postboks 2126, 1015 København K Tlf.: , Fax: djoef@djoef.dk Homepage: Ekspeditionstid kl

3 Redaktionelt forord Mod konsensus i indvandrerog integrationsdebatten? Hvor åbent eller lukket et samfund skal være, er et af de vigtigste spørgsmål i den politiske debat. Skal vi søge vækst og fremgang i tæt kontakt med vor omverden og prøve at efterligne deres gode ideer, eller skal vi dyrke vort danske særpræg og»hygge os i smug, mens hele verden brænder om vor vugge«? Det har gennem tiderne været kernepunktet i en lang række centrale politiske debatter: Den traditionelle handels- og toldpolitiske debat, EU-debatten og den klassiske udenrigs- og sikkerhedspolitiske debat. Disse debatter har ofte været hektiske både i Folketinget og ude i befolkningen, for de er en blanding af traditionelle økonomiske interessekonflikter og så noget mere ideologisk.»køb dansk«er ikke kun en opfordring til økonomisk at støtte landets egne virksomheder, men også et udsagn om, at de danske produkter har en særlig egenart flæskesteg og frikadeller ved man nu engang, hvad er, medens sydfrugter har noget eksotisk over sig. Indtil de seneste årtier har det imidlertid mest været varer, der bevæger sig over grænserne, medens arbejdskraften har bevæget sig langt mindre, og her i Norden var den sidste store vandringsbølge en udvandringsbølge (til den nye verden omkring 1900). En mere massiv indvandring er altså noget nyt i den politiske debat. Og den debat startede ikke så godt. Det blev i høj grad en polariseret holdningsdebat med et begrænset input af økonomiske og statistiske kendsgerninger. Ord som»unational«,»stueren«,»indre svinehund«og»udansk«blev brugt mere end»beskæftigelsesfrekvenser«,»arbejdskraftbehov«,»forsørgerbyrde«,»fertilitetskoefficienter«og»uddannelsesniveau«. Og selv om holdninger og ideologi må spille en betydelig rolle i debatten, så bliver en debat, hvor der ikke er megen respekt for modparten, og hvor de faktuelle forhold er dårligt belyst, let relativt problematisk. Heldigvis er der de senere år startet megen forskning og mange undersøgelser, så forhåbentlig nærmer vi os også på dette område en situation, hvor der er en betydelig fond af viden, som ikke kan betvivles, og som kan danne udgangspunkt for de mere holdningsprægede politiske debatter. Universiteternes samfundsvidenskabelige institutter, Socialforskningsinstituttet, AKF, Rockwool Fondens Forskningsenhed, ministeriernes analyseafdelinger og mange andre har bidraget med værdifulde undersøgelser. Men det er selvfølgelig håbløst at give en blot nogenlunde repræsentativ dækning af dette udredningsarbejde og af de politikskift, der er sket på området, i et blad på kun et halvt hundrede sider. Dette temanummer er altså blot smagsprøver på, hvad der sker på området. Andre analyser og andre synspunkter kunne lige så godt være valgt. Men forhåbentligt er dette blad og den debat, der følger efter udgivelsen (Samfundsøkonomens spalter er altid åbne for debatindlæg) med til at skabe en vis konsensus om visse af realiteterne i indvandrerdebatten. Nummeret starter med en for, hvordan antallet af indvandrere vil udvikle sig i de næste 20 år (Poul Chr. Matthiessen og Lars Rahbek Nielsen). Dernæst følger en oversigtsartikel af Hans Hummelgaard om indvandrerne og arbejdsmarkedet. Jeanette Lemmergaard resumerer nogle hovedresultater fra sin ph.d.-afhandling om danske virksomheders holdning til de etniske minoriteter. Ægteskabsmønstret for indvandrerne spiller en betydelig rolle i debatten; det er emne for en artikel af Michala Mørup Pedersen og Henrik Torp Andersen. Christina Muxoll Wiberg og Mette Krüger Andreasen gennemgår regeringens initiativer på området. Endelig slutter bladet med en note om indvandringens betydning for den danske velfærdsmodel af Niels Kærgård. Henrik Torp Andersen & Niels Kærgård, Temaredaktører SAMFUNDSØKONOMEN NR

4 Befolkningsudviklingen mulige udviklingsforløb Befolkningsudviklingen mulige udviklingsforløb I denne artikel belyses den mulige befolkningsudvikling i Danmark frem til år Artiklen bygger på en og en række fremskrivninger, som integrations ministeriets tænketank har udarbejdet på grundlag af en ny model, som er udviklet i samarbejde med Danmarks Statistik. Prognosen viser, at der må forventes næsten en fordobling af antallet af indvandrere 1 og efterkommere 2 over de næste år. Professor, dr. polit. Poul Chr. Matthiessen Fuldmægtig, cand. oecon. Lars Rahbek Nielsen Indledning Danmark går i de kommende år en udvikling i møde med færre unge og flere ældre. Men det er ikke kun alderssammensætningen, der har betydning, når det gælder om at kunne sikre, at Danmark også fremover vil have råd til et velfærdssamfund. Udviklingen i befolkningens etniske sammensætning vil også få konsekvenser for arbejdsmarkedet, uddannelsessystemet, dagsinstitutionerne, ældreplejen samt forsørgerbyrden i hele landet, regionalt og lokalt. Det skyldes, at indvandrere og efterkommere fra såkaldte tredjelande (dvs. lande udenfor Norden, EU og Nordamerika) gennemgående har en markant ringere arbejdsmarkedstilknytning end danskere. I år 2000 var beskæftigelsesfrekvensen 46 pct. for de årige indvandrere og efterkommere fra tredjelande, mens den var 79 pct. for danskere 3 i samme aldersinterval (Tænketanken, 2001). På grund af udsigten til en stigende forsørgerbyrde, der, som nævnt, ikke alene skyldes udviklingen i befolkningens aldersfordeling, men også udviklingen i den etniske sammensætning fik Tænketanken om udfordringer for integrationsindsatsen i Danmark bl.a. til opgave at belyse den fremtidige befolkningsudvikling. Tænketanken udgav i januar 2002 rapporten»befolkningsudviklingen mulige udviklingsforløb«. Denne artikel redegør for Tænketankens befolknings. En ny model? Før Tænketanken offentliggjorde sine skøn over den fremtidige befolkningsudvikling i Danmark, var der kun to gange tidligere foretaget befolkningsfremskrivninger, som sondrer mellem danskere og udlændinge. Danmarks Statistik offentliggjorde i 1997 en for perioden (Danmarks Statistik, 1997). Desuden fremlagde DREAMgruppen i 2001 en frem til 2100 (Stephensen, 2001). 4

5 Befolkningsudviklingen mulige udviklingsforløb Tænketankens model adskiller sig på nogle punkter fra de modeller, som DREAMgruppen og Danmarks Statistik har anvendt. For det første opererer Tænketankens model med en anden opdeling af befolkningsgrupper end de to tidligere modeller. I Danmarks Statistiks og DREAMgruppens modeller sondres mellem indvandrere og efterkommere fra mere og mindre udviklede lande. DREAMgruppen sondrer endvidere mellem indvandrere og efterkommere med og uden dansk statsborgerskab. I Tænketankens model sondres der mellem 7 befolkningsgrupper: danskere, indvandrere fra Norden, EU og Nordamerika, indvandrere fra mere udviklede tredjelande (fx Japan, Schweiz, Australien, Polen m.fl.), indvandrere fra mindre udviklede tredjelande (fx Tyrkiet, Kina, Irak, alia m.fl.), efterkommere fra Norden, EU og Nordamerika, efterkommere fra mere udviklede tredjelande og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande. For det andet fremskriver Tænketankens model hver af befolkningsgrupperne på grundlag af hertil knyttede forudsætninger om bl.a. den fremtidige indvandring og udvandring. Forudsætningerne indebærer, at hvis befolkningsgruppens størrelse eller sammensætning ændres, vil den årlige indvandring og udvandring ligeledes ændres. Den årlige indvandring og udvandring vil således vokse, hvis antallet af personer i befolkningsgruppen øges. I modellen er den fremtidige indvandring opdelt på familiesammenførte ægtefæller og andre indvandrere, ligesom andre indvandrere er opdelt på indvandringskategorier, f.eks. flygtninge, familiesammenførte børn, nordiske statsborgere og genindvandrede danske statsborgere m.fl.. Prognosemodellen fra Danmarks Statistik fra 1997 anvender alene forudsætninger om den fremtidige nettoindvandring. Desuden ændres nettoindvandringen ikke i denne model, hvis der sker ændringer i befolkningsgruppens størrelse eller sammensætning. DREAMgruppens model baserer sig i lighed med Tænketankens model på forudsætninger om både den fremtidige indvandring og udvandring. DREAMgruppens model adskiller sig fra Tænketankens model ved, at indvandringen ikke ændres, hvis der sker ændringer i befolkningsgruppens størrelse eller sammensætning. Desuden er indvandringen i DREAMgruppens model ikke opdelt på familiesammenførte ægtefæller og andre indvandrere. Det er således ikke muligt f.eks. at analysere, hvilken betydning færre familiesammenførte eller flygtninge kan få for befolkningsudviklingen i DREAMgruppens model fra Blandt andet på baggrund af Tænketankens model har både DREAMgruppen (Markeprand, Stephensen og Haagen Pedersen, 2003) og Danmarks Statistik (Danmarks Statistik, 2003) siden justeret deres modeller, så metoden og måden, hvorpå forudsætningerne fastlægges, i vid udstrækning stemmer overens med Tænketankens. Det skal således bemærkes, at de beskrevne forskelle mellem Tænketankens og andres r bygger på materiale offentliggjort før januar Da ingen af de senest offentliggjorte r på afgørende måde ændrer de udviklingstendenser, som er beskrevet i nærværende artikel, er resultaterne af de seneste r ikke omtalt yderligere her. Forudsætningerne Ved valg af forudsætninger har Tænketanken som udgangspunkt baseret sig på de demografiske forhold i 1990 erne. For at anskueliggøre, hvilken betydning ns forudsætninger kan have for resultatet, er n suppleret med fire alternative fremskrivninger. I hver af de fire fremskrivninger ændres kun én forudsætning i forhold til n. Ændringerne i forhold til n kan kortfattet beskrives således: Fremskrivning 1, hvor niveauet for indvandringen i forhold til n øges med personer pr. år fra år Fremskrivning 2, hvor fertiliteten forudsættes konstant for indvandrere fra både mere og mindre udviklede tredjelande. I n forudsættes det, at fertiliteten over tid vil falde. Fremskrivning 3, hvor ingen børn af indvandrere og efterkommere trods Danmarks Statistiks definition tælles som danskere. Der er således tale om et rent teknisk scenario. I fremskrivning 4 antages, at indvandringen af familiesammenførte ægtefæller fra mindre udviklede tredjelande ophører fra år Det skal understreges, at der er tale om en helt teoretisk antagelse, der alene har til formål at belyse en situation, hvor den fremtidige indvandring bliver mindre. 5

6 Befolkningsudviklingen mulige udviklingsforløb Oversigt 1 over forudsætningerne i n og de fire fremskrivninger. Der, hvor der er markante forskelle mellem n og de enkelte fremskrivninger, er det fremhævet Indvandring: Genindvandrede danske statsborgere Nordiske statsborgere Resultaterne af n og fremskrivningerne Af oversigt 2 nedenfor fremgår det af såvel n som af de fire fremskrivninger, at den samlede befolkning i Danmark vil stige med omkring 5 pct. frem til år 2021, uanset de varierende forudsætninger. Ser man alene på indvandrere og efterkommere, viser både n og de tre første fremskriv- EF/EØSopholdsbeviser Arbejdsopholdstilladelser Prognosen Fremskrivning 1 Fremskrivning 2 Fremskrivning 3 Fremskrivning 4 Konstant Stigning Konstant Stigning Konstant Stigning Stiger med 250 årligt Stigning Flygtninge m.v. Konstant Stigning Familiesammenførte børn Familiesammenførte forældre over 60 år Familiesammenførte ægtefæller Opholdstilladelser af øvrige grunde Udvandring Fertilitet Dødelighed Andel af børn af indvandrere og efterkommere, der tælles som danskere Konstant Stigning Konstant Stigning Niveau udregnet vha. ægtefællesammenføringshyppigheder Konstant Niveau udregnet på baggrund af udvandringshyppigheder Aftagende for indvandrere fra tredjelande, konstant for de øvrige grupper Konstant Konstant Stigning Stigning Konstant for alle grupper 0 (ingen) Ingen for indvandrere fra mindre udviklede tredjelande, som for de øvrige grupper Der henvises til bilag 1 i Tænketankens rapport Befolkningsudviklingen mulige udviklingsforløb (2002) for nærmere beskrivelse af, hvordan fertilitetskvotienter, ind- og udvandrings samt ægtefællesammenførings- og overgangshyppigheder er udregnet. Det skal i forbindelse med såvel n og de fire fremskrivninger understreges, at forudsætningerne er fastlagt før vedtagelsen af de ændringer i Udlændingeloven, som trådte i kraft den 1. juli Forudsætningerne for n og de fire fremskrivninger fremgår af oversigt 1 ovenfor. Forskellene på resultaterne i n fra Tænketanken og de tidligere r fra Danmarks Statistik og DREAMgruppen er beskedne. I 2020 er andelen af indvandrere og efterkommere i Tænketankens således kun henholdsvis 0,8 procentpoint og 1,0 procentpoint lavere end i Danmarks Statistiks fra 1997 og DREA- Mgruppens fra

7 Befolkningsudviklingen mulige udviklingsforløb Oversigt 2 over resultaterne af n og de fire fremskrivninger Hele befolkningen Danskere Indvandrere og efterkommere fra Norden, EU og Nordamerika Indvandrere og efterkommere fra mere udviklede tredjelande 2001 Prognosen (100%) (100%) (100%) (100%) (106,1%) (99,5%) (148,0%) (206,9%) Fremskrivning (107,9%) (100,7%) (158,7%) (216,9%) Fremskrivning (106,5%) (99,6%) (148,3%) (208,5%) Fremskrivning 3 Fremskrivning (106,0%) (98,3%) (170,2%) (224,6%) Indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande (100%) (201,3%) (210,1%) (208,7%) (211,4%) Note: Indeksene i parentes afspejler udviklingen i antal personer i en given befolkningsgruppe målt i forhold til antallet i basisåret (2001). Befolkningstallet er opgjort pr. 1. januar (104,4%) (99,5%) (148,0%) (206,9%) (161,7%) Oversigt 3 over befolkningens aldersfordeling opdelt på herkomst og oprindelsesland opgjort 1. januar 2001 og 2021 i absolutte tal og i pct Danskere Indvandrere og efterkommere fra Norden, EU og Nordamerika Indvandrere og efterkommere fra mere udviklede tredjelande Indvandrere og efterkommerefra mindre udviklede tredjelande I alt Danskere Indvandrere og efterkommere fra Norden, EU og Nordamerika Indvandrere og efterkommere fra mere udviklede tredjelande Indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande 0-6-årige (90,5%) (0,8%) (1,3%) (7,5%) (100%) (85,0%) (1,4%) (2,4%) (11,1%) 7-15-årige årige årige årige årige Over 80 år (91,3%) (0,7%) (1,5%) (6,4%) (100%) 2021 (n) (85,4%) (1,6%) (2,5%) (10,5%) (91,1%) (0,9%) (1,9%) (6,1%) (100%) (86,6%) (1,5%) (2,4%) (9,5%) (90,0%) (2,1%) (2,1%) (5,7%) (100%) (84,7%) (2,8%) (2,8%) (9,7%) (92,5%) (2,4%) (1,4%) (3,7%) (100%) (84,8%) (3,3%) (3,2%) (8,7%) (96,4%) (2,0%) (0,7%) (0,9%) (100%) (94,5%) (2,4%) (1,1%) (2,0%) (97,2%) (2,1%) 832 (0,4%) 695 (0,3%) (100%) (96,1%) (2,2%) (0,8%) (0,9%) I alt (100%) (100%) (100%) (100%) (100%) (100%) (100%) Note: Procentsatserne i parentes under antallet af personer fra den pågældende befolkningsgruppe i den pågældende aldersklasse angiver, hvor stor en andel befolkningsgruppen udgør af alle i den pågældende aldersklasse. Befolkningstallet er opgjort pr. 1. januar. ninger, at der vil ske en fordobling af denne gruppe i de kommende år. Særligt vil antallet af indvandrere og efterkommere fra tredjelande stige markant. Kun resultaterne fra fremskrivning 4 stop for familiesammenførte ægtefæller fra mindre udviklede tredjelande afviger markant i forhold til ns resultater. Her er andelen af indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande godt 20 pct. mindre i år 2021 end i de øvrige scenarier. 7

8 Befolkningsudviklingen mulige udviklingsforløb En markant stigning i antallet af indvandrere og efterkommere fra tredjelande vil særligt få betydning i forhold til planlægning af en række serviceydelser fremover, idet denne befolkningsgruppe har en noget anderledes aldersfordeling end den øvrige befolkning. Fx er ca. 94 pct. af alle efterkommere fra tredjelande under 25 år i dag (Integrationsministeriet, 2003). Af oversigt 3 ovenfor fremgår Tænketankens opdelt på planlægningsrelevante aldersgrupper. Udviklingen i antallet af 0-6-årige Resultaterne i oversigt 3 viser, at det samlede antal af børn i daginstitutionsalderen vil falde med 10,7 pct. i løbet af fremskrivningsperioden. Dette skyldes, at der bliver færre danske kvinder i den fertile alder, dvs år. Derimod vil antallet af 0-6-årige indvandrere og efterkommere stige, så de i 2021 samlet udgør 15,0 pct. af alle 0-6-årige mod 9,5 pct. i Det er i den forbindelse værd at notere sig, at indvandrere og efterkommere hidtil har benyttet daginstitutionerne i mindre omfang end danskerne. Derfor kan det få betydning for efterspørgslen efter daginstitutionspladser, at andelen af 0-6-årige indvandrere og efterkommere vil stige, mens andelen af 0-6-årige danskere samtidig vil falde. Efterspørgslen efter daginstitutionspladser vil imidlertid blandt andet afhænge af, i hvilket omfang indvandreres og efterkommeres erhvervs- og kønsrollemønster ændres i forhold til i dag. Stigningen i antallet af 0-6-årige indvandrere og efterkommere vil efter al sandsynlighed med en fastholdelse af den nuværende kendte koncentration af udlændinge i bestemte bydele betyde, at nogle daginstitutioner får betragteligt flere tosprogede børn. Dette stiller stigende krav til daginstitutionernes personale, som skal være parate til at håndtere denne udfordring. Udviklingen i antallet af 7-15-årige Udviklingen i antallet af 7-15-årige har primært betydning for folkeskoleområdet og behovet for særlige foranstaltninger for børn og unge. Prognosen viser, at antallet af børn mellem 7-15 år dvs. i den skolepligtige alder stiger i de kommende 4-5 år. På 20 års sigt vil der dog gradvist ske et fald i antallet af 7-15-årige. Blandt indvandrere og efterkommere vil antallet af børn i den skolepligtige alder stige fra personer i 2001 til personer i Dette er en stigning på 62,6 pct. Størstedelen over 70 pct. af disse børn har oprindelse i mindre udviklede tredjelande, som fortrinsvist er beliggende i Afrika og Asien. Da udlændinge i vid udstrækning bosætter sig i visse bydele, vil stigningen i antallet af 7-15-årige indvandrere og efterkommere i væsentligt omfang kunne blive koncentreret om enkelte skoler. Dette kan give anledning til en selvforstærkende udvikling, hvor danske forældre i højere grad fravælger disse skoler. Et forhold der i sig selv kan øge integrationsproblemerne. Udviklingen i antallet af årige Udviklingen i antallet af årige er vigtig i forhold til at få denne aldersklasse til at tage en ungdomsuddannelse, så de senere vil kunne videreuddanne sig med henblik på at træde ind på arbejdsmarkedet. Prognosen viser, at antallet af årige i hele befolkningen vil stige med personer svarende til 19,7 pct. fra personer i 2001 til i Heraf vil antallet af indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande udgøre i 2021, en stigning på 85,9 pct. fra i Hvor indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande i 2001 udgør 6,1 pct. af de unge i denne aldersklasse, vil de i 2021 udgøre 9,5 pct. I den sammenhæng er det igen værd at huske på, at der ikke er tale om en jævn fordeling over landet. På nogle skoler vil vi derfor også her se en koncentration af indvandrere og efterkommere. Set i lyset af udviklingen i antallet af tosprogede elever på enkelte uddannelsesinstitutioner i bestemte bydele, vil der også fremover være en betydelig udfordring i at håndtere institutioner, der har en høj koncentration af tosprogede elever. Ligeledes vil der være store udfordringer forbundet med at sikre, at de unge indvandrere og efterkommere fortsætter i uddannelsessystemet og får sig en erhvervskompetencegivende uddannelse. Udviklingen i antallet af årige Det er typisk i aldersintervallet år, at de unge er klar til at tage en erhvervskompetencegivende uddannelse med henblik på efterfølgende indtræden på arbejdsmarkedet. 8

