Temarevision individuelle kontrakter

Transkript

1 Januar 2005

2

3 Januar 2005

4 Udarbejdet af Rambøll Management: Mikkel Thøgersen Mads Bøndergaard Camilla Winter Kragelund Udgiver: Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration Holbergsgade København K Tlf: Fax.: inm@inm.dk Tryk: Thomas A Grafisk ISBN: Elektronisk ISBN: Oplag: 700 eksemplarer Pris: 50 kr. Publikationen kan købes ved henvendelse til: danmark.dk Netboghandel Holsteinsgade København Ø Tlf.: sp@itst.dk Web-adresse: Redaktionen er afsluttet i december 2004.

5 Indholdsfortegnelse 1. Indledning 1 2. Kortlægning af kommunernes anvendelse af kontrakterne Overholdelse af lovens formelle krav Den kommunale samarbejdsstruktur Samspil med den enkelte udlænding Årsager til at kontrakten omfatter færre end 37 timers ugentlig aktivitet Kommunernes vurdering af kontrakterne Kontrakterne i praksis Kontrakternes kvalitet Individuelle kontrakter versus handlingsplaner Metodisk tilgang til analysen af de individuelle kontrakter De individuelle kontrakters kvalitet Konklusion Metode 39 Litteraturliste

6

7 1. Indledning Rambøll Management gennemfører i dette notat en analyse af kommunernes praksis i forhold til de individuelle kontrakter, som skal udarbejdes efter integrationslovens 19 og 20. Analysen er et delelement i den samlede evaluering af integrationsloven. En af intentionerne med integrationsloven var at styrke kvaliteten og koordineringen af integrationsindsatsen over for nytilkomne udlændinge. Der skulle på et overordnet niveau være et helhedsperspektiv på den kommunale integrationsindsats, som eksempelvis sikrede en sammenhæng mellem f.eks. danskundervisning og aktivering. På et mere konkret niveau skulle kvalitet og sammenhæng i indsatsen sikres ved, at kommunerne skulle udarbejde en handlingsplan for den enkelte udlænding en handlingsplan, som skulle leve op til tre krav (PLS Rambøll Management, 2000): Formkravet: Handlingsplanen skulle udarbejdes i samarbejde med den enkelte udlænding inden for en måned efter, at kommunen overtager integrationsansvaret. Indholdskravet: Planens indhold skal bygge på den enkeltes forudsætninger og færdigheder. Målsætningskravet: Planen skal målrettet sigte på uddannelse eller tilknytning til arbejdsmarkedet. Den første evaluering af kommunernes implementering af integrationsloven viste, at handlingsplanerne på en række områder havde vanskeligt ved at leve op til intentionerne (PLS Rambøll Management, 2000). Mange kommuner fik ikke udarbejdet kontrakten inden for en måned, kvaliteten af handlingsplanerne var på en række punkter kritisabel, og de fleste handlingsplaner var reelt ikke tilpasset den enkelte udlændings forudsætninger. Hvor det er muligt, vil vi sammenligne status i dag med situationen i 2000 for at afdække, om kommunerne i dag har imødekommet kritikken. Integrationsministeriet har blandt andet på baggrund af evalueringens kritik af kommunernes praksis i forhold til handlingsplanerne forsøgt at styrke og understøtte kommunernes arbejde med handlingsplanerne. I 2002 blev handlingsplanerne ændret til individuelle kontrakter. I forlængelse af denne ændring udarbejdede Integrationsministeriet en bekendtgørelse om individuelle kontrakter, som ledsages af en standardblanket til kontrakter, som kommunerne kan anvende. Formålet med de individuelle kontrakter afviger ikke væsentligt fra formålet med handlingsplanerne, men på en række områder er både rammerne for og kravene til de individuelle kontrakter ændret, f.eks.: Kontrakten skal skrives under af både den enkelte udlænding og af kommunen. Det skal fremgå af kontrakten, hvilke sanktioner kommunen kan iværksætte, hvis den enkelte udlænding f.eks. udebliver fra danskundervisning. Det er en betingelse for kommunernes hjemtagelse af resultattilskud, at der er udarbejdet en individuel kontrakt. 1