9 Befolkningsudviklingen mulige udviklingsforløb Af n fremgår det, at det samlede antal årige i fremskrivningsperioden vil stige med personer eller med 9,6 pct. Alle befolkningsgrupper bidrager til den samlede stigning, dog vil antallet af årige indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande procentvis stige mest, nemlig fra personer til personer. Det svarer til en vækst på 85,4 pct. i fremskrivningsperioden. Andelen af indvandrere og efterkommere fra tredjelande med en erhvervskompetencegivende uddannelse er væsentligt lavere end andelen af danskere med en tilsvarende uddannelse. Samtidig er frafaldet på erhvervskompetencegivende uddannelser væsentligt højere blandt indvandrere og efterkommere fra tredjelande end blandt andre befolkningsgrupper. De uddannelser, der giver erhvervskompetence, har stor betydning for beskæftigelsen og dermed for den enkelte persons økonomiske bidrag til velfærdssamfundet. Prognosen viser dermed, at behovet for at få taget initiativer, der sikrer, at især unge indvandrere og efterkommere fra tredjelande også tager en erhvervskompetencegivende uddannelse, fremover vil vokse kraftigt. Udviklingen i antallet af årige Prognosen viser, at det samlede antal personer i den arbejdsdygtige alder vil stige i fremskrivningsperioden med personer en stigning på 0,9 pct. Befolkningens sammensætning i den arbejdsdygtige alder vil imidlertid ændre sig markant. Således vil antallet af årige indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande stige med personer, hvilket svarer til mere end en fordobling et plus på 136,2 pct. I 2021 vil denne befolkningsgruppe udgøre 8,7 pct. af alle årige i Danmark mod 3,7 pct. i dag. Hvis det antages, at den nuværende arbejdsmarkedstilknytning for indvandrere og efterkommere fra tredjelande ikke ændres de kommende år, vil der i 2021 være knap arbejdsløse indvandrere og efterkommere fra tredjelande, mens ca fra denne befolkningsgruppe vil stå helt uden for arbejdsmarkedet. Hvis indvandrere og efterkommere i 2021 skal have samme beskæftigelsesfrekvens, som danskerne har i dag, skal godt indvandrere og efterkommere fra tredjelande være i beskæftigelse i Det er ca flere, end der var beskæftiget pr. 1. januar 2000, og ca flere, end der med den nuværende beskæftigelsesfrekvens vil være i arbejde i Det er i forbindelse med ovenstående vigtigt at understrege, at der ikke er tale om en for udlændinges arbejdsmarkedstilknytning i de kommende år, men en illustration af behovet for en øget indsats for at styrke indvandreres og efterkommeres tilknytning til arbejdsmarkedet, hvis vi skal undgå, at befolkningsudviklingen yderligere bidrager til at belaste forsørgerbyrden. Udviklingen i antallet af årige samt antallet af ældre fra 80 år og opefter På ældreområdet er der ikke tale om meget store udfordringer, for så vidt angår indvandrere og efterkommere. Indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande vil således i 2021 kun udgøre 2,0 pct. af det samlede antal ældre mellem 65 og 79 år, svarende til personer. Og blandt de ældre fra 80 år og opefter, vil indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande kun udgøre 0,9 pct. af det samlede antal ældre, svarende til personer. Konklusion Tænketankens befolknings frem til år 2021 bekræfter, at Danmark står overfor væsentlige udfordringer inden for en lang række velfærdsområder. Andelen af indvandrere og efterkommere fra tredjelande i stort set alle aldersgrupper vil fordobles de kommende år. Med den nuværende status på integrationsområdet er der grund til at intensivere integrationsindsatsen yderligere. Tænketanken har på baggrund af befolkningsn i samarbejde med DREAMgruppen siden foretaget beregninger, der viser, at store offentlige besparelser kan blive nødvendige, hvis ikke integrationen forbedres væsentligt i de kommende år. Lars Haagen Pedersen fra DREAMgruppen omtaler disse beregninger andet steds i dette tidsskrift. Noter 1. I n er en indvandrer defineret, som en person født i udlandet, hvis forældre begge er udenlandske statsborgere eller født i udlandet. Hvis der ikke findes oplysninger om nogen af forældrene, og personen er født i udlandet, betragtes vedkommende som indvandrer. 2. En efterkommer defineres som en person født i Danmark af forældre, hvoraf ingen er danske statsborgere født i Dan- 9

10 Toptekst mark. Hvis der ikke findes oplysninger om nogen af forældrene og vedkommende er udenlandsk statsborgere og født i Danmark, betragtes vedkommende som efterkommer. 3. En person er dansker, hvis mindst én af forældrene er dansk statsborger og født i Danmark, uanset personens eget fødeland og statsborgerskab. Hvis der ikke findes oplysninger om nogen af forældrene, betragtes personen som dansker, hvis den pågældende er dansk statsborger født i Danmark. Litteratur Danmarks Statistik, Indvandrere og efterkommere i Danmark mulige udviklingsforløb frem til år 2020, Statistiske Efterretninger, Befolkning og valg, 1997:16. Danmarks Statistik, Nyt fra Danmarks Statistik nr. 217, Integrationsministeriet, Årbog om udlændinge i Danmark 2003, Markeprand, Stephensen og Haagen Pedersen, DREAMs disaggregerede befolkningsfremskrivning frem til år 2100, Matthiessen, Poul Chr., Befolkning og samfund, Handelshøjskolens Forlag, Pedersen, Lars Haagen, Befolkningsudvikling, integration og økonomisk politik, Stephensen, Peter, DREAMs disaggregerede befolkningsfremskrivning til år 2100 Metode og resultater, DREA- Mgruppen, Tænketanken om udfordringer for integrationsindsatsen i Danmark, Udlændinges integration i det danske samfund, Tænketanken om udfordringer for integrationsindsatsen i Danmark, Befolkningsudviklingen mulige udviklingsforløb, Tænketanken om udfordringer for integrationsindsatsen i Danmark, Indvandring, integration og samfundsøkonomi,

11 Integration af indvandrere på arbejdsmarkedet Integration af indvandrere på arbejdsmarkedet Det er et samfundsmæssigt paradoks, at der i de kommende år vil blive stedse færre i den erhvervsaktive alder til at forsørge flere ældre samtidig med, at mange indvandrere ikke har et arbejde. Også set i et internationalt perspektiv er indvandrerne dårligt integreret på arbejdsmarkedet i Danmark. Der er betydelig viden om omfanget af den manglende arbejdsmarkedsmæssige integration, mindre om årsagerne hertil og næsten ingen håndfast viden om, hvad der kan gøres for at øge integrationen. At få forbedret den arbejdsmarkedsmæssige integration af den nuværende generation af indvandrere, har også betydning for integrationen af deres børn. Hans Hummelgaard, forskningschef, AKF, Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut og Akademiet for Migrationsstudier i Danmark (AMID) Indledning I de kommende år vil antallet af personer i den erhvervsaktive alder falde betydeligt, mens antallet af ældre vil stige med en voksende forsørgerbyrde til følge. Det har i større og større grad rettet opmærksomheden imod muligheden for at»fylde hullet«i arbejdsstyrken ved, at indvandrernes erhvervsdeltagelse kommer på højde med danskernes. Dvs., at indvandrernes tilknytning til arbejdsmarkedet skal vokse betragteligt. Opgaven vanskeliggøres af, at en stor del af indvandrerne udgøres af mennesker fra mindre udviklede lande, hvis kulturelle baggrund, kvalifikationer mv. er meget forskellig fra det danske arbejdsmarked. Erfaringerne indtil nu peger på risikoen for, at indvandringen bliver en varig belastning for velfærdssamfundet i form af, at forholdsvis mange indvandrere vil skulle forsørges af det offentlige frem for at bidrage til produktionen. I artiklen vil der med fokus på Danmark blive givet et overblik over den forskningsbaserede viden om indvandrernes tilknytning til arbejdsmarkedet, barriererne herfor, og hvad der kan gøres for at få flere i arbejde. 1 Tilknytningen til arbejdsmarkedet Internationalt set OECD (2001) beregner, hvor høj arbejdsløsheden er for indvandrere i en lang række lande sammenlignet med den indfødte befolkning, hvorved der tages højde for, at den generelle ledighed varierer landene imellem. For Danmark er denne ratio for indvandrerne højere end i hovedparten af de andre OE- CD-lande i Kun fem lande, herunder Sverige og Holland, ligger dårligere end Danmark. I disse lande samt i Danmark er arbejdsløsheden over dobbelt så høj for indvandrerne som for den indfødte befolkning. Omvendt er arbejdsløsheden for indvandrere stort set den samme som for indfødte i traditionelle indvandrerlande som Canada, Australien og USA. Der kan være mange forklaringer på, at indvandrerne har lavere arbejdsløshed i nogle lande end andre herunder forskelle i indvandrernes alder, oprindelsesland, uddannelsesniveau, erhvervserfaring, sprogkundskaber, opholdslængden mv., ligesom 11

12 Integration af indvandrere på arbejdsmarkedet forskelle i landenes lønfleksibilitet, mindstelønnens størrelse, erhvervsstruktur og ændringer heri kan spille en rolle. Tilpasningen til et engelsktalende arbejdsmarked vil også alt andet lige forløbe lettere end et skift til et lille sprogområde som det danske. Endelig kan forskelle i landenes integrationsindsats have betydning. Simple sammenligninger af arbejdsløshedsprocenter kan dog ikke sige noget om effektiviteten heraf. Det vil kræve langt mere avancerede analyser, hvor der tages højde for betydningen af ovennævnte forskelle i indvandrernes forudsætninger, landenes erhvervsstruktur mv. Sådanne analyser findes ikke i dag, men rigtigt udført må de forventes at kunne give værdifuld information om, hvilke integrationsindsatser der kan være effektive i Danmark. I Danmark Selv om arbejdsløsheden er høj for indvandrere internationalt set, giver den et forholdsvis positiv billede af den arbejdsmarkedsmæssige situation. Mere end to en halv gange så mange indvandrere er således uden for arbejdsmarkedet (hverken i beskæftigelse eller tilmeldt arbejdsformidlingen som jobsøgende (arbejdsløse)) sammenlignet med danskere, jf. figur 1. For indvandrere fra mindre udviklede lande set under ét er godt 45 % uden for arbejdsmarkedet, hvilket er næsten dobbelt så mange som for danskere (også international set er der mange indvandrere uden for arbejdsmarkedet i Danmark, jf. OECD (2001)). Der er store forskelle i tallene opdelt på nationalitet og køn. Over 90 % af somaliske kvinder er uden for arbejdsmarkedet, mens det drejer sig om godt en femtedel af mænd fra Thailand. Samlet set er 56 % af indvandrerkvinder uden for arbejdsmarkedet, mens tallet er godt en tredjedel for indvandrermænd. Figur 1. Andel af indvandrere og flygtninge fra mindre udviklede lande, der er uden for arbejdsmarkedet (ikke i beskæftigelse), årige, Irak Marokko Pakistan Vietnam Thailand Danmark alia Libanon Iran Tyrkiet Sri Lanka Alle indv. Mænd Kvinder I alt Kilde: AKF s forløbsregistre for sociale processer og boligforhold baseret på registre i Danmarks Statistik. Ét af forløbsregistrene omfatter 10 % af hele befolkningen, mens et andet omfatter alle efterkommere og indvandrere i Danmark. Anm.: Danmarks Statistiks socioøkonomiske opdeling, hvor befolkningen inddeles efter den væsentligste aktivitet i året (beskæftigelse, arbejdsløshed, uden for arbejdsstyrken), er anvendt.kun mindre udviklede lande er medtaget. Heraf er kun de ti lande, hvor der er flest indvandrere fra, vist i figuren. Gruppen»alle indvandrere«medtager også indvandrere fra andre lande. Integrationsprocessen Det er iøjnefaldende, at det fra primo/medio erne varer stadig flere år efter ankomsttidspunktet til Danmark, før et givet niveau for erhvervsdeltagelsen bliver nået, jf. Schultz-Nielsen (2000a). Det samme resultat viste en sammenlignende analyse af Danmark og Sverige, jf. Rosholm et al. (2001) samt undersøgelser udelukkende med fokus på Sverige, jf. Ekberg og Gustafsson (1995) og Scott (1999). I udlandet undersøges integrationsprocessen ofte ved at se på, hvor hurtigt indvandrerne opnår samme lønninger (lønassimilation) som den indfødte befolkning, når der er taget højde for forskelle i kvalifikationer mv. For Danmark viser Husted et al. (2001) og Nielsen et al. (2001) for mandlige indvandrere, at hovedbarrieren på det danske arbejdsmarked er at få et arbejde og akkumulere erhvervserfaring mere end at få den relevante løn, når beskæftigelse er opnået. Dette resultat skal ikke 12

13 Integration af indvandrere på arbejdsmarkedet mindst ses i lyset af det danske arbejdsmarkeds høje organisationsgrad. Der er store forskelle i integrationsprocessen mellem forskellige grupper af indvandrere. På den ene side tegner Husted et al. (2001) et forholdsvis optimistisk billede af beskæftigelsesassimilationen for yngre indvandrere og flygtninge. På den anden side peges der på en stor variation i forhold til oprindelseslande og på assimilationsproblemer med hensyn til både beskæftigelse og løn for de lidt ældre indvandrere og flygtninge. Barrierer for integrationen Ud fra såvel teoretiske overvejelser som empiriske undersøgelser kan der opstilles en række hypoteser om årsagerne til den manglende arbejdsmarkedsmæssige integration for indvandrerne. Forskningsresultater med henblik på at finde præcise forklaringer på den manglende integration er dog forholdsvis sporadiske og upræcise. Mindstelønnen Den høje mindsteløn i Danmark betyder, at en forholdsvis stor del af gruppen med de laveste kvalifikationer ikke er deres (mindste)løn værd for virksomhederne, hvorved de ikke tilbydes ansættelse. En relativ stor del af indvandrerne befinder sig i denne gruppe. Problemet kan principielt løses ved enten at hæve kvalifikationerne eller sænke lønnen. Sidstnævnte har bl.a. givet anledning til forslag om at sænke lønnen for en periode (indslusningsløn) for derved at give indvandrerne mulighed for at få foden indenfor på en virksomhed og dermed tilegne sig flere arbejdsmarkedsrelaterede kvalifikationer. Der findes ikke nogen egentlig forskningsmæssig viden om, hvor mange flere indvandrere der vil komme i arbejde, hvis fx mindstelønnen i Danmark sænkes med en fjerdedel i en treårig periode for nyankomne indvandrere. Det kan konstateres, at i store indvandringslande som Canada, USA og Australien, er arbejdsløsheden stort set den samme for indvandrere som for den øvrige befolkning, jf. OECD op cit. Det afspejler givetvis en større lønfleksibilitet (med mulighed for en væsentlig lavere løn) end på et skandinavisk arbejdsmarked. Det kan dog også givetvis forklares med en helt anden selektiv indvandringspolitik, fx i det canadiske tilfælde, og en lang tradition for indvandring. Endelig må skift til et engelsktalende arbejdsmarked antages at forløbe lettere end til et lille sprogområde som det danske. I relation til en diskussion om mindstelønnens betydning er det også interessant at konstatere, at indvandrere i Danmark formår at være selvstændigt erhvervsdrivende i mindst lige så stort et omfang som danskere. selvstændige har de i modsætning til det øvrige arbejdsmarked mulighed for selv at bestemme deres timeløn. Mange indvandrere arbejder således mange timer, og de får kun en lav indkomst ud af det timelønnen ligger dermed i mange tilfælde langt under mindstelønnen. Det kan anføres, at det ikke nødvendigvis er på grund af muligheden for at arbejde til en lav timeløn, at indvandrere nedsætter sig som selvstændige. Det hævdes således ofte, at i hvert fald visse nationaliteter er forsynet med en særlig iværksætterkultur fra hjemlandet. Andelen af selvstændige er specielt høj blandt indvandrere fra Tyrkiet, Iran og Pakistan. Den ganske vist sparsomme forskning peger på, at den væsentligste grund til, at ikke mindst disse nationaliteter bliver selvstændige er, at de har meget svært ved at få et arbejde som lønmodtager, jf. Jensen et al. (2001). Indkomstoverførslernes højde Samspillet mellem de indkomstafhængige høje skattesatser og indkomstoverførsler (fx kontanthjælp og arbejdsløshedsdagpenge) kan skabe økonomiske incitamentsproblemer og dermed være en hæmsko for den arbejdsmarkedsmæssige integration af indvandrere, hvis det privatøkonomiske afkast af at være i job kun er marginalt større eller ligefrem mindre, end hvis man lever af indkomtsoverførsler, jf. Pedersen (2002). I Schultz-Nielsen (2000a) belyses de rent økonomiske incitamenter, en indvandrer har til at have/få et job. For beskæftigede medlemmer af en arbejdsløshedskasse mellem 18 og 59 år beregnes, hvordan man privatøkonomisk er stillet ved at have et job sammenlignet med at være på dagpenge. Beregningerne gennemføres separat for kvinder og mænd både med og uden børnepasningsomkostninger afhængig af, om der forudsættes, at omkostningerne kan spares under en periode med arbejdsløshed eller ej. Udfaldet for indvandrerne sammenlignes med tilsvarende resultater fra Smith (1998) for danskere, jf. tabel 1, som viser de andele i de respektive grupper, som ville have et større rådighedsbeløb som arbejdsløs end i deres aktuelle fuldtidsjob. 13

14 Integration af indvandrere på arbejdsmarkedet Tabel 1 Andelen af de beskæftigede a-kassemedlemmer mellem 18 og 59 år, hvis disponible indkomst som fuldtidsbeskæftiget er mindre end som fuldtidsledig på dagpenge. Procent Hele befolkningen Indvandrere og efterkommere Mænd Kvinder I alt Mænd Kvinder I alt Børnepasningsomkostninger inkl Børnepasningsomkostninger ekskl Kilde: Smith et al. (2003). Det fremgår, at der er væsentlig større potentielle økonomiske incitamentsproblemer for indvandrere end for danskere, hvilket bl.a. skyldes, at indvandrere i gennemsnit får en lavere løn. I en analyse med tilsvarende data for danskere finder Pedersen og Smith (2002), at manglende økonomiske incitamenter har en signifikant negativ indflydelse på søgeadfærd, arbejdsmarkedstilknytning og arbejdsløshedsrisiko. En undersøgelse peger på, at de større økonomiske incitamentsproblemer for indvandrerne også har betydning for, om indvandrerne er i beskæftigelse således, at jo svagere de økonomiske incitamenter er, desto lavere er sandsynligheden for at være i beskæftigelse, jf. Pedersen et al. (2003) En relativt stor del af indvandrerne modtager kontanthjælp, som der ikke er gennemført analyser for. For denne gruppe ved vi således ikke, hvor store incitamentsproblemerne er, og hvor stor betydning det har for deres arbejdsmarkedsmæssige integration. I en analyse for Sverige for årene konkluderer Hansen og Löfström (2001), at en»velfærdsfælde«forstået som en situation, hvor ens økonomi ikke påvirkes af, om man har et job eller ej har en signifikant påvirkning af arbejdsmarkedsadfærden for flygtninge. Sprog Det er uden for enhver tvivl, at danskkundskaberne spiller en central rolle for den arbejdsmarkedsmæssige integration. Det er derfor et stort problem, at mange især første generationsindvandrere har for dårlige danskkundskaber, jf. Larsen (2000). Eksempelvis er det næsten en tredjedel af indvandrerne fra alia, der vurderes at have»dårlige«eller»meget dårlige«danskkundskaber. Efterkommerne har som ventet bedre danskkundskaber end indvandrerne, og de indvandrere, som er kommet til Danmark som børn, taler bedre dansk end de indvandrere, der var voksne ved indvandringen. For både mænd og kvinder gælder, at gode danskkundskaber øger sandsynligheden for at være beskæftiget, om end effekten af at tale dårligt dansk synes at være noget større for kvinder end for mænd, jf. Schultz-Nielsen (2000b). I undersøgelsen anføres dette at kunne være en konsekvens af, at der specielt blandt mændene er en gruppe med ret dårlige sprogmæssige forudsætninger, som alligevel har beskæftigelse. Det gælder bl.a. en del af gæstearbejderne, der kom til Danmark i 1960 erne. Der mangler fortsat forskningsbaseret viden om, hvilke sproglige færdigheder der er centrale i forhold til forskellige jobfunktioner, og hvordan sprogundervisningen kan tilrettelægges på den mest effektive måde i forhold hertil. Uddannelse Uddannelse har stor betydning både for, hvordan unge efterkommere (født i Danmark) og indvandrere kommer til at klare sig på arbejdsmarkedet, og hvordan de bliver integreret i samfundet i øvrigt, jf. fx Hedetoft et al. (2002). Indvandrere fra tredjelande er væsentligt dårligere uddannet end danskere, idet kun godt 40 % af indvandrerne medbringer en erhvervskompetencegivende uddannelse, jf Indenrigsministeriet (2001). Godt 20 % af disse indvandrere har ingen eller under syv års skolegang. Også indvandrernes børn får i betydelig ringere omfang en uddannelse end danske unge. Selv for de børn, der er født i Danmark (efterkommerne), vil 22 % færre ifølge foreløbige beregninger fuldføre en uddannelse efter grundskolen sammenlignet med danske unge, jf. Colding (2003). For indvandrerbørn, der er kommet til Danmark i løbet af den 14

15 Integration af indvandrere på arbejdsmarkedet skolepligtige alder, får kun godt halv så mange en uddannelse sammenlignet med danskere. Det lavere uddannelsesniveau for indvandrere og efterkommere er et alvorligt problem, da det er afgørende for de unges videre succes på arbejdsmarkedet, at de gennemfører en uddannelse, jf. Hummelgaard et al. (2002). I forhold hertil er det positivt, at mange indvandrere og efterkommere i dag fortsætter på en ungdomsuddannelse efter grundskolen. I de senere år er der således sket en betydelig tilnærmelse til danske unge, når der ses på påbegyndt uddannelse, jf. Undervisningsministeriet (2001). Problemet er imidlertid, at langt flere indvandrere falder fra en påbegyndt uddannelse end danske unge. Problemet er særlig stort på erhvervsuddannelserne, hvor knap 60 % af indvandrerne falder fra, mens det»kun«er knap en tredjedel af danske unge, jf. Colding op.cit. I Hummelgaard et al. (2002) og Rosholm et al. (2002) præsenteres analyser, der søger at give nogle forklaringer på, at efterkommerne i forholdsvis ringe omfang opnår en erhvervskompetencegivende uddannelse med særlig fokus på betydningen af den sociale arv. Unge efterkommere, især pigerne, er i mindre grad end jævnaldrende danske unge påvirket af deres egne forældres uddannelses- og arbejdsmarkedsmæssige baggrund. Men samtidig spiller»etnisk arv«, dvs. uddannelse, arbejdsmarkedsmæssige integration, holdninger mv., der i gennemsnit gør sig gældende for forældregenerationen som helhed (opdelt på nationalitet), en stor rolle for de unge. Alt i alt er den sociale arv (betydningen af forældrebaggrund og etnisk kapital) ligeså stærk for efterkommere som danske unge. Herved bliver efterkommernes succes i uddannelsessystemet og på arbejdsmarkedet meget afhængig af, hvordan det er gået forældregenerationen, både i den enkelte familie og i den etniske gruppe, som efterkommeren tilhører. Integration i uddannelsessystemet og på arbejdsmarkedet sker ikke automatisk over generationer. En anden forklaring på indvandrernes store frafald i uddannelsessystemet er givetvis, at næsten halvdelen af de unge indvandrere ikke vurderes at have læsefærdigheder på et sådant niveau, at de er i stand til at leve op til de krav, der stilles i forbindelse med ungdoms- og erhvervsuddannelserne for danske unge drejer det sig»kun«om 18 %, jf. Egelund (2003). En væsentlig forklaring synes også at være, at indvandrerne har betydeligt sværere ved at finde en praktikplads, som er kravet for at afslutte en erhvervsuddannelse, jf. fx Undervisningsministeriet (2000), Mehlbye et al. (2000) samt Schmidt og Jacobsen (2000). Sprogkundskaber har generelt en stor betydning for indvandrerunges succes i uddannelsessystemet, hvilket understreges af Jacobsen og Smith (2003), der for børn af gæstearbejdere fra Tyrkiet, Pakistan og Jugoslavien beregner, at hvis indvandrerunge er meget gode til dansk, er deres chance for at gennemføre en erhvervskompetencegivende uddannelse 33 procentpoint højere sammenlignet med unge, der ikke taler dansk flydende. Deres undersøgelse viser endvidere, at i jo tidligere en alder, gæstearbejdernes børn bliver gift, desto lavere uddannelsesniveau får de. Jacobsen og Smith op.cit. påpeger dog, at det ikke nødvendigvis er alderen i sig selv, der forklarer den lavere uddannelse. For kvinder er beslutningen om at blive gift tidligt således i høj grad korreleret med normer og holdninger i forbindelse med religion, giftermål og familien. For mænd synes et tideligt giftemål dog i sig selv at give et lavere uddannelsesniveau. Integrationsministeriets Tænketank er for øjeblikket i gang med at analysere årsagerne til det store frafald for indvandrere i uddannelsessystemet, og forventer med udgangspunkt heri at kunne fremsætte forslag til, hvordan flere indvandrere kan komme sikkert igennem uddannelsessystemet, jf. Bonnerup (2003). Organisatoriske ændringer og kvalifikationer I virksomhederne er organisationsstrukturen blevet fladere, ansvaret bliver delegeret længere ned i organisationen, der skal udføres mange forskellige opgaver, ofte i samarbejde med andre, og samlebåndsarbejdet er næsten forsvundet. Disse ændringer har betydet, at der i dag i større grad lægges vægt på arbejdskraftens kompetencer også i job, som normalt ikke kræver nogen formel (eller lang) uddannelse. Der lægges vægt på omstillingsevne, kommunikative evner (sprog, humor, kulturforståelse) mv. Især de sidstnævnte har indvandrerne naturligt nok mindre af end danskere, hvilket medvirker til, at virksomhederne ikke i samme grad som tidligere efterspørger indvandrernes arbejdskraft. En undersøgelse af Rosholm et al. (2000) tyder på, at de samme strukturelle ændringer har sat sig igen- 15

16 Integration af indvandrere på arbejdsmarkedet nem i såvel Sverige som Danmark til ugunst for indvandrernes arbejdsmarkedsmæssige situation. På den anden side fremføres det, at der i en globaliseret verden er behov for mangfoldighed i virksomhederne, fordi mange forskellige kundegruppers behov skal dækkes og fordi virksomhedskulturen beriges. Problemet lige nu synes at være, at arbejdsgiverne vurderer, at der ikke er en tilstrækkelig gunstig sammenhæng mellem de omkostninger, der er forbundet med at ansætte indvandrere og de kompetencer, mange indvandrere er i besiddelse af, herunder de potentielle gevinster ved mangfoldighed. Det kommunale arbejdsmarked i Danmark er eksempel på et område, hvor der over årene er sket en øget fokusering på kvalifikationerne. Baggrunden er, jf. Thomsen og Moes (2002), at både ledelse og medarbejdere som led i en forstærket kvalitetsbevidsthed i forhold til offentlige serviceydelser skal håndtere en jobsituation med skærpede faglige, metodiske og personlige kompetence- og servicekrav. Med undtagelse af lærerområdet har der på både børn og unge-området samt ældreområdet været tradition for at beskæftige ikke-faglærte medarbejdere. Men i løbet af 1990 erne er professionaliseringen og opkvalificeringen slået igennem som skærpede krav til fx den formelt-faglige uddannelsesbaggrund ved nyansættelser. Hertil kommer en tydeligere præcisering af de værdier, mål og metoder, der knytter sig til selve jobudøvelsen. Det er en skærpelse af kompetence- og kvalitetskravene, som både viser sig på uddannelses- og jobsiden. Den store gruppe indvandrere uden uddannelse har således også fået det stedse sværere ved at komme ind på det store kommunale arbejdsmarked. Manglende anvendelse af udenlandsk uddannelse og diskrimination I Rockwoolfondens interviewundersøgelse er der to tredjedele, der har svaret nej på spørgsmålet, om de har kunnet anvende deres udenlandske uddannelse i Danmark, jf. Larsen (2000). Blandt begrundelser er de mest almindelige manglende danskkundskaber, at uddannelsen ikke kunne godkendes her i landet, at uddannelsen er irrelevant i Danmark, at uddannelsen er forældet, eller at man ikke har sit eksamensbevis. 60 % af svarene ligger i disse kategorier. Undersøgelser med fokus på de højtuddannede viser, at mange har vanskeligt ved at opnå arbejde, der matcher deres uddannelsesniveau, jf. Thomsen og Moes (2002). Dette billede tegner sig, uanset om de er i besiddelse af supplerende uddannelse fra danske læreanstalter, eller om de udelukkende søger arbejde på grundlag af deres medbragte uddannelse. Forskellige metodologiske tilgange når samstemmende til, at indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande udsættes for diskrimination på arbejdsmarkedet, jf. Pedersen (2002), om end det metodisk er vanskeligt at opgøre omfanget. Forskellige undersøgelser peger på, at der er diskrimination med hensyn til det at få et arbejde, jf. fx Hjarnø og Jensens (1997) aktionsorienterede undersøgelse. Fra de kvalitative interviews i Schmidt og Jakobsen (2000) kan det ligeledes nævnes, at det fremføres som en udbredt opfattelse, at der foreligger diskrimination fra potentielle arbejdsgivere. Et centralt spørgsmål er endvidere, om de etniske minoriteter i højere grad end danskerne har job, de er overkvalificeret til, og om de i givet fald fastholdes i disse job. En hypotese kan være, at indvandrere efter ankomsten til Danmark må tage job på et lavt niveau sammenlignet med jobbet i hjemlandet på grund af manglende kvalifikationer specifikt for Danmark, men efterhånden som de tilegner sig flere kvalifikationer af relevans for det danske arbejdsmarked, bevæger de sig op ad i stillingshierarkiet og får job, der svarer til deres kvalifikationer. En anden hypotese kan være, at indvandrere ofte må tage et job med et lavt kvalifikationsindhold på grund af manglende kvalifikationer specifikt for Danmark eller diskrimination, og at sandsynligheden for at hænge fast i dette job er stor, hvis de ikke hurtigt finder et»passende«job på grund af tab af kvalifikationer, demotivation eller negative signaler. Der mangler viden om disse spørgsmål, som kan have stor betydning for integrationspolitikken. Sociale netværk Mange job formidles via sociale netværk, og spørgsmålet er, hvilken betydning indvandrernes manglende netværk med danskere har for deres muligheder for at få kendskab til ledige job. Der findes næsten ingen forskningsbaserede undersøgelser, der giver et repræsentativt billede af de sociale netværks betydning for indvandrernes integration på arbejdsmarkedet, jf. Thomsen og Moes (2002). I Schultz-Nielsen (2000b) konkluderes, at indvandrere, der omgås og jævnligt taler med danskere, har større sandsynlighed for at være i arbejde end andre. det også påpeges, er det dog usik- 16

17 Integration af indvandrere på arbejdsmarkedet kert, om det er kontakten til danskerne, som er udslagsgivende for at få arbejde, eller arbejdet der skaber kontakten til danskere. Desuden kan der, som det også gøres i undersøgelsen, stilles spørgsmål ved, om jobhyppigheden primært hænger sammen med indvandrernes sprogkompetence eller sammen med deres netværk til danskere. Ægteskab Ægteskab for i hvert fald efterkommerne synes at have en signifikant negativ effekt på sandsynligheden for at komme i beskæftigelse, jf. Hummelgaard et al. (2002). Dette gælder både mandlige og kvindelige efterkommere, men findes ikke tilsvarende for unge danskere. Analyserne kan ikke afdække den præcise årsagssammenhæng mellem ægteskab og beskæftigelsesforhold. Den negative sammenhæng kan dels skyldes, at ægteskab i sig selv skader arbejdsmarkedskarrieren, dels at manglende beskæftigelse tilskynder de unge til at gifte sig tidligt. Hvad kan der gøres? Der er i de senere år opstillet en lang række handlingsplaner og forslag til initiativer med henblik på at forstærke arbejdsmarkedsintegrationen for de indvandrere og flygtninge, som er i landet og samtidig starte integrationsprocessen mere effektivt for de nye grupper, som kommer hertil. Der foreligger imidlertid ikke videnskabelig evidens for, i hvilket omfang forskellige programmer har været effektive eller ej, jf. Pedersen (2002). Også uden for de nordiske lande er relevante evalueringer af arbejdsmarkedspolitikkens virkninger i forhold til indvandrere yderst begrænsede, jf. oversigten i Madsen (2000). I de fleste lande har man ligestilling i adgangen til deltagelse i arbejdsmarkedspolitiske programmer som et væsentligt princip, ofte så det, heller ikke er muligt efterfølgende at sondre mellem indvandrere og andre deltagere i et konkret program. Ud over de generelle arbejdsmarkedspolitiske programmer har de fleste lande integrationsprogrammer, specielt også i forhold til flygtninge, ligesom der er en vis forekomst af tiltag specifikt rettet mod indvandrere, jf. Madsen (2000). De relativt få resultater, der sammenfatter den summariske succesrate for indvandrere og andre, finder både i nordisk sammenhæng, jf. ovenfor, og i Madsens (2000) oversigt over erfaringer i Tyskland, Holland, Frankrig og Storbritannien en lavere succesrate for indvandrere end for andre deltagere i arbejdsmarkedspolitiske programmer. Der er imidlertid tale om helt summariske opgørelser, der ikke tager hensyn til forskelle i baggrundsvariabler, eksempelvis med hensyn til sproglig kunnen eller uddannelse, som kan forklare større eller mindre dele af den summariske forskel. Tilfredsstillende evalueringer af forskellige programmers effektivitet i forhold til indvandrere ville kræve viden om relevante individuelle baggrundsfaktorer, selektionsprincipper til programmerne og den efterfølgende arbejdsmarkedshistorie. Der er på det seneste iværksat et benchmarkingprojekt i Integrationsministeriet i samarbejde med AKF, Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut, med henblik på målinger af kommunernes effektivitet med at få nytilkomne indvandrere i arbejde. I tilknytning hertil skal SFI gennemføre et projekt med henblik på at forklare de kommunale forskelle. I AKF er iværksat et forskningsprojekt til måling af effekten af de respektive initiativer/programmer for at få flere indvandrere i arbejde. Integrationsministeriets Tænketank har bebudet en rapport, hvor erfaringerne for en række landes integrationsindsats præsenteres. Der er imidlertid lang vej endnu, inden der haves et nogenlunde præcist billede af»value for the money«på integrationsområdet. Konklusion Indvandrerne er dårligt integreret på det danske arbejdsmarked også set i et internationalt perspektiv. Uddannelseskvalifikationer har meget stor betydning for integrationen på arbejdsmarkedet, hvorfor det er vigtigt at sikre, at så mange indvandrere som muligt får en uddannelse. Det er derfor et klart problem, at der findes tegn på, at indvandrere får mindre ud af at tage en uddannelse end danskere. Det synes primært at være som følge af, at de ikke får et arbejde svarende til kvalifikationerne. Herved understreges behovet for dels at evaluere de udenlandske uddannelser, som indvandrerne bringer med sig med henblik på at udnytte disse bedre på det danske arbejdsmarked, ligesom der fortsat synes at være behov for initiativer med henblik på at fjerne diskrimination på arbejdsmarkedet. Også danskkundskaber har stor betydning for integrationsprocessen. I betragtning af, at mange indvandrere ikke har tilstrækkelig gode danskkundskaber, synes forbedringer på dette punkt at være afgørende. Betydningen af danskkundskaber, formel 17