8 I det følgende afsnit 2 undersøger vi, hvordan kommunerne har implementeret forpligtelsen til at udarbejde individuelle kontrakter, hvor vi blandt andet ser på, om kommunerne overholder integrationslovens tidsmæssige frister. I afsnit 3 præsenterer vi kommunernes holdning til og vurderinger af de individuelle kontrakter som redskab i integrationsindsatsen. I afsnit 4 går vi tættere på praksis og uddyber på baggrund af kvalitative data fra casestudierne interview med sagsbehandlere og udlændinge hvordan kontrakterne konkret bliver anvendt, om udlændingene ser det som deres redskab mv. I afsnit 5 analyserer vi en stikprøve af individuelle kontrakter og ser på kvaliteten af kontrakterne, mens afsnit 6 samler op på de foregående afsnit. Endelig giver vi i afsnit 7 et overblik over metode og datagrundlag. Datagrundlag Analyserne i de kommende afsnit bygger på tre datakilder. Rambøll Management har i perioden fra juni 2004 til august 2004 gennemført to spørgeskemaundersøgelser i kommunerne, hvor vi blandt andet har stillet en række spørgsmål om kommunernes brug af og praksis i forhold til de individuelle kontrakter. Den ene spørgeskemaundersøgelse henvendte sig til chefniveauet i samtlige danske kommuner, mens den anden henvendte sig til sagsbehandlere, som har ansvaret for at udarbejde individuelle kontrakter efter integrationsloven. Det betyder, at hovedparten af datagrundlaget bygger på deltagernes vurderinger frem for objektive data. Der kan derfor være en tendens til, at respondenterne vurderer egne præstationer i et gunstigt lys. Det er dog vores vurdering, når vi sammenholder oplysningerne fra personlige interview, stikprøven af kontrakter og spørgeskemadata, at besvarelserne giver et retvisende billede af den kommunale praksis. Sagsbehandlerundersøgelsen har forholdsvist flere deltagere fra de store kommuner, hvilket kunne indicere en skæv stikprøve. Det hænger dog efter alt at dømme sammen med, at der er flere udlændinge i de store kommuner og derfor flere sagsbehandlere. Rambøll Management vurderer derfor, at stikprøven af sagsbehandlere i spørgeskemaundersøgelsen er et repræsentativt udsnit af den samlede population. I forbindelse med spørgeskemaundersøgelsen blandt sagsbehandlere har vi bedt sagsbehandlerne om at sende to anonymiserede individuelle kontrakter til os. Vi har i alt modtaget 123 kontrakter, som udgør datagrundlaget for analysen af kontrakternes kvalitet. Vi har bedt sagsbehandlerne indsende kontrakter fra et bestemt tidspunkt for at sikre en tilfældig udvælgelse. Vi uddyber datagrundlaget i det afsluttende afsnit. 2

9 2. Kortlægning af kommunernes anvendelse af kontrakterne I dette afsnit kortlægger vi overordnet kommunernes erfaringer med kontrakterne. Vi ser på, i hvilken grad kommunerne overholder lovens formelle krav, hvilke aktører der er inddraget i udarbejdelse og justeringer af kontrakterne, tidsforbruget til kontraktudarbejdelsen samt samspillet med den enkelte udlænding. 2.1 Overholdelse af lovens formelle krav Som nævnt skal de individuelle kontrakter som hovedregel udarbejdes senest en måned efter, at kommunen har overtaget integrationsansvaret. Kommunerne har dog mulighed for at indgå en kontrakt for flygtninge allerede fra tidspunktet på visiteringen fra Udlændingestyrelsen med henblik på at sætte introduktionsprogrammet i gang straks fra den pågældendes ankomst til kommunen. Tabellen herunder viser, i hvilken udstrækning kommunerne efter de kommunale integrationschefers vurdering kan overholde tidsfristen. Tabel 1: Overholdelse af tidsmæssige krav til kontrakterne på kommuneniveau Respondenter Procent Kontrakterne udarbejdes gennemgående inden for den første måned % Der går typisk mere end 1 måned, dog mindre end 2 måneder % Der går typisk mellem 2 og 3 måneder % Der går typisk mere end 3 måneder 9 5 % Ved ikke 12 6 % I alt % Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt integrationschefer 1 Tabellen viser, at godt halvdelen af kommunerne gennemgående formår at overholde det tidsmæssige krav til udarbejdelsen af individuelle kontrakter. En stor andel på knap en tredjedel anfører, at der går mere end en måned, men mindre end to måneder. Endelig er der 15 %, som bruger mere end to måneder til at udarbejde individuelle kontrakter. Det er således kun halvdelen af kommunerne, som gennemgående kan leve op til integrationslovens tidsmæssige fordringer i forbindelse med kontraktudarbejdelsen. Vi har også spurgt sagsbehandlerne om deres erfaringer for at kunne nuancere dette billede blandt andet ved at sondre mellem forskellige målgrupper: flygtninge, familiesammenførte til flygtninge og familiesammenførte til andre. 1 Der er ikke mulighed for at sammenligne direkte med evalueringen fra 2000, da integrationscheferne ikke blev stillet dette spørgsmål. 3