18 Integration af indvandrere på arbejdsmarkedet uddannelse og øvrige kvalifikationer understreges af, at udviklingen går i retning af større og større kvalifikationskrav i såvel den private som offentlige sektor. Der er potentielt meget store økonomiske incitamentsproblemer for indvandrere til at søge et job i den forstand, at de ikke vil få noget økonomisk ud af det eller direkte vil tabe penge. Det tyder på, at det påvirker deres integration på arbejdsmarkedet negativt. De højere danske mindstelønninger synes ligeledes at udgøre en barriere for, at indvandrerne hurtigt bliver integreret på arbejdsmarkedet. Dette understøttes bl.a. af, at det kun er som selvstændigt erhvervsdrivende, hvor der ikke er en mindsteløn, at indvandrerne har formået at opnå samme beskæftigelsesgrad som danskerne. Der kan være grund til at overveje/undersøge om anvendelse af midlertidige løntilskud eller fx accept af job med lavere løn kan have en betydning for integrationsprocessen. Indvandrerne udgør en stor arbejdskraftreserve, og rigtigt udnyttet vil de i de kommende år kunne give et væsentlig bidrag til finansieringen af velfærdssamfundet, der bl.a. bliver sat under pres som følge af stedse flere ældre og færre i den erhvervsaktive alder til at forsørge dem. Den manglende arbejdsmarkedsmæssig integration af indvandrerne viser, at effekten af integrationsindsatsen i Danmark ikke er god nok. Men hvad der skal tages fat på for at ændre på dette, er der ikke megen forskningsbaseret viden om. Der er dog belæg for, at integrationen af førstegenerationsindvandrere og dermed indsatsen for at sikre dette, også har stor betydning for, hvordan det går børnene i uddannelsessystemet og senere på arbejdsmarkedet. De potentielle gevinster ved en rigtig arbejdsmarkedsrettet indsats er således store. Noter 1. Artiklen bygger i stort omfang på den kortlægning af integrationsforskningen i Danmark fra 1980 til 2002, som er gennemført i regi af Akademiet for Migrationsstudier i Danmark (AMID), jf. Hedetoft (2002) et al., og som denne artikels forfatter har været med til at udarbejde. Bonnerup, Erik (2003):»For mange indvandrere og efterkommere fuldfører ikke en uddannelse«, Kronik, Jyllandsposten, 13. oktober Colding, Bjørg (2003): Etniske minoriteters og danskeres vej gennem uddannelsessystemet: Et sammendrag af foreløbige resultater, upubliceret notat fra AKF. Egelund, Niels (2003): Tosprogede og dansksprogede forskelle mellem faglige og sociale færdigheder for de årige unge, Danmarks Pædagogiske Universitetsforlag. Ekberg, J. og B. Gustafsson (1995): Indvandrare på arbetsmarknaden. Stockholm. Hansen, J. og M. Löfström (1999): Immigrant Assimilation and Welfare Participation: Do Immigrants Assimilate Into or Out-of Welfare? IZA Discussion Paper, No Hedetoft, Ulf; Hans Hummelgaard, Garbi Schmidt, Ruth Emerek, Kirsten Just Jeppesen og Søren Winter (2002): Integrationsforskningen i Danmark , Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. Hjarnø, J. og T. Jensen (1997): Diskrimination af unge med indvandrerbaggrund ved jobsøgning. Dansk Center for Migration og Etniske Studier. Working Paper no. 21. Hummelgaard, H.; L. Husted, H.S. Nielsen, M. Rosholm og N. Smith (2002): Uddannelse og arbejde for andengenerationsindvandrere, AKF og CIM, AKF Forlaget. Husted, Leif; Helena Skyt Nielsen, Michael Rosholm og Nina Smith (2001):»Employment and Wage Assimilation of Male First Generation Immigrants in Denmark«, International Journal of Manpower (1/2) Indenrigsministeriet (2001), Årbog om udlændinge i Danmark 2001, Status og udvikling. Jacobsen Vibeke og Nina Smith (2003): The Educational Attainment of the Children of the Danish»Guest Worker«Immigrants, The Institute for the Study of Labor (IZA) Discussion paper, no Jensen, Kræn Blume; Mette Ejrnæs, Helena Skyt Nielsen og Allan Würtz (2001):»Self-Employment for Immigrants: A Last Resort?«(Foreløbig ikke publiceret arbejdspapir). Larsen, C. (2000): Uddannelse og danskkundskaber. Kap 2 i Mogensen og Matthiessen (2000) Madsen, P.K. (2000): Etniske minoriteter på arbejdsmarkedet. En sammenligning af position og integrationsindsats i fem europæiske lande. Tidsskrift for ARBEJDSLIV: Litteratur 18

19 Integration af indvandrere på arbejdsmarkedet Mehlbye, Jill; Pauline Hagensen og Tue Halgreen (2000): Et frit valg? AKF Forlaget. Mogensen, G.V. og P.C. Matthiessen (red.) (2000): Integration i Danmark omkring årtusindskiftet. Indvandrernes møde med arbejdsmarkedet og velfærdssamfundet. Rockwool Fondens Forskningsenhed. Aarhus: Aarhus Universitetsforlag. Nielsen, Helena Skyt; Michael Rosholm, Nina Smith og Leif Husted (2001):»Qualifications, Discrimination, or Assimilation? An Extended Framework for Analysing Immigrant Wage Gaps«, The Institute for the Study of Labor (IZA) Discussion paper, no OECD (2001): Employment Outlook. Paris. Pedersen, P.J. (2002): Arbejdsmarkedsintegration, arbejdsmarkedspolitik og overførselsindkomster. Forskningsmæssig viden om immmigration fra mindre udviklede lande siden 1980, AMID Working Papers Series no. 7 Pedersen, P.J. og N. Smith (2002): Unemployment traps and financial disincentives to work, European Sociological Review, vol. 18, no. 3, pp Rosholm, M.; K. Scott and L. Husted (2001): The Times They Are A-Changin. Organizational Change and Immigrant Employment Opportunities in Scandinavia. The Institute for the Study of Labor (IZA) Discussion paper, no. 258 Rosholm, Michael; Leif Husted og Helena Skyt Nielsen (2002):»Integration over generationer? Andengenerationsindvandrernes uddannelse«, Nationaløkonomisk Tidsskrift, Bd. 140, nr. 1, :11. Socialforskningsinstituttet. København. Schultz-Nielsen, M.L. (2000a): Integrationen på arbejdsmarkedet B og de samfundsøkonomiske forholds betydning. Kap. 3 i Mogensen og Matthiessen (2000). Schultz-Nielsen, M.L. (2000b): Hvilke individuelle faktorer har betydning for integrationen på arbejdsmarkedet? Kap. 4 i Mogensen og Matthiessen (2000). Scott, K. (1999): The Immigrant Experience: Changing Employment and Income Patterns in Sweden, Lund University Press. Smith, Nina (1998): Økonomiske incitamenter til at arbejde. Kapitel 7 i: Nina Smith (red). Arbejde, incitamenter og ledighed. Århus. Smith, Nina, Peder J. Pedersen, Søren Pedersen og Marie Louise Schultz-Nielsen (2003): Fra mangel på arbejde til mangel på arbejdskraft arbejdsliv i det nye artusind, Rockwool Fondens Forskningsenhed, Spektrum. Thomsen, M.H. og M. Moes (2002): Kompetencer mellem kulturalisering og mangfoldighed, AMID Working Paper Series no. 9, Aalborg Universitet. Undervisningsministeriet (2000): Praktikpladssituationen. København. Undervisningsministeriet (2001): Indvandrere og efterkommere i uddannelsessystemet. København Schmidt, G. og V. Jakobsen (2000): 20 år i Danmark. En undersøgelse af nydanskeres situation og erfaringer. Rapport 19

20 Integration på arbejdsmarkedet sker ikke automatisk Integration på arbejdsmarkedet sker ikke automatisk Danmark er historisk blevet betragtet som et relativt homogent samfund til trods for en lang tradition for arbejdsrelateret indvandring. I januar 2002 stod nydanskere til rådighed for arbejdsmarkedet. Denne gruppe udgjorde 5,9 pct. af den samlede arbejdsstyrke. 2 Med de generelle demografiske udviklingstendenser, der peger i retning af et stigende antal etniske minoriteter i Danmark, rejser integration af nydanskere overordnede samfundspolitiske problemstillinger, som velfærdsstaten og dens borgere må forholde sig til. Integrationsproblematikken er således et socialt fænomen og dermed et vilkår for alle, også danske virksomheder. Men er danske virksomheder parate til at åbne dørene for nydanskere med anderledes behov og forskellige værdinormer? Jeanette Lemmergaard, Ph.d., Adjunkt ved Institut for Organisation og Ledelse, Enheden for Knowledge Management, Syddansk Universitet. 1 Introduktion Et historisk tilbageblik viser, hvorledes hollænderne lærte danskerne om gartneri og intensivt landbrug,»kartoffeltyskerne«opdyrkede den jyske hede og polske sæsonarbejdere blev inviteret til Lolland- Falster for at forestå høsten af roer (Coleman & Wadensjö, 1999). Til trods for en lang tradition for arbejdsrelateret indvandring udgør danskere med anden etisk baggrund stadig en relativ lille minoritet svarende pr. 1. januar 2003 til 8 pct. af den samlede befolkning. Det er både almen kendt og veldokumenteret, at integrationen af nydanskere specielt fra ikke-vestlige lande rummer mulighed for forbedring, og at den beskæftigelses- og aktiveringsindsats, som hidtil har fundet sted, ikke har ført til den forventede grad af ordinær beskæftigelse for gruppen af nydanskere. Eksempelvis lever Danmarks største arbejdsplads staten end ikke op til sin egen målsætning om, at 3,5 pct. af de statsansatte skal have anden etnisk baggrund end dansk. Den seneste opgørelse fra 1. kvartal 2003 viser, at der fortsat kun er 2,2 pct. nydanskere ansat på de statslige arbejdspladser. Men indvandring og bedre integration af nydanskere er nødvendigt i forhold til opretholdelse af fremtidens arbejdsstyrke og dermed for mulighederne for vækst og velstand i det danske samfund generelt. Det er således nødvendigt, at nydanskerne kommer ind på arbejdsmarkedet og bidrager aktivt til en fortsat udbygning af den danske velfærdsstat. Den demografiske udvikling og forventningerne om fremtidige rekrutteringsproblemer kalder på en aktiv indsats fra danske virksomheder i forhold til integration af nydanskere. Alligevel står nydanskere i den erhvervsaktive alder helt udenfor arbejdsstyrken, og arbejdsløsheden blandt nydanskere er 9 pct., mens arbejdsløsheden blandt etniske danskere kun er 4 pct.. 48 pct. af alle årige nydanskere fra ikkevestlige lande var i beskæftigelse pr. 1. januar 2002, mens 77 pct. af alle årige etniske danskere var i beskæftigelse. En stor andel af nydanskerne 20

21 Integration på arbejdsmarkedet sker ikke automatisk stod midlertidigt udenfor arbejdsstyrken, mens kun en mindre andel havde trukket sig permanent ud af arbejdsmarkedet som efterløns- eller førtidspensionsmodtagere. Mangfoldighed den nye udfordring for danske virksomheder En stadig stigende grad af nydanskere i arbejdsstyrken betyder at virksomheder må forholde sig til kulturmangfoldighed. En mangfoldighed som indeholder såvel potentialer som problematikker. Grundtanken indenfor moderne virksomhedsfilosofi bygger på den præmis, at ethvert individ tilfører virksomheden et sæt af værdier, som er bestemmende for, hvad individet anser for værende eksempelvis (u)acceptabel adfærd, for (u)korrekt handling i en given situation, og for (u)retfærdige beslutninger. Grundlaget for individets værdier findes i den kultur, hvori værdierne er blevet formidlet gennem generationer, i den gældende samfundsstruktur, dets institutioner og til en vis grad i et element af personlighed. De grundlæggende værdier er ikke nødvendigvis tydelige i dagligdagen, men tydeliggøres i mødet med anderledes kulturer. Mens der i det enkelte samfund ofte er konsensus om de fundamentale værdier, er der ved kultursammenstød ofte uenighed om, hvilke værdier der bør prioriteres højest. Inden for virksomhedens rammer søges den ønskelige adfærd gennem et fælles værdigrundlag, som medarbejderne kan identificere sig med og forpligte sig til. Forskellige grundlæggende kulturbaggrunde blandt medarbejderne danner således en grobund for værdikonflikter. Eksempelvis kan begrebet ansvarlighed tolkes forskelligt alt efter baggrund. Ansvarlighed kan således udmøntes i overholdelse af vedtagne og nedskrevne regler og procedurer uanset konsekvenserne heraf, mens ansvarlighed modsat kan udmøntes i brud på regler og procedurer under henvisning til det at optræde ansvarligt overfor et medmenneske. Værdikonflikter er hverdagen for de fleste virksomheder. Den moderne virksomhed eksisterer ikke i et vakuum, men er afhængig af mangfoldige interessenter for succesfuldt at kunne gennemføre sin mission (Freeman, 1984). Virksomheder har således forpligtigelser overfor en bred vifte af interessenter såvel indenfor som udenfor den enkelte virksomhed. Disse interessenter påvirker og påvirkes af virksomheden, når denne forfølger sine kort- og langsigtede mål (Freeman, 1984). I denne kontekst repræsenterer værdikonflikter en særlig problemstilling, idet der ofte ikke findes et objektivt korrekt svar på en værdikonflikt i relation til den enkelte interessent. Potentielle værdikonflikter til trods er det for enhver virksomhed nødvendigt at bevare sin troværdighed og legitimitet i foranderlige omgivelser og varierende kulturelle sammenhænge (Epstein, 1987) samtidig med, at virksomheden i det åbne systems kontekst må have støtte og feedback fra omgivelserne for at overleve. I en traditionel organisatorisk kontekst minimeres konflikt gennem minimering af forskellighed (Scott, 1961), mens den moderne virksomhed drives ud fra et holistisk koncept, hvor der tages hensyn til helhedens enkelte dele, og dermed også til individet. Denne forandring fra den klassiske virksomhedsdoktrin til den moderne virksomhed forklarer ligeledes forandringen fra formaliserede kontrolmekanismer og regelstyring til en mere værdiorienteret virksomhedsstruktur. Hierarki, bureaukrati og funktionsopdeling erstattes med distribueret ledelse i en flad, decentraliseret og procesorienteret virksomhedsform, hvor ledelse byggende på kontrol og planlægning er erstattet af eksempelvis medledelse. Mangfoldighed en ressource for den globale virksomhed Ved at tilskynde mangfoldighed tillades implicit divergerende adfærd, hvilket er en fordel under forhold, hvor ensartethed ikke er nødvendig for overlevelse (Augustsson, 2001). Mangfoldighedsstudier (f.eks. Boeker & Goodstein, 1991; Welch & Welch, 1997) viser, at adgang til en større pulje af menneskelige ressourcer giver adgang til et større spektrum af kulturspecifik kognitiv viden, perspektiver og færdigheder. Sådanne ressourcer er nødvendige for virksomheder, som opererer i foranderlige og usikre opgivelser eller for virksomheder som løser komplekse, ikke-rutinemæssige opgaver. Adgangen til et større spektrum af kulturspecifikke kognitiveog læringsfærdigheder muliggør alternative potentielle løsningsmodeller og helheden beriges herved gennem bestanddelenes forskellighed. Ligeledes betragtes mangfoldighed som en konkurrencefordel for den virksomhed, som opererer på det globale marked, hvor forskellighed i forhold til eksempelvis etnicitet, alder, køn og nationalitet følges af forskelle i værdier, attituder, uddannelse, 21

22 Integration på arbejdsmarkedet sker ikke automatisk erfaringsgrundlag og sociale perceptioner. Øget organisatorisk diversitet kan under sådanne forhold forbedre virksomhedens interaktion med omgivelserne, og dermed give adgang til ellers uopnåelige markeder (Triandis et. al., 1994), idet virksomhedens relationer til dens interessenter ofte forbedres. Derudover har den virksomhed, som evner at imitere samfundsstrukturen, ofte et bedre image. Ved at opbygge en større forståelse for de grundlæggende værdier hos virksomhedens interessenter forbedres kommunikationen og dermed forretningsmulighederne. Endelig kan fordelene ved en proportional demografisk repræsentation være en legitimerende faktor for virksomheden. Anerkendelse af den multikulturelle virkelighed er således en fordel. Men som det pointeres af Pant og Singh (2001), må fordelene ved værdimangfoldighed nødvendigvis realiseres. Uanset bevæggrund handler mangfoldighedsfokus om at maksimere fordelene og minimere ulemperne. En virksomhed kan således enten vælge ikke at ansætte minoritetsgrupper eller at tilpasse virksomhedens struktur og design til en personalemæssig mangfoldighed. Vælger en virksomhed eksempelvis at ansætte etniske minoriteter må den nødvendigvis forholde sig til tørklæder og bedepauser, men disse forhold er sekundære. Den reelle problemstilling handler om at finde balance mellem plads til individet og organisatorisk kontrol i et scenario, hvor forholdet mellem mangfoldighed og organisatorisk effektivitet er betinget af virksomhedens omgivelser. Det er således i spændingsfeltet mellem mangfoldighed, kontrol og effektivitet, at virksomheden skal manøvrere. Ansættelse af nydanskere uden de fornødne kvalifikationer og sprogkundskaber vil alt andet lige være en belastning for virksomheden og, kombineret med en vis grad af mistro overfor nydanskerne, leder et sådant scenario naturligt til jobmæssig diskrimination. Udfordringen for nydanskerne Deltagelse på arbejdsmarkedet giver mulighed for skabelse af sociale relationer mellem etniske minoriteter og danskere. På arbejdspladsen gives grupperne mulighed for at danne sig et mere nuanceret billede af hinandens baggrund, og derigennem skabes ofte en bedre forståelse og tolerance, som kan være medvirkende til fjernelse af gensidige myter og fordomme. Gennem integration stimuleres en interesse for andres værdier og traditioner. Undersøgelser (f.eks. Gaasholt & Togeby, 1995; Triandis, 1995) viser endvidere, at gode jobrelationer giver den bedste sprogtræning og indføring i generelle samfundsforhold. Det er således igennem arbejdspladsen, at nydanskerne skal indføres i den danske kultur og de grundlæggende danske værdinormer. 45 pct. af de nydanskere, som er fokuseret på at opbygge sociale relationer og omgås med etniske danskere, har ansættelse i ordinære job, mens kun 28 pct. af de nydanskere, som kun har overfladiske bekendtskaber med etniske danskere, er i job. En forklaring herpå kan være, at den etniske dansker hjælper nydanskeren til et job gennem sit personlige netværk og i øvrigt hjælper nydanskeren med at få kendskab til landets normer og traditioner (Nielsen, 2000). Et større kendskab til normer, værdier og traditioner leder til en større forståelse for eksempelvis jobsøgningsproceduren og eventuelle forventninger i relation til jobsamtalesituationen. Undersøgelser viser endvidere, at nydanskere fra ikke-vestlige lande oplever helt specielle problemer med hensyn til integration på arbejdsmarkedet, da deres økonomiske, sociale, etniske og kulturelle baggrund er fundamentalt anderledes. Ydermere opfylder deres uddannelsesmæssige baggrund ofte ikke danske normer og standarder, og ofte har denne gruppe meget fremmedartede arbejdserfaringer. Derudover har disse nydanskere ofte vanskeligt ved at begå sig på dansk både i skrift og tale, da deres sprogkundskaber generelt er begrænsede. En undersøgelse blandt danske virksomheder En spørgeskemaundersøgelse 4 foretaget blandt danske virksomhedsledere i sommeren 2002 (Lemmergaard, 2003) viste, at virksomhedsledere generelt betragter integrationen af nydanskere på arbejdsmarkedet som en grundlæggende virksomhedsforpligtigelse. En deskriptiv analyse viste, at 62,3 pct. (n=122) af de adspurgte virksomheder udtrykte helt eller delvist enighed i, at det er erhvervslivets ansvar at tilbyde nydanskerne jobmuligheder, og 71,4 pct. (n=140) udtrykte helt eller delvis uenighed i, at virksomheder kun har et socialt ansvar, når det vedrører problemer, som de selv har skabt jvf. figur 1 og 2. 22

23 Integration på arbejdsmarkedet sker ikke automatisk Figur 1. Det er erhvervslivets ansvar at skabe jobmuligheder for nydanskerne Figur 3. Virksomheden skal give et repræsentativt billede af samfundet 37% 12% 7% 49% 8% 4% 18% 16% 26% 23% Helt uenig Delvist uenig Hverken enig eller uenig Delvist enig Helt enig Helt uenig Delvist uenig Hverken enig eller uenig Delvist enig Helt enig Kilde: Lemmergaard (2003) Figur 2. Virksomhedens sociale ansvar vedr. kun problemer, som den selv har skabt Kilde: Lemmergaard (2003) Figur 4. Image hensyn er bevægegrunden for ansættelse af nydanskere 63% 16% 1% 3% 17% Helt uenig Delvist uenig Hverken enig eller uenig Delvist enig Helt enig Kilde: Lemmergaard (2003) Til gengæld mente de adspurgte virksomheder, at det er gavnligt, at medarbejderstaben giver et repræsentativt billede af samfundet. 72 pct. (n=141) af de adspurgte virksomhedsledere var helt eller delvist enige i fordelene ved, at medarbejderstaben reflekterer samfundsbilledet, mens den bagvedliggende bevægegrund dog ikke syntes at være virksomhedens image, idet kun 4,1 pct. (n=8) af de adspurgte virksomheder var enige eller delvist enige heri jvf. figur 3 og 4. Kilde: Lemmergaard (2003) Undersøgelsen konkluderer således, at virksomhederne er overbeviste om, at der er fordele forbundet med proaktivt at påtage sig et socialt medansvar, mens det ikke kan forbedre virksomhedens image eller dens forhold til de offentlige myndigheder. Ud fra en overordnet betragtning er danske virksomhedsledere således indstillet på at tage del i sociale problemstillinger, dog med det forbehold at sociale hensyn altid er sekundære i forhold til økonomiske betragtninger jvf. figur 5. 23

24 Integration på arbejdsmarkedet sker ikke automatisk Figur 5. Hensynet til virksomhedens økonomi går forud for et evt. sociale ansvar 42% Kilde: Lemmergaard (2003) Endelig viste undersøgelsen, at majoriteten af de adspurgte virksomheder opfattede mangfoldighed som en ressource. 5 Alligevel havde mindre end 1/4 (n=40, 20,1 pct.) formuleret særlige etniske hensyn i deres personalepolitik. Kun 21,0 pct. af de adspurgte virksomheder havde en formuleret minoritetspolitik, mens eksempelvis 78,0 pct. havde en alkoholpolitik. Det skal endvidere bemærkes, at virksomhederne generelt ikke skelner mellem personalegrupper, men man ansætter den bedst egnede til jobbet. Det afgørende for ansættelse er den enkeltes kvalifikationer. Dog skal nydanskere som udgangspunkt kunne tale og forstå dansk, selvom dette i praksis ofte kan være et problem. Beslutningsrationalet hos danske virksomheder I tråd med resultaterne af den deskriptive analyse viser en nærmere analyse af undersøgelsens resultater (Lemmergaard, 2003), at beslutninger i danske virksomheder ikke træffes som vidtrækkende konsekvensbetragtninger, hvor der tages hensyn til alle berørte parters vel og trivsel. 6 Beslutninger træffes derimod primært med baggrund i gældende lovgivning og branchekodeks. Regler og principper for professionen eller lovgivende myndighed overholdes for ikke at sætte det sociale tilhørsforhold på spil, uanset afledte konsekvenser og personlige moralske principper og overbevisninger. Regler, organisatoriske principper, tjeklister og guidelines er således afgørende, når der træffes beslutninger, idet virksomheden derved opretholder sin legitimitet og troværdighed. Anvendelse af pligtbaserede, deontologiske beslutningsprincipper, som indikator for eksempelvis 7% 26% Helt uenig Delvist uenig Hverken enig eller uenig Delvist enig Helt enig 7% 18% god præstation kan være problematisk i forhold til en mangfoldig arbejdsstyrke. Deontologiske principper bygger på pligter og regler, hvor regler determinerer resultatet og ligger til grund for enhver handling. Forfølgelse af regler belønnes uanset resultatet. Beslutningsprocesser bliver således rationelle overvejelser af, hvilke handlinger den enkelte virksomhed ubetinget har pligt til at udføre, til trods for at der i den enkelte beslutningssituation måtte være tilbøjeligheder, som man som beslutningstager kunne have lyst til at tilfredsstille. 7 Beslutningsrationalet i danske virksomheder står således i kontrast til resultaterne af undersøgelser foretaget i eksempelvis USA og Holland. I disse lande vægter social ansvarlighed og fælles interesser højt når virksomhederne træffer beslutninger. Sådanne hensyn var iflg. undersøgelsen fra 2002 stort set fraværende i danske virksomheder Integration igennem lovgivning Danske virksomheder vægter principper stærkere end konsekvensberegninger og fælles bedste, når der træffes beslutninger. Overordnede sociale hensyn og fælles interesser er derimod ikke beslutningsbestemmende. Selvom virksomhedsledere generelt er af den opfattelse, at ansættelse af nydanskere er en nødvendighed for succesfuld integration, så finder denne ansættelse ikke sted i tilstrækkelig grad. En mulig forklaring herpå kunne være at finde i fænomenet det ansvarsløse samfund, hvor ansvaret fralægges individet og lægges i hænderne på det offentlige. Anvendelsen af regelbaseret beslutningsrationaler står i kontrast til den danske tradition for at henstille og opfordre virksomhederne til frivilligt at tage et ansvar i integrationsproblematikken, selvom de forskellige henstillinger ofte støttes op af særlige ordninger på området. Løsningen på integrationsproblemet kræver således mere de seneste lovændringer, som bl.a. betyder, at kommunerne og arbejdsformidlingerne fremover har større mulighed for at inddrage virksomhederne. Problemet med de seneste tiltag er dog, at de kræver virksomhedernes frivillige accept. Undersøgelsen konkluderer, at danske virksomheder ikke er parate til frivillige henstillinger om socialt medansvar. Virksomheden træffer rationelle beslutninger, baseret på økonomiske målsætninger. I relation til integrationsspørgsmålet handler det derfor om at bryde vanetænkningen og bearbejde 24

25 Integration på arbejdsmarkedet sker ikke automatisk rodfæstede forestillinger. Ikke alene er ansættelse nødvendigt for at imødekomme arbejdskraftsbehovet, men virksomhederne vil også kunne drage fordel af de medfølgende kundskaber til andre landes sprog, kultur, markeder og administrative systemer. Men så længe der ikke findes en egentlig lovgivning, der binder virksomhederne op på et ansvar i integrationsproblematikken, vil problemet ikke blive løst. Billedet synes enkelt; enten anses nydanskere som en belastning, eller de anses som værende en ressource for virksomheden. Virksomhedens grundlæggende holdning har første prioritet, og først sekundært engagerer virksomhederne sig proaktivt i aktivitetsfremmende foranstaltninger, som eksempelvis at opsøge og anvende de særlige ordninger på integrationsområdet. Ansættes nydanskere, gøres dette på baggrund af deres kvalifikationer, og karakteristisk for de virksomheder, som ansætter nydanskere er høj grad af formaliserede kontrolmekanismer og standardisering af arbejdsprocesser. Lemmergaard (2003) konkluderer derfor, at det kræver lovgivning og formalisering at løse integrationsproblemerne igennem arbejdsmarkedet. Endvidere må integrationen ske igennem en holdningsbearbejdning hos såvel nydanskere som etniske danskere, hvorfor det er særdeles vigtigt, at positive erfaringer med nydanskere på arbejdsmarkedet videreformidles. Sammenfatning Regeringens tænketank omkring integration har estimeret, at andelen af nydanskere i 2021 vil udgøre 10,5 pct. af befolkning, hvorfor det er i såvel nydanskernes som i samfundets generelle interesse, at der finder en succesfuld arbejdsmarkedsintegration sted. Det er således nødvendigt at bekæmpe diskriminationen og nedbryde myterne om nydanskerne som arbejdskraft. Ydermere kan samfundet ikke henholde sig til en fælles omsorg, som danske virksomheder ikke har tradition for at føle sig forpligtet af. Endeligt er det nødvendigt at kommuner og virksomheder indgår i et konstruktivt samarbejde om opkvalificering af nydanskerne, så de kommer i beskæftigelse. Succesfuld integration sker kun igennem en gensidig forståelse og respekt. Undersøgelsen opfordrer virksomhederne til at se mulighederne frem for barriererne. Åbenhed overfor mangfoldighed giver virksomhederne adgang til et bredt ansøgerfelt, hvor kompetencer er det centrale. Mangfoldighed har endvidere den signalværdi, at det er evner og ikke eksempelvis etnicitet, som er af betydning i ansættelsesforholdet. Ydermere skabes der grobund for loyale medarbejdere gennem en virksomhedskultur som bygger på tolerance, loyalitet og dynamik. Virksomheden kan således finde fordele i at spekulere i at have en international, åben og tolerant profil. Tolerance for mangfoldighed betyder, at individet skal have lov at beholde traditioner, identitet og religion. Endelig kan mangfoldighed betyde at eksempelvis produktudviklingen nemmere tilpasses en international kundemasse, både således at der appelleres til et globalt publikum, og at produkterne afstemmes i forhold til forskellige kulturer. I tider med mangel på arbejdskraft får de virksomheder, der kommer først, de bedst kvalificerede. Men ændring af arbejdspladserne er nødvendige, for at det skal lykkes at ansætte og fastholde nydanskere, hvorfor arbejdsmarkedet må udvise højere grad af fleksibilitet med hensyn til eksempelvis arbejdstid og ferie. Endelig er det vigtigt at understrege, at tilpasningen er gensidig. Den enkelte nydansker må være åben overfor, udvise respekt for og acceptere det danske samfunds og den enkelte virksomheds grundlæggende regler og værdinormer. Et sådant krav bygger ikke på intolerance for forskellighed, men på et demokratisk livs- og menneskesyn, hvor alle har såvel pligter som rettigheder. Noter 1. Artiklen bygger på Lemmergaard (2003), som indeholder en lang række referencer. I det følgende er kun medtaget de vigtigste. 2. Jvf. tabel 2 Arbejdsmarkedstilknytning for årige nydanskere fordelt på oprindelseslandegrupper samt danskere pr. 1. januar Indvandrere omfatter personer født i udlandet, hvis forældre er udenlandske statsborgere eller født i udlandet. Findes der ingen oplysninger om nogen af forældrene, opfattes personen også som indvandrer, hvis personen er født i udlandet. Efterkommere omfatter personer født af forældre, hvoraf ingen er danske statsborgere født i Danmark. Hvis der ikke findes oplysninger om nogen af forældrene, og den pågældende er udenlandsk statsborger, betragtes personen også som efterkommer. En indvandrer og en efterkommer kan i de statistiske opgørelser være dansk eller udenlandsk statsborger. Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration (2003):»Årbog om udlændinge i Danmark 2003 Status og udvikling. Bilag A1-A3«. 25

26 Integration på arbejdsmarkedet sker ikke automatisk 4. Undersøgelsen bygger på en spørgeskemaundersøgelse foretaget juni 2002 blandt landets største virksomheder målt på antal ansatte primært indenfor produktionsindustrien. 199 anvendelige spørgeskemasvar blev returneret (svarprocent = 28,4 pct.), herudover blev der fra 7,3 pct. (n=51) af de potentielle respondenter modtaget breve, telefonopkald og/eller e- mails. Reaktionerne fra disse dannede grundlag for en nærmere analyse af ikke-respondenter. 5. Det bemærkes, at samplet for nærværende undersøgelse ikke er repræsentativt idet 90,4 pct. (n=179) af de adspurgte virksomheder havde nydanskere ansat på undersøgelsestidspunktet. Da registrering af oplysninger om racemæssig og etnisk baggrund ikke er tilladt ifølge dansk lovgivning, er det ikke muligt at give et detaljeret billede af sammensætningen af nydanskere på de adspurgte virksomheder. Ydermere var 77,4 pct. (n=154) af respondenterne kvinder, og dette til trods for at målgruppen var personer på ledelsesposter. 6. Foruden deskriptiv statistik anvendes til analysen multivariate teknikker, så som eksplanatorisk og konformatorisk faktoranalyse teknikker og strukturelle ligevægtsmodeller. Til måling af beslutningsprincipper blev Victor and Cullen s (1987) etiske klimainstrument anvendt. For nærmere information af anvendte analysemodeller og testresultater se Lemmergaard (2003). 7. Den deontologiske tilgang til problemløsning står i kontrast til den deskriptive tilgang, som implicit bygger på fleksibilitet. Netop med baggrund i den indbyggede fleksibilitet synes den deskriptive tilgang umiddelbart at passe bedre til en heterogen verden. Litteratur Augustsson, G. (2001):»Cultural Diversity and Groups within the Individual«, Chapter 1, 8-44, In Essemyr, M. (Ed.),»Diversity in Work Organizations«, National Institute for Working Life 2001, Stockholm, Sverige. Boeker, W. & J. Goodstein (1991):»Organizational Performance and Adaptation: Effects of Environment and Performance on Board Composition«, Academy of Management Journal, Vol. 34, Iss. 4, Coleman, D. & E. Wadensjö (Eds.) (1999):»Immigration to Denmark«, The Rockwool Foundation Research Unit, Aarhus University Press, Denmark. Epstein, E. (1987):»The Corporate Social Policy Process: Beyond Business Ethics, Corporate Social Responsibility, and Corporate Social Responsiveness«, California Management Review, Vol. 29, Iss. 3, Gaasholt, Ø. & L. Togeby (1995):»I syv sind. Danskernes holdninger til flygtninge og indvandrere«, Forlaget Politica, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet, Danmark. Lemmergaard, J. (2003):»Tolerance for Ambiguity The Intersection between Ethical Climate, Psychological Climate, and Ethnic Diversity«, upubliceret Ph.d.-afhandling forsvaret ved det samfundsvidenskabelige fakultet, Syddansk Universitet, august Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration (2003):»Årbog om udlændinge i Danmark 2003 Status og udvikling«, Schultz Grafisk, Nielsen, H. J. (2000):»Integration i samfundet integration på arbejdsmarkedet«, Chapter 12, In Mogensen G. V. & P. C. Matthiessen (Eds.),»Integration i Danmark omkring årtusindskiftet. Indvandrernes møde med arbejdsmarkedet og velfærdssamfundet«, Rockwool Fondens Forskningsenhed, Aarhus Universitetsforlag, Danmark. Pant, N. & K. Singh (2001):»In Diversity is There Strength? Ruminations on Changing Faces in Business«In Cooper C. L., S. Cartwright, & P. C. Earley (Eds.),»The International Handbook of Organizational Culture and Climate«, Chapter 25, , John Wiley & Sons Ltd, England. Scott, W. G. (1961):»Organization Theory: An Overview and an Appraisal«, Academy of Management Journal, Vol. 4, No. 1, Triandis, H. C. (1995):»A Theoretical Framework for the Study of Diversity«, Chapter 1, 11-36, In Chemers M., M. S. Oskamp, & M. A. Costanzo (Eds.),»Diversity in Organizations. New Perspectives for a Changing Workplace«, Sage Publications, Inc., Thousand Oaks, California. Triandis, H. C. et. al. (1994):»Workplace Diversity«, Chapter 16, , In Triandis, H. C., M. D. Dunnette, & L. M. Hough (Eds.),»Handbook of Industrial and Organizational Psychology«, Vol. 4, 2 nd edition, Palo Alto, California. Victor, B & J. B. Cullen (1987):»A theory and Measure of Ethical Climate in Organizations«, In W. C. Frederick, Research in Corporate Social Performance and Policy, Vol. 9, Welch, D. & L. Welch (1997):»Being Flexible and Accommodating Diversity: The Challenge for Multinational Management«, European Management Journal, Vol. 15, No. 6, Freeman, R. E. (1984):»Strategic Management: A Stakeholder Approach«, Pitman Publishing Inc., Marshfield, Massachusetts. 26

27 Ægteskabsmønstre før og efter stramningerne af udlændingeloven Ægteskabsmønstre før og efter stramningerne af udlændingeloven Den 1. juli 2002 trådte en række stramninger af udlændingeloven i kraft. Der blev bl.a. indført en 24 års-regel, som indebærer, at begge ægtefæller skal være fyldt 24 år, for at der kan ske ægtefællesammenføring. I denne artikel undersøges det, om regeringens argument for indførelsen af 24 års-reglen kan underbygges statistisk. Desuden analyseres det, om færre udlændinge har giftet sig med en person bosat i udlandet efter stramningerne af udlændingeloven. Artiklen omhandler også, hvor mange danskere under 24 år der kan tænkes at blive berørt af 24 års-reglen. Michala Mørup Pedersen Fuldmægtig, cand.scient.pol. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration Henrik Torp Andersen Specialkonsulent, cand.scient.pol. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration Indledning en del af regeringens øgede indsats mod tvangsægteskaber vedtog Folketinget i forsommeren 2002 regeringens forslag om ændring af udlændingeloven, der trådte i kraft den 1. juli I den forbindelse blev betingelserne for at få en ægtefælle her til landet strammet, jf. boks 1. Der blev bl.a. indført en 24 års-regel, som indebærer, at begge ægtefæller som udgangspunkt skal være fyldt 24 år, for at der kan ske ægtefællesammenføring. Formålet med 24 års-reglen er at modvirke ægteskaber, som indgås mod de unges eget ønske med henblik på at udløse familiesammenføring. Argumentet er, at jo ældre man er ved vielsen, jo bedre kan man modstå et pres fra familien eller andre til at indgå et ægteskab mod sin vilje med en person bosat i udlandet. Boks 1: Betingelserne for at få en ægtefælle til landet Betingelserne for at få en ægtefælle her til landet er skærpet på følgende områder: Begge ægtefæller skal være fyldt 24 år. Ægtefællernes samlede tilknytning til Danmark skal være større end deres samlede tilknytning til et andet land. Der må ikke være tvivl om, at ægteskabet er indgået frivilligt. 2 Den herboende ægtefælle skal som udgangspunkt tjene nok til at kunne forsørge den anden ægtefælle samt stille en bankgaranti på ca kr. til dækning af eventuelle udgifter til offentlig hjælp til den anden ægtefælle. Den herboende ægtefælle må ikke have modtaget offentlig hjælp til forsørgelse i det seneste år. 27