10 Tabel 2: Andel individuelle kontrakter per sagsbehandler, som er udarbejdet senere end en måned efter kommunen overtog integrationsansvaret Kontrakter for flygtninge Kontrakter for familiesammenførte til flygtninge Kontrakter for familiesammenførte til andre Gns. for alle kontrakttyper Antal sagsbehandlere Andel sagsbehandlere Antal sagsbehandlere Andel sagsbehandlere Antal sagsbehandlere Andel sagsbehandlere Andel sagsbehandlere Færre end 20 % af mine kontrakter udarbejdes senere end 1 måned Mellem 20 og 80 % af mine kontrakter udarbejdes senere end en måned Mere end 80 % af mine kontrakter udarbejdes senere end 1 måned % % % 30 % % % % 12 % % % % 19 % Ved ikke % % % 39 % I alt % % % 100 % Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Tabellen viser for det første, at en stor del som for alle tre kategoriers vedkommende er på over en tredjedel ikke er klar over, om de individuelle kontrakter udarbejdes til tiden. Før man på den baggrund konkluderer for håndfast, at den tidsmæssige frist ikke spiller en væsentlig rolle i sagsbehandlernes bevidsthed, skal det dog bemærkes, at ikke alle sagsbehandlere har kontrakter i alle kategorier flygtninge, familiesammenførte til flygtninge og familiesammenførte til andre. Det betyder, at den høje andel af besvarelser i ved ikke ikke alene afspejler manglende bevidsthed om fristen for kontrakternes udarbejdelse. En nærmere analyse af ved ikke -besvarelserne viser dog, at 82 sagsbehandlere svarende til 29 % af alle sagsbehandlerne har angivet ved ikke i samtlige 3 kategorier. Dette indicerer, at tidsfristen ikke er et væsentligt element i et betydeligt antal sagsbehandleres bevidsthed 2. For det andet viser tabellen, at det er ca. en femtedel af sagsbehandlerne, som udarbejder hovedparten (mellem 80 og 100 %) af kontrakterne for sent. Tabellen viser for det tredje, at der er forskel på, hvor stor en andel af kontrakterne, der udarbejdes for sent, afhængigt af den enkelte udlændings opholdsgrundlag. Denne forskel forsvinder dog, hvis vi trækker ved ikke - procenterne fra. Vi kan altså ikke sige, at sagsbehandlerne prioriterer nogle målgrupper frem for andre f.eks. ved at skumme fløden ved at prioritere de angiveligt mindre ressourcekrævende sager for familiesammenførte. Den store andel på 46 %, der svarer ved ikke i forhold til familiesammenførte 4 2 Der kan dog også være en metodisk årsag til den høje andel, som svarer ved ikke. Spørgsmålsformuleringen er nemlig forholdsvis kompliceret. Spørgsmålsformuleringen er ændret en smule i forhold til den forrige evaluering og er mere teksttungt. Logisk set ville man dog forvente, at ved ikke -besvarelserne fordeler sig jævnt over alle tre kategorier, hvilket som nævnt ikke er tilfældet.