28 Ægteskabsmønstre før og efter stramningerne af udlændingeloven Denne artikel vil belyse udlændinges ægteskabsmønstre. Det bliver bl.a. undersøgt, om regeringens argument for indførelsen af 24 års-reglen kan underbygges statistisk, og om færre udlændinge har giftet sig med en person bosat i udlandet efter stramningerne af udlændingeloven. Artiklen vil endvidere se nærmere på danskeres ægteskabsmønstre, herunder hvor mange danskere under 24 år der kan tænkes at blive berørt af 24 års-reglen. En undersøgelse af udlændinges og danskeres ægteskabsmønstre er ikke alene relevant set i lyset af ændringen af udlændingeloven. Undersøgelsen kan også give et indtryk af integrationen i det danske samfund. Integrationsministeriets Tænketank har således peget på, at det må være et af målene for vellykket integration, at udlændinge og danskere har kontakt i hverdagen, f.eks. gennem ægteskab. 3 I denne artikel sondres der mellem personer bosat i udlandet og personer bosat i Danmark. Personer bosat i Danmark opdeles i artiklen på danskere, indvandrere og efterkommere på grundlag af en statistisk definition udarbejdet af Danmarks Statistik. 4 Efter denne definition er en person dansker, hvis mindst én af personens forældre er både dansk statsborger og født i Danmark. 5 Hvis personen ikke er dansker, er den pågældende indvandrer, hvis personen er født i udlandet, og efterkommer, hvis personen er født i Danmark. Begrebet udlændinge anvendes i artiklen som fællesbetegnelse for indvandrere og efterkommere. Artiklen fokuserer på indvandrere og efterkommere fra tredjelande, dvs. lande uden for Norden, EU og Nordamerika. Artiklen, der bygger på registerdata fra Danmarks Statistik, tager udgangspunkt i resultaterne af en analyse om udlændinges ægteskabsmønstre, som er beskrevet i Integrationsministeriets»Årbog om udlændinge i Danmark 2003«. 6 Tabel 1: Indvandrere og efterkommere 1 fra tredjelande, der blev gift i 2001, opdelt på køn og ægtefællens baggrund Mænd Kvinder I alt Person bosat i udlandet 2 68 % 51 % 60 % Indvandrer 3 15 % 19 % 17 % Efterkommer 3 4 % 3 % 4 % Dansker 3 13 % 27 % 20 % I alt 100 % 100 % 100 % Antal personer Kilde: Særkørsel fra Danmarks Statistik. 1 De indvandrere og efterkommere fra tredjelande, der indgår i tabellen, var bosat i Danmark den 1. januar Disse personer var bosat i udlandet den 1. januar Disse indvandrere, efterkommere og danskere var bosat i Danmark den 1. januar Note: Tabellen viser antal viede personer og ikke antallet af vielser. På grund af afrunding summerer procenttallene i tabellen ikke altid til totalen. Det fremgår af tabellen, at 60 pct. af de indvandrere og efterkommere fra tredjelande, der blev gift i 2001, giftede med en person bosat i udlandet, mens 20 pct. blev gift med en dansker. I 1999 var de tilsvarende tal hhv. 47 pct. og 27 pct. Fra 1999 til 2001 skete der således en stigning i andelen af udlændinge, der blev gift med en person bosat i udlandet. Både i 1999 og 2001 giftede de mandlige indvandrere og efterkommere fra tredjelande sig i højere grad end kvinderne med en person bosat i udlandet. I figur 1 nedenfor ses der på indvandreres og efterkommeres alder ved vielsen. Figuren omfatter alene indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande. 8 Udlændinges ægteskabsmønstre før lovændringen Tabel 1 nedenfor viser, i hvilket omfang indvandrere og efterkommere fra tredjelande, der blev gift i 2001, giftede sig med en person bosat i udlandet eller med en dansker, 7 en indvandrer eller en efterkommer bosat i Danmark. 28

29 Ægteskabsmønstre før og efter stramningerne af udlændingeloven Figur 1: Indvandrere og efterkommere 1 fra mindre udviklede tredjelande, der blev gift i 2001, opdelt på ægtefællens baggrund og den herboendes alder 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Under 18 år år år år år Bosat i udlandet Indvandrer Efterkommer Dansker Kilde: Særkørsel fra Danmarks Statistik. 1 De indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande, der indgår i figuren, var bosat i Danmark den 1. januar Note: X-aksen viser den herboende indvandrers og efterkommers alder på vielsestidspunktet, mens Y-aksen illustrerer, hvor mange procent af de herboende indvandrere og efterkommere i den givne aldersgruppe der blev gift med henholdsvis en person bosat i udlandet, en indvandrer, en efterkommer eller en dansker. Figuren viser en klar tendens til, at jo ældre indvandrere og efterkommere var, når de blev gift, jo færre giftede sig med en person bosat i udlandet. Blandt indvandrere og efterkommere i alderen år blev 71 pct. gift med en person bosat i udlandet, mens andelen blandt de årige var 63 pct. og 60 pct. blandt de årige. Omvendt var andelen af indvandrere og efterkommere, der blev gift med en dansker, højere blandt de ældre end blandt de yngre aldersgrupper. Andelen var 4 pct. blandt de årige mod 10 pct. blandt de årige og 15 pct. blandt de årige. Disse resultater kan underbygge udlændingelovens 24 års-regel, der netop var begrundet med, at jo ældre man er ved vielsen, jo bedre kan man modstå et pres fra familien eller andre til at indgå et ægteskab mod sin vilje med en person bosat i udlandet. Udlændinges ægteskabsmønstre efter lovændringen Ændringen af udlændingeloven trådte i kraft den 1. juli Det er derfor interessant at se, om der er sket ændringer i udlændinges ægteskabsmønstre fra første til andet halvår af Det fremgår af tabel 2 på næste side og figur 2 nedenfor. Tabel 2 på s. 39 viser, at der er sket en ændring i udlændinges ægteskabsmønstre i forbindelse med stramningerne af udlændingeloven. Fra første til andet halvår af 2002 er antallet af indvandrere og efterkommere fra tredjelande, der indgik ægteskab med en person bosat i udlandet, faldet markant. I første halvår af 2002 blev indvandrere og efterkommere fra tredjelande gift med en person bosat i udlandet, mens antallet var faldet til 289 i andet halvår af Dette svarer til et fald på 86 pct. Det fremgår endvidere af tabellen, at der også er sket et kraftigt fald i andelen af indvandrere og efterkommere, som blev gift med en person bosat i udlandet, fra 66 pct. i første halvår af 2002 til 28 pct. i andet halvår af Figur 2: Indvandrere og efterkommere 1 fra mindre udviklede tredjelande, der blev gift i 2002, opdelt på ægtefællens baggrund, den herboendes alder og halvåret for vielsen 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Under 24 år 1. halvår Under 24 år 2. halvår 24 år og derover 1. halvår 24 år og derover 2. halvår Bosat i udlandet Indvandrer Efterkommer Dansker Kilde: Særkørsel fra Danmarks Statistik. 1 De indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede tredjelande, der indgår i figuren, var bosat i Danmark den 1. januar Note: X-aksen viser den herboende indvandrers og efterkommers alder på vielsestidspunktet samt halvåret for vielsen, mens Y-aksen illustrerer, hvor mange procent af de 29

30 Ægteskabsmønstre før og efter stramningerne af udlændingeloven Tabel 2: Indvandrere og efterkommere 1 fra tredjelande, der blev gift i 2002, opdelt på køn, ægtefællens baggrund og halvåret for vielsen Mænd Kvinder I alt 1. halvår 2. halvår 1. halvår 2. halvår 1. halvår 2. halvår Personer Person bosat i udlandet Indvandrer Efterkommer Dansker I alt Procent Person bosat i udlandet 2 74 % 32 % 57 % 24 % 66 % 28 % Indvandrer 3 14 % 29 % 20 % 27 % 17 % 28 % Efterkommer 3 3 % 11 % 2 % 7 % 3 % 9 % Dansker 3 9 % 28 % 21 % 42 % 15 % 35 % I alt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Kilde: Særkørsel fra Danmarks Statistik. 1 De indvandrere og efterkommere fra tredjelande, der indgår i tabellen, var bosat i Danmark den 1. januar Disse personer var bosat i udlandet den 1. januar Disse indvandrere, efterkommere og danskere var bosat i Danmark den 1. januar Note: Tabellen viser antal viede personer og ikke antallet af vielser. På grund af afrunding summerer procenttallene i tabellen ikke altid til totalen. herboende indvandrere og efterkommere i den givne aldersgruppe og i det givne halvår der blev gift med henholdsvis en person bosat i udlandet, en indvandrer, en efterkommer eller en dansker. Blandt udlændinge fra mindre udviklede tredjelande er der sket store ændringer i ægteskabsmønstrene for både personer under og over 24 år. Det fremgår af figur 2. I begge aldersgrupper har der været et kraftigt fald i andelen af udlændinge, der er blevet gift med en person fra udlandet. Dette tyder på, at 24 års-reglen ikke alene kan forklare ændringen i udlændinges ægteskabsmønstre. Ændringen i ægteskabsmønstrene må også skyldes de skærpede krav i forbindelse med familiesammenføring, der gælder for udlændinge i alle aldre. Dette drejer sig bl.a. om tilknytningskravet, der indebærer, at ægtefællernes samlede tilknytning til Danmark skal være større end deres samlede tilknytning til et andet land. Danskeres ægteskabsmønstre Udlændingelovens 24 års-regel gælder som udgangspunkt for alle. Der stilles således de samme krav over for danskere, som der stilles over for udlændinge bosat i Danmark. I debatten om udlændingeloven har der været fremført flere eksempler på unge danskere under 24 år, der har fundet sig en ægtefælle i udlandet og ikke har kunnet opnå familiesammenføring i Danmark, fordi én eller begge ægtefæller er under 24 år. Debatten har dog ikke kastet lys over, hvor mange danskere der kan forventes at blive berørt af 24 årsreglen. Vielsesdata fra 2001 kan imidlertid illustrere, hvor mange unge danskere under 24 år der har et ønske om at blive gift med en person bosat i udlandet, og som dermed vil blive berørt af 24 års-reglen. Disse danskere kan blive berørt på flere måder. Nogle danskere under 24 år vil udskyde deres ægteskab med en person bosat i udlandet, andre vil helt afstå fra at blive gift med en person bosat i udlandet, og atter andre vil gifte sig med en person fra udlandet og enten leve adskilt fra ægtefællen eller selv flytte til udlandet. 30

31 Ægteskabsmønstre før og efter stramningerne af udlændingeloven Tabel 3: Danskere 1, der blev gift i 2001, opdelt på køn, ægtefællens baggrund og den herboendes alder Mænd Kvinder I alt Personer Under 24 år 24 år og derover Under 24 år 24 år og derover Person bosat i udlandet Indvandrer Efterkommer Dansker I alt Procent Person bosat i udlandet 2 8 % 5 % 10 % 3 % 4 % Indvandrer 3 6 % 3 % 3 % 3 % 3 % Efterkommer 3 1 % 0 % 1 % 0 % 0 % Dansker1 85 % 92 % 87 % 94 % 93 % I alt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Kilde: Særkørsel fra Danmarks Statistik. 1 De danskere, der indgår i tabellen, var bosat i Danmark den 1. januar Disse personer var bosat i udlandet den 1. januar Disse indvandrere og efterkommere var bosat i Danmark den 1. januar Note: Tabellen viser antal viede personer og ikke antallet af vielser. På grund af afrunding summerer procenttallene i tabellen ikke altid til totalen. Tabel 3 på næste side viser, at der i 2001 var i alt danskere, der blev gift med en person bosat i udlandet. Det var således 4 pct. af alle viede danskere, der blev gift med en person bosat uden for Danmark. Af de danskere, der indgik ægteskab med en person fra udlandet, var 248 personer under 24 år, svarende til 0,4 pct. af alle danskere, der indgik ægteskab i dette år. Antallet af ægteskaber indgået mellem danskere under 24 år og personer bosat i udlandet har været meget konstant fra 1995 til I 1995, 1997 og 1999 indgik henholdsvis 330, 313 og 240 danskere under 24 år ægteskab med en person fra udlandet. Vielsesstatistikken illustrerer således, at omkring 300 danskere under 24 år kan forventes at blive berørt af 24 års-reglen hvert år. Spørgsmålet er så, hvordan andelen af danskere, der er blevet gift med en person bosat i udlandet, rent faktisk har udviklet sig efter ændringen af udlændingeloven. I første halvår af 2002 blev 11 pct. af de danskere under 24 år, der indgik ægteskab i dette halvår, gift med en person bosat i udlandet, mens andelen i andet halvår af 2002 var faldet til 4 pct. For danskere over 24 år faldt andelen fra 5 til 2 pct. Tallene understreger således, at det ikke alene er blandt udlændinge, at ægteskabsmønstrene har ændret sig for både personer under og over 24 år efter stramningerne af udlændingeloven. Også blandt danskere er der sket ændringer i ægteskabsmønstrene for begge aldersgrupper. Problemer ved at belyse effekten af stramningerne i udlændingeloven De tal for vielser, der er gennemgået i denne artikel, viser, at der er sket ændringer i både udlændinges og danskeres ægteskabsmønstre i forbindelse med stramningerne af udlændingeloven. Det er dog af flere grunde vanskeligt at vurdere den reelle effekt af stramningerne. For det første kan det ikke med sikkerhed fastslås, at ændringerne i ægteskabsmønstrene er en direkte konsekvens af de skærpede betingelser for familiesammenføring. Dette skyldes, at der kan være andre faktorer end familiesammenføringsreglerne, som kan influere på udlændinges og danskeres ægteskabsmønstre. Det kan eksempelvis dreje sig om traditioner, familiehensyn, normer og værdier. Der er dog ikke noget, som tyder på, at der ville være sket et fald i andelen af udlændinge, der bliver gift 31

32 Ægteskabsmønstre før og efter stramningerne af udlændingeloven med en person bosat uden for Danmark, såfremt lovændringen ikke var blevet gennemført. Tværtimod viser tallene, at andelen af udlændinge, der blev gift med en person bosat i udlandet, steg fra 47 pct. i 1999 til 60 pct. i For det andet kan effekten af ændringen i udlændingeloven først måles præcist efter nogle år. Det skyldes, at der kan gå et vist tidsrum, før udlændinge og danskere bliver bekendte med de nye regler på området. Tal fra Udlændingestyrelsen viser da også, at mange unge under 24 år siden den 1. juli 2002 har ansøgt om familiesammenføring på trods af indførelsen af 24 års-reglen. I andet halvår af 2002 kom 19 pct. af alle ansøgninger om familiesammenføring fra unge under 24 år, og i første halvår af 2003 var andelen 13 pct. Dette viser, at de unge ikke kender til reglerne for familiesammenføring eller også tror, at de ikke selv er omfattet af reglerne. En tredje faktor, som gør det vanskeligt at vurdere effekten af lovændringen, er, at de fleste udlændinge og danskere har været bekendte med lovændringen, inden den trådte i kraft. Det må derfor forventes, at relativt mange har indgået ægteskab med en person bosat i udlandet og derefter ansøgt om familiesammenføring i første halvår af For at tage højde for dette problem kan andelen af indvandrere og efterkommere, der i 2001 blev gift med en person bosat i udlandet, sammenholdes med andelen i andet halvår af I 2001 indgik 60 pct. af de indvandrere og efterkommere, der blev gift, ægteskab med en person bosat i udlandet, mens andelen var faldet til 28 pct. i andet halvår af Uanset om ægteskabsmønstrene for andet halvår af 2002 sammenlignes med ægteskabsmønstrene for første halvår af 2002 eller hele 2001, ses således et kraftigt fald i andelen af udlændinge, som er blevet gift med en person bosat i udlandet. Konklusion Denne artikel har belyst udlændinges og danskeres ægteskabsmønstre før og efter stramningerne af udlændingeloven. Artiklen viser, at alderen på vielsestidspunktet i 2001 spillede en rolle for, hvorvidt udlændinge i 2001 dvs. før ændringen af udlændingeloven blev gift med en person bosat i udlandet. Jo ældre udlændingen var, jo mindre var sandsynligheden for at indgå ægteskab med en person fra udlandet. Analysen underbygger dermed indførelsen af udlændingelovens 24 års-regel. Desuden viser artiklen, at der i forbindelse med ændringen af udlændingeloven er sket et kraftigt fald i både antallet og andelen af udlændinge, der er blevet gift med en person bosat i udlandet. Det gælder både for udlændinge under og over 24 år. Stramningerne i udlændingeloven gælder ikke alene for udlændinge, men også for danskere. Artiklen viser, at omkring 300 danskere under 24 år kan forventes at blive berørt af 24 års-reglen hvert år. Noter 1. Lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love. For en nærmere beskrivelse af den nye udlændingelov henvises til artiklen»den nye udlændinge- og integrationslovgivning under VK-regeringen«, der ligeledes indgår i dette nummer af Samfundsøkonomen. 2. Den gældende bestemmelse gælder i modsætning til tidligere uanset parternes alder og kræver, at ægteskabet er indgået efter begge parters ønske og ikke kun herboendes eget ønske. Bestemmelsen er et supplement til bestemmelsen om, at begge parter skal være fyldt 24 år, og formålet er at beskytte alle mod tvangsægteskaber uanset deres alder. 3. Tænketanken om udfordringer for integrationsindsatsen i Danmark, Udlændinges integration i det danske samfund, Danmarks Statistik anvender dog betegnelsen personer med dansk oprindelse i stedet for danskere. 5. Hvis der ikke findes oplysninger om forældrene, er personen dansker, hvis den pågældende er dansk statsborger og født i Danmark. Personen er indvandrer, hvis den pågældende er født i udlandet, og personen er efterkommer, hvis den pågældende er udenlandsk statsborger født i Danmark. 6. Integrationsministeriet, Årbog om udlændinge i Danmark 2003 Status og udvikling, Hvis en person bosat i Danmark bliver gift uden for Danmark, så vil ægteskabet kun figurere i de danske statistikker, såfremt personen selv meddeler de danske myndigheder, at han/hun er blevet gift. 8. De mindre udviklede tredjelande omfatter landene i Afrika, Syd- og Mellemamerika, Asien (undtaget Japan) og Oceanien (undtaget Australien og New Zealand) samt følgende europæiske lande: Tyrkiet, Cypern, Aserbajdsjan, Usbekistan, Kasakhstan, Turkmenistan, Kirgisistan, Tadsjikistan, Georgien og Armenien. 32

33 Ægteskabsmønstre før og efter stramningerne af udlændingeloven Litteratur Integrationsministeriet, Årbog om udlændinge i Danmark 2003 Status og udvikling, Lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love. Tænketanken om udfordringer for integrationsindsatsen i Danmark, Udlændinges integration i det danske samfund,

34 Den nye udlændinge- og integrationslovgivning under VK-regeringen. Den nye udlændingeog integrationslovgivning under VK-regeringen. VK-regeringen har siden sin tiltrædelse i november 2001 haft stor fokus på udlændinge- og integrationspolitikken. På dette grundlag er der gennemført en række ændringer i udlændinge- og integrationslovgivningen. Udlændingeloven er strammet, bl.a. med det formål at begrænse tilstrømningen af flygtninge og familiesammenførte til Danmark. Desuden har regeringen ønsket at styrke indsatsen mod ægteskaber, der er indgået på grund af pres fra parternes familie. Hensigten med stramningerne i udlændingeloven er herudover at sikre en bedre integration af de udlændinge, som allerede er i landet. I integrationsindsatsen er der generelt kommet stigende fokus på den direkte arbejdsmarkedsrettede indsats, hvilket ligger på linje med arbejdsmarkedsreformen»flere i arbejde«. Denne fokus på integrationsindsatsen for nyankomne udlændinge understøttes af en finansieringsomlægning på integrationsområdet, som skal give kommunerne bedre incitamenter til at få udlændinge ud på arbejdsmarkedet. Christina Muxoll Wiberg, fuldmægtig cand. jur. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration Mette Krüger Andreasen, fuldmægtig cand. polit. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration Udviklingen i udlændingelovgivningen under VK-regeringen I slutningen af november 2001 fremlagde de to netop tiltrådte regeringspartier Venstre og Det Konservative Folkeparti grundlaget for den nye regering. I regeringsgrundlaget fremhævede regeringen nødvendigheden af at forny udlændingepolitikken, således at antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, begrænses, og indsatsen på integrationsområdet styrkes. Efter regeringens opfattelse vil et fald i tilgangen af nye borgere, der kommer til landet, frigøre tid og ressourcer til en styrket og langt mere målrettet integration af de indvandrere, som er i landet. En af regeringens målsætninger er, at de udlændinge, der kommer til Danmark, så vidt muligt ikke ligger det danske socialsystem til last. Den 17. januar 2002 fremlagde regeringen sit udlændingeudspil»en ny udlændingepolitik«, der præsenterede de konkrete ændringer og stramninger i udlændingepolitikken, som regeringen ville ud- 34