11 til andre, kan dog være udtryk for, at denne gruppe ikke har en fremtrædende placering, når sagsbehandlerne skal prioritere deres ressourcer. Sammenholdt med besvarelserne fra integrationscheferne er der en tendens til, at de kommunale ledere vurderer praksis i et mere positivt lys end sagsbehandlerne. Mens cheferne vurderer, at ca. halvdelen af kontrakterne udarbejdes til tiden, er det f.eks. kun en tredjedel af sagsbehandlerne, der udarbejder mindst 80 % af kontrakterne til tiden. Men renser man sagsbehandlernes svar for ved ikke -besvarelser, er det også ca. halvdelen af sagsbehandlerne, der udarbejder kontrakter til tiden. Der er dog forskel på spørgsmålsformuleringerne. Integrationscheferne er blevet bedt om at tage stilling til den gennemgående tendens, mens sagsbehandlerne er blevet bedt om at anføre den præcise andel, der er udarbejdet for sent. Sammenligningen ovenfor forudsætter således, at integrationscheferne ved gennemgående forstår, at mindst 80 % af kontrakterne er udarbejdet til tiden. Sammenligner vi sagsbehandlernes overholdelse af integrationslovens tidsmæssige krav til de individuelle kontrakter med den forrige evaluering, så ser vi samme prioritering af den tidsmæssige frist. I 2000 var det renset for ved ikke -besvarelser ca. halvdelen af sagsbehandlerne, som anførte, at mellem 80 og 100 % af handlingsplanerne blev udarbejdet til tiden (PLS Rambøll Management, 2000). Cirka samme andel ser vi i dag. Spørgsmålet er så, hvad forklaringen er på, at en stor del af kommunerne ikke udarbejder kontrakterne inden for en måned efter overtagelsen af integrationsansvaret. Vi har spurgt de sagsbehandlere, som har angivet, at kontrakterne udarbejdes senere end en måned, om årsagerne. 5

12 Tabel 3: Årsager til overskridelse af tidsfrist for kontraktudarbejdelse Respondenter Procent Vi lægger vægt på at skabe et uformelt og tillidsfuldt forhold til den enkelte udlænding, før vi udarbejder kontrakten % Jeg har ikke haft tid til at udarbejde kontrakten % Kommunen prioriterer ikke udarbejdelsen af kontrakter særligt højt 6 4 % Kontrakterne udarbejdes kun for at hjemtage resultattilskud 7 5 % Kommunen prioriterer ikke udarbejdelsen af kontrakter særligt højt for familiesammenførte, der ikke skal tilbydes aktive tilbud 13 9 % Nogle selvforsørgende ønsker ikke at deltage i udarbejdelsen af en kontrakt % Det er ikke muligt at gennemføre kompetenceafklaring inden for en måned % Udlændingene er i øjeblikket ikke parat til at tænke på fremtiden og kan derfor ikke samarbejde om at udarbejde en individuel kontrakt % Udlændingene møder ikke op for at få udarbejdet en kontrakt 12 8 % Tidspunktet for indgåelse af kontrakten udskydes som følge af udlændingenes sygdom, graviditet eller barsel % Andet % I alt 153 Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Procenterne summerer ikke til 100, idet det har været muligt at sætte flere kryds. De vigtigste årsager til, at kontrakterne bliver udarbejdet senere end en måned, er: Interne arbejdsmæssige forhold: Den væsentligste grund til, at kontrakterne ikke udarbejdes inden for en måned handler om kommunens interne prioritering af ressourcer. Mere end halvdelen af sagsbehandlerne begrunder nemlig deres svar med, at de ikke har tid til at udarbejde kontrakten inden for en måned. Tidsfristen bliver med andre ord nedprioriteret af sagsbehandlerne. Det er i den forbindelse interessant, at sagsbehandlerne ikke agerer på baggrund af signaler fra det kommunale ledelsesniveau. Kun 4 % tilkendegiver, at årsagen til overskridelse af tidsfristen er manglende prioritet fra kommunal side. Forklaringen på, at sagsbehandlerne på eget initiativ nedprioriterer tidsfristen, skal sandsynligvis findes i et samspil med de øvrige væsentlige begrundelser for overskridelse af tidsfristen nemlig at det er vanskeligt at gennemføre en kompetenceafklaring inden for en måned, og at udlændingene efter mange sagsbehandleres opfattelse ikke er klar til at forholde sig til egne fremtidsmuligheder efter en måned, jf. herunder. Uhensigtsmæssig tidsfrist. Den næstvæsentligste grund til, at kontrakterne udarbejdes for sent er, at det ifølge sagsbehandlerne ikke er mu- 6

13 ligt at gennemføre en kompetenceafklaring inden for en måned. Denne begrundelse gælder for halvdelens vedkommende. Helbredsmæssige forhold mv.: Udlændingenes helbred har også stor betydning for overholdelsen af tidsfristen på en måned. Der er således 44 % af sagsbehandlerne, som fremhæver, at udlændingene ikke mentalt er i stand til at tænke på egne fremtidsmuligheder inden for en måned. Hertil kommer, at ca. 40 % af sagsbehandlerne siger, at barsel, sygdom eller andre helbredsmæssige omstændigheder er forklaringen på, at kontrakten ikke udarbejdes til tiden. Motivationsproblemer: Godt en femtedel af sagsbehandlerne siger, at kontrakterne ikke udarbejdes til tiden på grund af manglende motivation hos de selvforsørgende, som kommunerne ikke er forpligtede til at tilbyde aktive tilbud og ikke har sanktionsmuligheder overfor, da de ikke modtager introduktionsydelse. Dialog og tillid før kontrakt: En femtedel begrunder overskridelser af tidsfristen med, at de først ønsker at etablere et tillidsfuldt forhold til den enkelte udlænding forud for udarbejdelsen af selve kontrakten. Det fremgår af ovenstående, at årsagerne til manglende overholdelse af integrationslovens tidsmæssige krav både er forhold, som kommunerne selv kan påvirke f.eks. sagsbehandlernes prioriteringer og forhold som kommunerne har vanskeligt ved at påvirke, eksempelvis udlændingenes helbredsmæssige forhold. Manglende prioritering af tidsfristen er naturligvis ikke en undskyldning for ikke at leve op til lovens krav. Kommunerne skal også udarbejde kontrakter for udlændinge, selv om det ikke er muligt at gennemføre en afklaring inden for en måned, eller den enkelte har helbredsmæssige problemer. Kommunerne skal ifølge bekendtgørelse om udarbejdelse af individuelle kontrakter, nr. 101 af 17. februar 2004 konstatere, at det ikke er muligt at gennemføre en fuldstændig afklaring af udlændingens færdigheder, og i kontrakten beskrive de aktiviteter, som kan sættes i værk på det foreliggende grundlag, samt fastlægge en målsætning for, hvordan og hvornår afklaringen skal foreligge ( 5, stk.2). Kommunerne kan også ifølge 5, stk. 3 konstatere, at det ikke som følge af en udlændings personlige forhold vil være hensigtsmæssigt at fastlægge den nærmere udformning af introduktionsprogrammet i kontrakten. Denne konstatering udgør således den individuelle kontrakt, som herudover skal indeholde et mål for, hvornår og hvordan introduktionsprogrammet sættes i gang. De nævnte personlige forhold kan være stærke traumer e.l. Ud over de ovennævnte årsager er der en lille fjerdedel af sagsbehandlerne, som har anvendt andet -kategorien. Her er der to begrundelser, som går igen blandt flere sagsbehandlere. Der er således en gruppe kommuner, som oplever, at det er vanskeligt at skaffe tolkebistand inden for en måned. Endelig er der nogle kommuner, som oplever at modtage opholdstilladelserne for sent, og derfor ikke får udarbejdet kontrakterne inden for en måned. Det viser sig også, at sagsbehandlernes oplevelse af arbejdsbelastning har indflydelse på, om de får udarbejdet individuelle kontrakter inden for en måned efter overtagelsen af integrationsansvaret. Næsten 40 % af de sagsbehandlere, som oplever at have en tilpas arbejdsbyrde, udarbejder mellem 0-20 % af kontrakterne for sent (den bedste kategori, hvor langt hovedpar- 7