35 Den nye udlændinge- og integrationslovgivning under VK-regeringen. mønte i ny lovgivning. Foruden ovennævnte hensyn er regeringens udlændingepolitik baseret på et grundlæggende hensyn om at udlændingepolitikken bl.a. skal respektere Danmarks internationale forpligtelser, f.eks. forpligtelser i henhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN s Flygtningekonvention, og at der skal stilles skærpede krav til selvforsørgelse. Udlændingeudspillet fra januar 2002 udmøntede sig i et omfattende lovforslag, der blev fremsat af integrationsminister Bertel Haarder den 28. februar Baggrunden for regeringens udlændingepolitik er bl.a., at en vellykket integrationspolitik efter regeringens opfattelse forudsætter en konsekvent og retfærdig udlændingepolitik. Tages denne forudsætning i betragtning er det regeringens mål, at udlændingepolitikken skal nyde forståelse hos befolkningen og sikre den fornødne ro til en vellykket integration af de udlændinge, der allerede bor her i landet, eller som kommer hertil. Udlændingeloven gældende regler Ved regeringens lovforslag i sommeren 2002 blev en række lovændringer vedtaget. Bl.a. er muligheden for at opnå beskyttelse som de facto-flygtning 2 afskaffet, således at der fremover alene gives opholdstilladelse til asylansøgere, der efter internationale konventioner har krav på beskyttelse. I den forbindelse er der indført en ny opholdstilladelse med beskyttelsesstatus til de asylansøgere, der ved en tilbagevenden til deres hjemland risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende handling eller straf. Derudover er betingelserne for at få en ægtefælle her til landet strammet på flere områder. Begge ægtefæller skal være fyldt 24 år, ægtefællernes samlede tilknytning til Danmark skal være større end deres samlede tilknytning til et andet land, der må ikke være tvivl om, at ægteskabet er indgået frivilligt 3 og den herboende ægtefælle uanset om denne er dansk eller udenlandsk statsborger skal tjene nok til at kunne forsørge den anden ægtefælle og stille en bankgaranti på ca kr. 4 til dækning af eventuelle udgifter til offentlig hjælp til den anden ægtefælle. Endelig må den herboende ægtefælle ikke have modtaget offentlig hjælp til forsørgelse i det seneste år. For så vidt angår familiesammenføring med forældre over 60 år, er den hidtidige adgang hertil ophævet. Herudover er betingelserne for at få permanent opholdstilladelse strammet, idet man i modsætning til tidligere, hvor man kunne få permanent opholdstilladelse efter tre år nu først kan få det efter syv år. Hvis man har begået meget alvorlig kriminalitet, kan man ikke få permanent opholdstilladelse. Hvis man har begået mindre alvorlig kriminalitet, vil der gå længere tid, før man kan få permanent opholdstilladelse. Endvidere skal man for at få permanent opholdstilladelse have bestået en danskprøve, og man må ikke have forfalden gæld til det offentlige. 5 På asylområdet er reglerne om asylsagsbehandling strammet. Asylansøgere, der får afslag på asyl, skal nu udrejse straks, i modsætning til tidligere hvor de først skulle udrejse efter 15 dage. Hvis asylansøgeren skjuler sig for myndighederne i Danmark, bliver asylsagen ikke behandlet af udlændingemyndighederne. Ved den nye udlændingelov er mulighederne for hjemsendelse af flygtninge, der rejser på ferie i hjemlandet, forbedret. Det samme gælder i de tilfælde, hvor der er opstået fred i flygtningens hjemland. I forlængelse af ovennævnte ændringer i udlændingepolitikken, der fandt sted i sommeren 2002, er regeringen fortsat med at gennemføre sin politik bl.a. via fremsættelse af lovforslag for Folketinget. Under henvisning til at det ikke længere kan lægges til grund, at der foregår krigshandlinger eller lignende uroligheder i Bosnien-Hercegovina, blev den såkaldte jugoslaverlov ophævet i december Ophævelsen indebærer, at asylansøgere fra Bosnien-Hercegovina er stillet på samme måde som asylansøgere fra andre lande. Med virkning fra den 1. april 2003 vedtog Folketinget en ændring af udlændingeloven, 7 som indebærer en forbedret retsstilling for uledsagede mindreårige asylansøgere således, at alle uledsagede mindreårige asylansøgere får udpeget en personlig repræsentant til varetagelse af deres interesser. Der beskikkes endvidere en advokat for alle uledsagede mindreårige asylansøgere, som gennemgår en asylsagsbehandling, og hvis sag forsøges afgjort i åbenbart grundløs procedure. 8 I tråd med regeringens politik om, at udlændinge, der ikke har ret til at opholde sig i Danmark, skal rejse ud af landet hurtigst muligt, trådte en ændring af udlændingeloven i kraft den 1. maj Baggrunden for regeringens lovforslag var bl.a., at 35

36 Den nye udlændinge- og integrationslovgivning under VK-regeringen. en konsekvent håndhævelse af udrejsepligten er en forudsætning for, at Danmark har mulighed for og indkvarteringskapacitet til at hjælpe de asylansøgere, der har behov for beskyttelse. Ændringen indebærer bl.a. en ny skærpet udsendelsesprocedure, hvor politiet får bedre instrumenter til at motivere afviste asylansøgere til at medvirke til udrejsen af Danmark. Set i lyset af at de flygtninge og indvandrere, der bor i Danmark, skal integreres bedre og komme hurtigere i arbejde, 10 har regeringen foretaget en reform af aktiverings- og undervisningsindsatsen over for asylansøgere m.v. Baggrunden for regeringens politik på dette område er bl.a., at asylansøgere skal bruge tiden, mens deres sag behandles så konstruktivt som muligt således, at bl.a. asylansøgere, som får asyl, efterfølgende kan integreres hurtigt. Reformen 11 indebærer bl.a., at der udarbejdes en kontrakt for alle asylansøgere vedrørende den aktivering og undervisning, som den pågældende asylansøger skal deltage i. Et af hovedtrækkene i regeringens udlændingeog integrationspolitik er, at de udlændinge, der kommer til Danmark, skal have tilstrækkelige incitamenter til at gøre en indsats for at blive integreret i det danske samfund. Regeringen har i den forbindelse anført, at mange nye borgere yder en stor og vellykket indsats for at skabe sig en ny tilværelse i Danmark, og at denne indsats skal belønnes og fremmes. På den baggrund har regeringen gennemført en lovændring, 12 der indebærer, at udlændinge, som har gjort en vellykket indsats for at blive integreret, skal kunne få permanent opholdstilladelse allerede efter fem år og ikke først efter syv år, som er det normale tidsmæssige krav. Forslag til ændringer i udlændingeloven Efter stramningerne af udlændingeloven i sommeren 2002 har regeringen løbende fulgt udviklingen bl.a. på familiesammenføringsområdet med henblik på at evaluere konsekvenserne af ændringerne og eventuelt justere disse, hvis det skulle vise sig fornødent. Det er i denne forbindelse konstateret, at der har været en række sager, hvor udlandsdanskere som følge af tilknytningskravet ikke har kunnet vende tilbage til Danmark med deres familier. Disse sager har vist et behov for en lempelse af tilknytningskravet for personer med en stærk og varig tilknytning til Danmark. Endvidere forekommer der på trods af lovændringerne i sommeren 2002 og den hidtidige indsats i øvrigt fortsat tilfælde, hvor særligt unge kvinder med etnisk minoritetsbaggrund bliver udsat for trusler og pres fra familien med henblik på at tvinge eller presse dem til at indgå ægteskab med en mand, som familien har udvalgt. På den baggrund fremsatte regeringen den 8. oktober et lovforslag, der indebærer, at personer, der har haft dansk indfødsret i 28 år, ikke skal opfylde tilknytningskravet som betingelse for ægtefællesammenføring. Personer, der ikke har haft dansk indfødsret i 28 år, men er født og opvokset her i landet eller er kommet hertil som mindre børn og har haft deres opvækst her i landet og endvidere har haft mindst 28 års lovligt i det væsentlige sammenhængende ophold her i landet, vil i praksis tillige blive undtaget fra tilknytningskravet. Lovforslaget indebærer endvidere, at det præciseres, at det ægteskab, som skal danne grundlag for ægtefællesammenføring, skal være indgået efter begge parters eget ønske. Fremover skal tidligere ægtefællesammenføringer blandt forældre og søskende tale for, at ægteskabet ikke anses for indgået efter begge parters eget ønske. Endvidere foreslås der indført en formodningsregel, som indebærer, at hvis et ægteskab er indgået mellem nærtbeslægtede, vil det anses for tvivlsomt, om ægteskabet er indgået efter begge parters eget ønske. 14 Statistik Generelt er der sket et markant fald i antallet af asylansøgere i de europæiske lande, herunder Danmark, hvilket bl.a. skyldes et fald i antallet af flygtninge fra de flygtningeproducerende lande. Hertil kommer effekten af regeringens nye udlændingepolitik, som bidrager til, at antallet af ansøgninger om opholdstilladelse her i landet er faldet. Fra 2002 er der således sket et markant fald i antallet af asylansøgere i forhold til tidligere år. I nedenstående tabel ses udviklingen i antallet af asylansøgere, antallet af opholdstilladelser til asylansøgere samt antallet af ansøgninger om og tilladelse til familiesammenføring i perioden Af tabellen ses, at der i 2002 skete en halvering af antallet af asylansøgere sammenlignet med Antallet af givne opholdstilladelser på asylområdet m.v. 15 er også faldet mærkbart fra 2001 til 2002 svarende til et fald på 35 pct. Tilsvarende ses der at 36

37 Den nye udlændinge- og integrationslovgivning under VK-regeringen. Udviklingen i antallet af ansøgere og opholdstilladelser m.v., * ) 2003** ) Asylansøgere Opholdstilladelser til asylansøgere Ansøgninger om familiesammenføring *** ) Tilladelser til familiesammenføring heraf familiesammenføring til ægtefælle Kilde: Udlændingestyrelsen. *) Tallene i 2002 omfatter afgørelser på baggrund af ansøgninger indgivet før og efter den 1. juli 2002 (lov nr. 365). **) Tallene for 2003 omfatter perioden 1. januar 2003 til 30. september 2003, og tallene er foreløbige og dækker således kun tre kvartaler. ***) Tallet er fratrukket børn født i landet af udlændinge (det justerede tal), da disse skal have en særskilt opholdstilladelse. være et markant fald i antallet af asylansøgere samt opholdstilladelser på asylområdet fra 2002 til Også på familiesammenføringsområdet er der sket markante ændringer siden Fra 2001 til 2002 faldt antallet af ansøgninger om familiesammenføring med 27 pct. Mest markant har faldet været efter den 1. juli 2002, hvor de nye og strammere regler for familiesammenføring trådte i kraft. Antallet af tilladelser til familiesammenføring er i perioden faldet med 26 pct., som primært kan tilskrives et fald i antallet af tilladelser til ægtefællesammenføring. 16 Tilsvarende ses der at være tale om et markant fald i antallet af ansøgninger om og tilladelse til familiesammenføring i de første 9 måneder af Grundet det generelle fald i antallet af asylansøgere i de europæiske lande, er det svært isoleret set at vurdere effekterne af stramningerne i udlændingeloven. Den fremtidige udvikling på området vil bl.a. afhænge af udviklingen i de flygtningeproducerende lande samt ændringer i andre landes udlændingelovgivning. Talgrundlaget efter den nye lov er ikke på nuværende tidspunkt tilstrækkeligt stort til selvstændige analyseformål. Udviklingen i integrationslovgivningen under VK-regeringen Siden VK-regeringen tiltrådte i november 2001 er der gennemført en række ændringer i integrationslovgivningen. Det centrale omdrejningspunkt for regeringens integrationspolitik er, at integration sker på arbejdsmarkedet dette gælder såvel gennem tilegnelse af faglige kompetencer som tilegnelse af det danske sprog. Hertil kommer, at en målsætning ligeledes er, at det enkelte individ skal have økonomiske incitamenter til at træde ind på arbejdsmarkedet. Integrationsloven gældende regler Pr. 1. januar 1999 trådte integrationsloven i kraft, og denne var den første egentlige lov, som havde til formål at regulere integrationsindsatsen for nyankomne udlændinge. Frem til 1999 havde Dansk Flygtningehjælp på vegne af staten ansvaret for integrationen af nyankomne flygtninge i det første 1½ år af deres ophold i Danmark. Samtidig med integrationslovens ikrafttræden blev ansvaret for danskundervisningen af voksne udlændinge flyttet fra amterne til kommunerne således, at ansvaret for den samlede integrationsindsats blev samlet hos én ansvarlig myndighed. 17 Nyankomne udlændinge, som er fyldt 18 år, og som har fået opholdstilladelse som flygtninge, familiesammenførte til flygtninge eller familiesammenførte til andre er omfattet af integrationsloven. Undtaget er borgere fra Norden, EU og EØS. Integrationsloven indebærer, at nyankomne flygtninge fordeles til alle landets kommuner i forhold til, hvor mange udlændinge der i forvejen bor i den enkelte kommune. Integrationsloven indebærer desuden, at nyankomne udlændinge skal tilbydes et introduktionsprogram, som har en varighed på op til tre år, og som tager udgangspunkt i en individuel kontrakt mellem den enkelte udlænding og bopælskommunen. Kontrakten skal beskrive den enkelte udlændings forudsætninger og behov og skal bl.a. med sit indhold medvirke til, at introduktionsprogrammet målrettes beskæftigelse. Kontrakten er forpligtende for både kommunen og udlændingen. 37

38 Den nye udlændinge- og integrationslovgivning under VK-regeringen. Introduktionsprogrammet skal indeholde danskundervisning, kursus i samfundsforståelse og for udlændinge, som modtager introduktionsydelse, aktivering, f.eks. korte vejledningsforløb eller jobtræning med løntilskud. Udlændinge, som ikke kan forsørge sig selv, er som udgangspunkt berettigede til at modtage introduktionsydelse dog kun under forudsætning af, at der ikke er stillet forsørgelseskrav til ægtefællen, eller at ægtefællen har for stor arbejdsindtægt. Med virkning fra den 1. juli 2002 vedtog Folketinget en ændring af integrationsloven og lov om aktiv socialpolitik. 18 Med denne lovændring indføres der et optjeningsprincip, hvorefter en betingelse for at have ret til fuld kontanthjælp er, at den enkelte på ansøgningstidspunktet har opholdt sig i Danmark i mindst syv år ud af de seneste otte år. Såfremt den pågældende ikke opfylder dette opholdskrav, er vedkommende alene berettiget til en lavere hjælp kaldet starthjælp. Modsat den oprindelige introduktionsydelse 19 som også var lavere end kontanthjælp, gælder dette optjeningsprincip for alle dvs. også danskere, som f.eks. har opholdt sig i udlandet i en årrække, og som derfor ikke opfylder opholdskravet. Staten finansierer kommunernes udgifter til integration, herunder danskundervisning. Kommunernes udgifter til introduktionsydelse finansieres via statsrefusion (75 pct.) og et grundtilskud, som dels skal dække de resterende 25 pct. af introduktionsydelsen, som ikke dækkes gennem statsrefusion, dels generelle udgifter i forbindelse med modtagelse af udlændinge i kommunerne, f.eks. tolkeudgifter og administration. Grundtilskuddet ydes uanset, om den enkelte udlænding modtager introduktionsydelse. De kommuner, som har udlændinge, der ikke modtager introduktionsydelse, har således et overskud på grundtilskuddet, idet de får tilskud til en udgift de ikke har. Hertil kommer, at grundtilskuddet også ydes, hvis en udlænding kommer i beskæftigelse. 20 Udgifterne til introduktionsprogrammer finansieres via faste aktivitetsbestemte tilskud, hvis størrelse afhænger af det gennemsnitlige ugentlige timetal i programmet. De forskellige tilskud og minimumskrav til den ugentlige varighed af de forskellige programmer fremgår af nedenstående tabel. Konstruktionen af programtilskuddene indeholder dels et incitament for kommunerne til at tilbyde den forudsatte intensive indsats, som er tiltænkt, dels kan staten implicit styre udgifterne til introduk- Programtilskud i medfør af integrationsloven, gældende pr. 1. januar Aktivitet Tilskud pr. måned Gennemsnitlig varighed pr. uge inden for en måned Dansk, aktivering og kursus i samfundsforståelse kr. Mindst 30 timer Dansk, opkvalificering og kursus i kr. *) Mindst 30 timer samfundsforståelse. Dansk og kursus i Målgruppe Udlændinge, som modtager introduktionsydelse. Udlændinge, som modtager introduktionsydelse, og som medbringer en mellemlang eller lang videregående uddannelse fra hjemlandet. samfundsforståelse kr. Mindst 12/18 timer **) modtager introduktionsydelse. Nyankomne udlændinge, som ikke Dansk og opkvalificering kr. Mindst 10 timer Udlændinge i ordinær beskæftigelse. Beskæftigelsen og programmet skal have en varighed af mindst 37 timer om ugen. Dansk kr. Mindst 5 timer Udlændinge i beskæftigelse eller under uddannelse. *) Ordningen har været gældende siden 1. januar Tilskuddet kan maksimalt udbetales i tre måneder, og der modregnes i den samlede introduktionsperiode, inden for hvilken staten yder tilskud (normalt 36 måneder). **) Udlændinge, der deltager i analfabetiseringsundervisning, undervises 12 timer om ugen. 38

39 Den nye udlændinge- og integrationslovgivning under VK-regeringen. tionsprogrammer i kommunerne, idet programtilskuddene er faste dvs. hvis kommunen anvender mere på introduktionsprogrammet, end de får i tilskud, så skal kommunen i princippet selv dække resten. 21 Tilskudssystemet indeholder ligeledes et stærkt økonomisk incitament for kommunerne til at få udlændinge ud på arbejdsmarkedet, idet staten yder grundtilskuddet, uanset om den enkelte udlænding er selvforsørgende, jf. ovenfor. Ændringer i integrations- og danskundervisningslovgivningen pr. 1. januar 2004 Med virkning fra den 1. januar 2004 gennemføres en ændring af integrations- og danskundervisningslovgivningen. 22 Baggrunden for ændringerne er følgende: Regeringen indgik den 24. maj 2002 en aftale med arbejdsmarkedets parter og de kommunale parter om integration af flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet. Pr. 1. juli 2003 trådte den nye arbejdsmarkedsreform Flere i arbejde i kraft. Aftalen mellem arbejdsmarkedets parter og de kommunale parter baserer sig på regeringens integrationsudspil fra marts 2002, og omdrejningspunktet i aftalen er, at der mellem kommunerne og arbejdsmarkedet skal samarbejdes om en trinvis model for integration, der sikrer såvel fleksibilitet som udvikling for den enkelte. Hensigten er, at den enkelte starter med en aktiv startperiode, hvor vedkommende kommer i kontakt med virksomheden, hvorefter den arbejdsmarkedsrettede integration sker via virksomhedspraktik og derefter introduktion til ordinær ansættelse. Den trinvise model for integration er indarbejdet i aftalen om»flere i arbejde«, som der er indgået bredt forlig om i Folketinget mellem regeringen og S, DF, R og KrF. Denne arbejdsmarkedsreform har bl.a. til formål i højere grad at gøre den aktive indsats over for modtagere af midlertidige indkomstoverførsler mere beskæftigelsesrettet. Arbejdsmarkedsreformen er afspejlet i den seneste ændring af integrationsloven, som dog først træder i kraft den 1. januar Ændringen indebærer bl.a., at aktiveringsredskaberne er inddelt i tre hovedgrupper: vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik samt ansættelse med løntilskud. Med henblik på at understøtte arbejdsmarkedsreformen gennemføres der samtidig en finansieringsomlægning i integrationsloven. For at understøtte den trinvise integrationsmodel samt at målrette indsatsen mod arbejdsmarkedet indføres der fra og med det 2. år i introduktionsprogrammet en differentiering af de aktivitetsbestemte tilskud (jf. ovenstående tabel, hvor tilskuddet efter gældende regler udgør kr. pr. måned), som skal finansiere kommunernes udgifter til danskundervisning og aktive tilbud. Således udgør tilskuddet til vejledning og opkvalificering kr. pr. måned (»uddannelsestilskud«), mens tilskuddet til virksomhedspraktik og ansættelse med løntilskud udgør kr. pr. måned (»beskæftigelsestilskud«) altså en forskel på kr. pr. måned. 23 Denne differentiering understøtter et andet mål med arbejdsmarkedsreformen, nemlig»et farvel til aktiveringsfabrikken og et goddag til aktive tilbud«, der i højere grad forventes at sikre udlændinge fodfæste på arbejdsmarkedet. Via tilskud til en mentorordning har et andet mål med ændringerne været at gøre det nemmere for udlændinge at komme ind på arbejdsmarkedet eller påbegynde en uddannelse. En anden konsekvens af de kommende ændringer i integrationsloven er, at kommunerne nu får mulighed for at give aktive virksomhedsbaserede tilbud til selvforsørgende (primært familiesammenførte, som forsørges af deres ægtefælle) med tilskud fra staten. Baggrund er, at de selvforsørgende udlændinge, som er omfattet af integrationsloven, udgør en stor arbejdskraftreserve, hvorfor gruppens tilknytning til arbejdsmarkedet bør styrkes. Hermed brydes med princippet om rettigheder og pligter, som hidtil har været knyttet sammen med, at det enkelte individ mod at modtage en økonomisk ydelse fra staten til gengæld deltager i aktive tilbud dvs.»noget-for-noget«-princippet. Hidtil har staten ydet et månedligt tilskud efter den tre-årige introduktionsperiode, som aftrappes over en tre-årig periode (aftrapningstilskud). 24 Hensigten med aftrapningstilskuddene har været at dække eventuelle merudgifter til kontanthjælp, hvis den enkelte skulle have behov for økonomisk hjælp ud over den tre-årige introduktionsperiode. Aftrapningstilskuddet afskaffes fra 1. januar 2004, og i stedet indføres der resultattilskud, som ligeledes har til formål at sikre kommunerne et økonomisk incitament i bestræbelserne på at få integrationsindsatsen til at lykkes. Resultattilskuddene indebærer, at staten yder et tilskud på kr. for hver udlæn- 39