14 ten af kontrakterne udarbejdes til tiden). Den tilsvarende andel for sagsbehandlere, som oplever, at arbejdsbyrden er alt for stor, er en femtedel 3. Kommunerne skal ikke blot udarbejde en individuel kontrakt efter en måned, men der er også i integrationsloven krav om, at kommunerne skal følge op på kontrakten efter behov og mindst hver tredje måned. Vi har spurgt sagsbehandlerne, hvordan de forvalter opfølgningsforpligtelsen. Tabel 4: Opfølgning på individuelle kontrakter 4 Respondenter Procent Efter behov og ikke efter et fast tidsinterval % Efter fast tidsinterval, mindst hver tredje måned % Efter fast tidsinterval, dog senere end hver tredje måned % Der følges ikke op 2 1 % Andet % Ved ikke 6 2 % I alt % Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Det viser sig, at de fleste kommuner 45 % anvender en fast praksis, hvor man følger op mindst hver tredje måned. Dermed overholder disse kommuner lovens minimumskrav. Ca. en tredjedel af kommunerne har en mere pragmatisk praksis, hvor man følger op på den enkelte sag efter behov uden faste tidsintervaller. Forvaltet på den rigtige måde sikrer man derved en tæt opfølgning på den enkelte udlænding, mens faren er, at pragmatismen bliver en undskyldning for ikke at følge op med de intervaller, loven tilsiger. Endelig er der en gruppe på godt 10 %, der følger op med faste intervaller, men ikke lever op til kravet om opfølgning hver tredje måned. Besvarelserne i andet -kategorien dækker primært over to typer af besvarelser. Der er en gruppe på knap 10 sagsbehandlere, som svarer, at de følger op efter behov, men mindst hver tredje måned. Den anden typiske begrundelse, som en mindre gruppe giver udtryk for, er, at der ikke er tid til at følge op hver tredje måned. Analysen viser således, at kommunerne fortsat har vanskeligt ved at overholde den tidsmæssige frist i forhold til udarbejdelsen af individuelle kontrakter. Såvel sagsbehandlerundersøgelsen som undersøgelsen blandt kommunale chefer viser, at det kun er i godt halvdelen af kommunerne, at kontrakterne udarbejdes til tiden. Vi kan ikke konkludere så håndfast på opfølgningsdelen, men tallene vidner om, at sagsbehandlerne i højere grad lever op til de lovgivningsmæssige krav til opfølgningen på de individuelle kontrakter. 8 3 Ingen sagsbehandlere svarer, at arbejdsbelastningen er for lille. Ovennævnte tal bygger på kontrakter udarbejdet for flygtninge. Mønstret er dog tilsvarende for familiesammenførte. 4 Hvis man krydser sagsbehandlernes overholdelse af tidsfristen på en måned med opfølgningen på kontrakterne, viser der sig ingen entydig sammenhæng. Dog er der en tendens til, at sagsbehandlere som svarer, at 0-20 % af kontrakterne udarbejdes til tiden er bedre til at følge op hver tredje måned end de øvrige sagsbehandlere.

15 Problemerne med at udarbejde kontrakterne inden en måned efter overtagelse af integrationsansvaret kan skyldes flere forhold. I et positivt perspektiv kan man f.eks. nævne de sagsbehandlere, som lægger vægt på at skabe et tillidsfuldt forhold til den enkelte udlænding forud for udarbejdelsen af kontrakten. I disse situationer udskyder sagsbehandleren således tidspunktet for at skabe et bedre forløb. Omkostningen er naturligvis, at denne tilgang ignorerer de lovgivningsmæssige krav. I et mere kritisk perspektiv kan denne tingenes tilstand være udtryk for, at det i for høj grad er sagsbehandlernes personlige prioriteringer, som definerer den kommunale praksis. 2.2 Den kommunale samarbejdsstruktur Den individuelle kontrakt er ifølge Integrationsministeriets vejledning om introduktionsprogrammet (2004) et styrings- og procesorienteret redskab, der skal medvirke til at styrke kvaliteten af introduktionsprogrammet. Kontrakten skal blandt andet sikre en koordineret indsats mellem de aktører, der tilbyder den enkelte udlænding introduktionsprogrammet. Det vil typisk være sagsbehandleren, sproglærere og jobkonsulenter. Inden vi ser på graden af samarbejde og koordinering i forhold til disse aktører, vil vi give et kort billede af, hvordan overdragelsesforretningen fra asylcentre til opholdskommune fungerer. I sommeren 2003 trådte voksenundervisnings- og aktiveringsreformen for asylansøgere i kraft. Reformen skal styrke danskundervisnings- og aktiveringsindsatsen i præasylfasen for derved at lette overgangen til integrationsfasen for de asylansøgere, som får opholdstilladelse. Konkret skal der udarbejdes en kontrakt i et samarbejde mellem den enkelte ansøger og asylcentret, der skal bygge på en kompetenceafklaring. Dermed skal reformen også bidrage til at styrke udarbejdelsen af individuelle kontrakter i introduktionsperioden og sikre, at kommunerne udnytter den kompetenceafklaring, som allerede har fundet sted i præasylfasen. Tabel 5: Anvendelse af informationer fra præasylfasen Respondenter Procent I meget høj grad 13 5 % I høj grad % I nogen grad % I ringe grad % Slet ikke % Ved ikke % I alt % Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Tabellen viser, at ca. en fjerdedel af sagsbehandlerne i meget høj eller i høj grad anvender informationerne fra kontrakten i præasylfasen, mens en lige så stor andel placerer sig i midterkategorien. En femtedel svarer ved ikke, hvilket kan hænge sammen med, at de pågældende kommuner ikke har modtaget flygtninge, som har erfaringer med reformprogrammet. En tredjedel tilkendegiver, at de i ringe grad eller slet ikke anvender de informationer, som fremgår af kontrakten i præasylfasen. Vi har spurgt den sidste gruppe sagsbehandlere, om årsagen til den manglende anvendelse af informationerne. 9