40 Den nye udlændinge- og integrationslovgivning under VK-regeringen. ding, der består danskprøven på sit niveau inden udgangen af den tre-årige introduktionsperiode. Endvidere yder staten et tilskud på kr. for hver udlænding, der kommer i ordinær beskæftigelse i en sammenhængende periode på mindst 6 måneder. 25 I maj 2003 vedtog Folketinget en ny lov om danskuddannelse, som skal støtte yderligere op om den arbejdsmarkedsrettede indsats (danskuddannelsesloven). 26 Danskuddannelsesloven, som træder i kraft den 1. januar 2004 samtidig med de seneste ændringer i integrationsloven, indebærer bl.a., at danskundervisningen tilbydes som tre selvstændige uddannelser, der hver er opdelt i 6 moduler. Uddannelserne afsluttes alle med en centralt stillet prøve. Endvidere er uddannelsesretten for den enkelte som hovedregel begrænset til tre år. Såfremt den enkelte har behov for yderligere undervisning, er det op til kommunalbestyrelsen at beslutte, om undervisningen skal fortsætte. Der indføres samtidig en ny afregningsmodel mellem den ansvarlige kommune og udbyderen, som baserer sig på resultatstyring via vejledende, progressionsbaserede takster pr. modul. Resultatstyringen indebærer, at kommunen kun betaler én gang for et modul, og betaling for det efterfølgende modul sker først, når det foregående modul er bestået. Det kommer i praksis til at betyde, at kommunen ikke som hidtil betaler for omgængeri. Derfor vil udbyderen af danskuddannelse have økonomiske incitamenter til at udbyde en effektiv undervisning og sikre, at den enkelte kursist fastholdes i undervisningen og gennemfører denne på normeret tid. Afrunding ændringer i integrations- og danskundervisningslovgivningen De kommende ændringer i integrations- og danskundervisningslovgivningen, som træder i kraft den 1. januar 2004, retter i langt højere grad end tidligere fokus mod integration på arbejdsmarkedet. Dette sker i et samspil mellem dels at målrette de aktive tilbud mod arbejdsmarkedet, dels gennem økonomiske incitamenter for kommunerne, udbyderne af danskuddannelse og den enkelte udlænding. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration vil nøje følge effekterne af ændringerne i integrations- og danskundervisningslovgivningen gennem evalueringer og lovovervågning m.v. Noter 1. Lovforslaget trådte i kraft den 1. juli 2002 som lov nr. 365 af 6. juni Betegner de asylansøgere, som ikke er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951, men som tidligere fik opholdstilladelse af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde, der medfører velbegrundet frygt for forfølgelse eller tilsvarende overgreb, og for hvilke personer gælder, at det ikke bør kræves, at den pågældende vender tilbage til sit hjemland, jf. den dagældende udlændingelovs 7, stk Den gældende bestemmelse gælder i modsætning til tidligere uanset parternes alder og kræver, at ægteskabet er indgået efter begge parters ønske og ikke kun herboendes eget ønske. Bestemmelsen er et supplement til bestemmelsen om, at begge parter skal være fyldt 24 år, og formålet er at beskytte alle mod tvangsægteskaber uanset deres alder. 4. Beløbet reguleres med statsreguleringsprocenten en gang årligt den 1. januar. I 2003 udgør beløbet kr. 5. Tidligere måtte udlændingen ikke have forfalden gæld til det offentlige på over kr. 6. Lovforslag nr. L 22 af 2. oktober 2002 er udmøntet som lov nr af 17. december Lovforslag nr. L 23 af 2. oktober 2002 er udmøntet som lov nr. 60 af 29. januar Det fremgår af udlændingelovens 53 b, hvornår en sag betragtes som åbenbart grundløs. 9. Lovforslag nr. L 156 af 29. januar 2003 er udmøntet som lov nr. 291 af 30. april I forlængelse af udlændingeudspillet af 17. januar 2002, præsenterede regeringen den 5. marts 2002 sit integrationsudspil. Integrationsudspillet indeholder bl.a. en række forslag, der har til formål at få nye borgere hurtigt i arbejde. 11. Lovforslag nr. L 157 af 29. januar 2003 trådte i kraft 1. juli 2003 som lov nr. 292 af 30. april Lovforslag nr. L 174 af 12. marts 2003 trådte i kraft 12. juni 2003 som lov nr. 425 af 10. juni Lovforslag nr. L 6 af 8. oktober Det foreslås i lovforslaget, at loven skal træde i kraft den 1. januar Parterne har dog mulighed for at afkræfte formodningen, hvis de begge har ønsket at indgå ægteskabet. 40

41 Den nye udlændinge- og integrationslovgivning under VK-regeringen. 15. Flygtningestatus og andet grundlag. 16. Det skal bemærkes, at faldet hidrører fra afgørelser på baggrund af ansøgninger indgivet før og efter den 1. juli 2002 (lov nr. 365). 17. Oprindeligt lov nr. 474 af 1. juli 1998 om integration af udlændinge i Danmark, nu lovbekendtgørelse nr. 316 af 28. april Lov nr. 361 af 6. juni 2002 om ændring af lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven. 19. Da den oprindelige integrationslov trådte i kraft den 1. januar 1999, var introduktionsydelsen ca kr. lavere end niveauet for kontanthjælp og var således kun gældende for udlændinge omfattet af integrationsloven. Den daværende regering måtte imidlertid under pres fra UNHCR opgive at fastholde denne lavere ydelse, som i februar 2000 blev hævet til kontanthjælpsniveau. 20. nævnt yder staten det samme grundtilskud for alle udlændinge, uanset om de modtager introduktionsydelse. Det indebærer, at kommunerne får et overskud på grundtilskuddet for de udlændinge, som ikke modtager introduktionsydelse. Der modregnes for dette overskud i den kommunale budgetgaranti, hvorfor ordningen omfordeler mellem kommunerne. 21. De samlede udgifter til introduktionsydelse og introduktionsprogrammer er omfattet af den kommunale budgetgaranti, som sikrer, at kommunerne under ét får dækket deres udgifter hertil. Dette sikrer dog ikke den enkelte kommune dækning for eventuelle merudgifter ud over refusioner og tilskud fra staten. 22. Lov nr. 375 af 28. maj 2003 om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl. samt lov nr. 425 af 10. juni 2003 om ændring af integrationsloven og udlændingeloven priser. 24. Denne ordning har været udgiftsneutral for staten, idet udgifterne til tilskuddet modregnes i den kommunale budgetgaranti, og ordningen indebærer dermed en omfordeling mellem kommunerne. 25. Begge beløb er i 2003-priser. Også denne ordning er udgiftsneutral for staten, idet udgiften til resultattilskud ligeledes modregnes i den kommunale budgetgaranti. 26. Lov nr. 375 af 28. maj 2003 om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl. Litteratur Regeringen (2001), Regeringsgrundlag 2001 Vækst, velfærd fornyelse (27. november 2001). Regeringen (2002): En ny udlændingepolitik (17. januar 2002). Regeringen (2002): På vej mod en ny integrationspolitik (5. marts 2002). Regeringen (2003): Regeringens integrations- og udlændingepolitik status marts 2003 (5. marts 2002). Udlændingestyrelsen, Nøgletal på udlændingeområdet Regeringen (2003): Regeringens resultater, Oktober 2002 Maj VK-Regeringen (2003): Vækst, velfærd fornyelse II, Supplerende regeringsgrundlag (27. august 2003). 41

42 Den danske velfærdsmodel og indvandringen: En note Den danske velfærdsmodel og indvandringen: En note Den danske velfærdsmodel bygger på en høj grad af solidaritet med de dårligst stillede medborgere. Vi har et højt socialt sikkerhedsnet og en lille indkomstspredning. Men det er en model, der kan komme i vanskeligheder, hvis de højst lønnede kan rejse ud af landet og dårligt kvalificerede kan komme ind. Niels Kærgård, professor Den Kgl. Veterinærog Landbohøjskole Institut for Økonomi, Skov og Landskab I alle lande er der et vist sikkerhedsnet for folk, der kommer i vanskeligheder på grund af arbejdsløshed, sygdom, alderdom eller andet. Men dette sikkerhedsnet er opbygget på meget forskellig måde. Nogle steder tager familierne sig af de ulykkelige. Andre steder skal de selv forsikre sig. Frivillige organisationer, f.eks. kirkelige institutioner, er også mange steder centrale i omsorgsarbejdet. Det har fået nogle socialforskere til at tale om en velfærdsdiamant og om forskellige velfærdsmodeller, jvf. fig. 1. Figur 1: Velfærdsinstitutioner Stat Frivillig sektor Individ Marked Familie Kilde: Det Økonomiske Råd (1998) side 188 Familierne spiller en stor rolle i Sydeuropa. I den angelsaksiske verden er meget overladt til markedsmæssige forsikringer, i Tyskland og mange lande deromkring er meget overladt til arbejdsmarkedsordninger. I Norden har vi i høj grad overladt det til staten at tage sig af de sociale problemer. Vi har ordninger, der automatisk omfatter alle vi har en universalistisk velfærdsstat, hvor alle har ret til folkepension, bistandshjælp og gratis offentlige ydelser. 1 Den danske model må nødvendigvis medføre et højt skattetryk. Vi har da også internationalt set både høje indkomstskatter og høje afgifter. Samtidig har vi her i landet en relativ lille indkomstspredning. Det har måske noget med de små danske virksomheder og de små bysamfund at gøre. Alle kendte hinanden, og der var ingen store virksomheder, der kunne betale internationale toplønninger. Det høje beskatningsniveau og den lille lønspredning forstærker hinanden. Den progressive indkomstskat udligner yderligere indkomstfordelingen. Den danske indkomstfordeling er således præget af en betydelig solidaritet. Der er ingen tvivl om, at forbrugsmulighederne for de svagest kvalificerede i Danmark er en hel del over, hvad en ren markedsaflønning ville tilsige, og de bedst kvalificeredes forbrugsmuligheder er tilsvarende en hel del under. Denne danske/skandinaviske model har vi været stolte af. Vi har selvbevidst med Grundtvig sunget om landet, hvor få har for meget og færre for lidt. Og denne stolthed har der været bred politisk enighed om. Men man kan spørge, om denne model er fremtidssikret? Passer den til en globaliseret verden? 42

43 Den danske velfærdsmodel og indvandringen: En note Her er det oplagt, at der er problemer. I en globaliseret verden kan mange af skattekilderne flytte relativt frit mellem landene, og hvis vi har høje skatter, vil mange af de potentielle beskatningsobjekter søge væk fra Danmark. Kapital er meget bevægelig, så vi har måttet lave et dualt indkomstskattesystem, hvor kapitalafkast beskattes væsentligt lavere end lønindkomst. Vi har lige måtte sætte cigaret- og spiritusafgifterne ned, fordi de var uforenelige med en fri grænsehandel, o.s.v. Og dette har også noget med migration at gøre. Hvis de bedst kvalificerede flytter til lande med lavere beskatning, så bliver det svært at få det høje sociale trykhedsniveau finansieret (men den flytning ud af landet af højtlønnede ser vi heldigvis indtil nu kun i meget beskedent omfang, jvf. Det Økonomiske Råd, 2001 side ). Samtidig er der mange meget fattige i verden. En dansk bistandshjælpsmodtager er målt med mange landes forhold endog særdeles velstillet. Uafhængig af hvor synd det er for verdens fattige, og hvor megen medlidenhed vi måtte have med dem, så har vi ikke råd til at give dem alle danske sociale ydelser. Adgangen til den universalistiske danske velfærdsstat må derfor begrænses. Den solidariske velfærdsstat er i konflikt med en verden med åbne grænser. Vi må i betydelig udstrækning vælge mellem solidaritet og åbenhed. Man kan sagtens være relativt åben i en økonomi som den amerikanske, hvor de sociale ydelser er små eller ikke eksisterende. Men situationen er en helt anden i en velfærdsstat med relativt høje mindstelønninger og høje ydelser til alle. Der er altså en slags trade-off mellem mulighederne for åbne grænser og en solidarisk indkomstfordeling indenlandsk. Det kunne lidt håndfast skildres som vist i fig. 2. Mange rettænkende danskere så gerne et Danmark med den klassisk danske høje grad af solidarisk indkomstfordeling og med meget åbne grænser. Men disse to mål lader sig vanskeligt forene. Denne problemstilling forstærkes både af globaliseringen og af den teknologiske udvikling. Den ufaglærte i Danmark bliver klemt af begge dele. Globaliseringen bevirker, at mange viksomheder flytter til Østeuropa eller Asien, hvor lønnen for ufaglært arbejdskraft er signifikant lavere. Samtidig går den teknologiske udvikling i øjeblikket den ufaglærte arbejder imod. Ufaglærte job erstattes af Adgang til indvandring Åben? USA Figur 2:Åbenhed og lighed? Danmark Lukket Lav Høj Landets indkomstlighed 43

44 Den danske velfærdsmodel og indvandringen: En note robotter eller automatiseres på anden måde væk. Både globaliseringen og den teknologiske udvikling arbejder således til ugunst for den ufaglærte dansker eller indvandrer. Det er således meget svært at skaffe job til ufaglærte (danskere eller indvandrere) i det danske system med internationalt relativt høje lønninger i den lave ende af kvalifikationsskalaen. Og indvandrerne er typisk meget dårligt uddannede (jvf. Det Økonomiske Råd, 2001a, side 267). Der er således en åbenbar og stigende konflikt mellem at være et åbent samfund og et samfund med en jævn indkomstfordeling. Fremtidens arbejdsmarkeds-, social- og indvandringspolitik bliver en fortsat kamp for at holde en rimelig balance mellem de to målsætninger; og vi kan næppe nå nogen af målene i den grad, som mange af os kunne ønske. Kilder Det Økonomiske Råds formandskab (1998) Dansk Økonomi foråret 1998, specielt kap. IV: Danmark som velfærdsland, side , København. Det Økonomiske Råds formandskab (2001) Dansk Økonomi foråret 2001, specielt kap. II: Udfordringer for skattesystemet, side , København. Det Økonomiske Råds formandskab (2001a) Dansk Økonomi efteråret 2001, specielt kap. III: Globalisering og det danske arbejdsmarked, side , København. Niels Kærgård (2003) Arbejdsmarkedet: Rimelig fordeling og nødvendige incitamenter, i Kirsten Bregn (red.) Økonomiske incitamenter og markeder, side 67-82, Jurist og Økonomforbundets forlag, København. Noter 1. Hvorfor vi har fået denne model, er ikke nemt at sige. Nogle ville hævde, at det er en socialdemokratisk model, men rødderne kan føres tilbage til bl.a. pensionsordningerne fra 1890erne, længe før Socialdemokratiet spillede nogen politisk rolle. Andre anfører, at modellen er særlig udbredt i lutheransk dominerede lande, og atter andre ser det som et udslag af, at vi i sin tid modsat f.eks. Tyskland havde en meget blandet gruppe af fattige, hvoraf langt fra alle var industriarbejdere. Det er under alle omstændigheder et karakteristisk træk, at stort set alle ændringer og udbygninger af modellen er sket ved brede forlig. 44

45 Roller der rykker Politikere og administratorer mellem hierarki og netværk af Birgit Jæger & Eva Sørensen (red.) Netværkssamfundet er over os. Det har en række konsekvenser for det politiske systems indretning og måde at fungere på og dermed også for det at være politiker og administrator. Den massive reformbølge, der i de senere år har skyllet ind over den offentlige sektor, kan ses som et centralt element i udviklingen af en ny form for styring, der kan sammenfattes i betegnelsen netværksstyring. Bogen sætter fokus på, hvordan netværksstyringen udfordrer traditionelle politiker- og administratorroller, hvordan politikere og administratorer i stat og kommuner håndterer denne udfordring, og hvordan deres håndtering påvirker mulighederne for at tilvejebringe en effektiv og demokratisk samfundsstyring. 1. udgave sider hæftet Pris kr. 375,00 (inkl. moms) Bogen er et bidrag til forskningsprojektet Roller der rykker: Politikere og administratorer mellem hierarki og netværk, hvor det overordnede spørgsmål er, hvordan udvikling af styreform og teknologi påvirker administratorernes og politikernes rolle. Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks København Ø Telefon Fax forlag@djoef.dk

46 Offentlig ledelse Teorier og temaer i et politologisk perspektiv af Carsten Greve Denne bog handler om offentlig ledelse og om muligheden for, at offentlige ledere kan gøre en forskel Offentlig ledelse er at skabe resultater og deltagelsesmuligheder for den offentlige sektors principaler, der er politikerne og borgerne. Offentlig ledelse er en proces. Analyseenheden for offentlig ledelse er derfor ledelsesprocessen. Offentlig ledelse, som aktivitet, adskiller sig fra offentlig forvaltning som aktivitet. Forvaltere forvalter eller administrerer. Offentlige ledere leder. Forvaltere er loyale og adlyder ordrer. Offentlige ledere er innovative og handler. Forvaltere vælger det sikre. Offentlige ledere tager en kalkuleret risiko. 11. udgave sider hæftet Pris kr. 325,00 (inkl. moms) Bogen er opdelt i to: I første del ses der på teorier om offentlige ledelse, og i bogens anden del tematiseres forskellige aspekter af offentlig ledelse. Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks København Ø Telefon Fax fl@djoef.dk