16 Tabel 6: Årsager til manglende brug af informationer fra præasylfasen Respondenter Procent Vi har ikke modtaget flygtninge, som har fået udarbejdet en kontrakt i præasylperioden % Kontrakten når ikke frem i rette tid 4 5 % Informationerne er ikke fyldestgørende i forhold til kompetenceafklaringen % Jeg vil gerne danne mig mit eget indtryk af den enkelte udlænding % Andet % I alt 82 Procenterne summerer ikke til 100, idet det har været muligt at sætte flere kryds. Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Det viser sig her, at den primære årsag til en manglende udnyttelse af informationerne i kontrakterne er, at kommunen ikke har modtaget flygtninge, som har fået udarbejdet kontrakter. Det er også mønstret i andet - besvarelserne, hvor flere fremhæver, at de enten modtager selvforsørgere eller kvoteflygtninge og derfor ikke har et konkret erfaringsgrundlag. Der er dog også andre grunde til, at informationerne ikke anvendes. En god fjerdedel af respondenterne hvilket svarer til 21 personer vurderer ikke, at informationerne er fyldestgørende i forhold til kompetenceafklaringen. Denne gruppe respondenter sender således bolden tilbage på asylcentrenes banehalvdel. Derimod er der 24 af sagsbehandlerne svarende til ca. 30 % som selv er ansvarlige for, at informationerne ikke udnyttes. De foretrækker nemlig at danne sig et personligt indtryk af den enkelte udlænding og ønsker derfor ikke at anvende kontrakterne fra præasylfasen. Hvis vi betragter udarbejdelsen af kontrakter kronologisk, så er næste skridt efter modtagelsen af en kontrakt fra asylcentret eller det første skridt for familiesammenførte og kvoteflygtninge udarbejdelsen af og senere opfølgning på den individuelle kontrakt. 10

17 Figur 1: Samspil om inddragelse i udarbejdelse af eller opfølgning på kontrakter (n=275) Personer fra udlændingens eget netværk 7% 43% 36% 14% Andre sagsbehandlere 14% 40% 27% 18% Virksomheder 5% 30% 32% 22% 12% Jobkonsulenter 14% 46% 22% 10% 8% Udbydere af danskuddannelse 14% 43% 29% 10% 4% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Altid Ofte Sjældent Aldrig Ikke relevant eller ved ikke Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Samarbejdsstrukturen om udarbejdelse af og opfølgning på individuelle kontrakter i kommunerne er karakteriseret ved ikke at være standardiseret. Hvis man ser på, hvor ofte sagsbehandlerne inddrager de enkelte aktører, viser der sig intet tydeligt mønster. F.eks. benytter 10 % af sagsbehandlerne aldrig jobkonsulenterne, mens 22 % gør det sjældent og 14 % gør det altid. Det varierer altså fra sagsbehandler til sagsbehandler, hvor ofte jobkonsulenterne inddrages. Samme mønster eller manglende mønster gør sig gældende for de øvrige aktører. Til gengæld viser figuren et vist mønster, når man sammenligner brugen af aktørerne. Generelt inddrages jobkonsulenter og udbydere af danskuddannelsen oftere end de øvrige aktører. Virksomhederne inddrages også oftere end andre sagsbehandlere og udlændingenes eget netværk, men dog ikke så ofte som jobkonsulenter eller repræsentanter for udbydere af danskuddannelsen, som kommunerne ifølge bekendtgørelse om individuelle kontrakter er forpligtet til at inddrage i forbindelse med udarbejdelsen af den individuelle kontrakt. Udarbejdelsen af og opfølgning på kontrakterne er således et samspilsfelt, som ud over den enkelte udlænding selv, befolkes af jobkonsulenter, sproglærere og i nogen grad virksomheder 5. Hvis vi sammenligner samspilsrelationerne 2004 med samarbejdet i 2000, er udarbejdelsen af kontrakten i højere grad blevet et fælles anliggende for de relevante integrationsaktører i kommunerne. I 2000 svarede næsten 50 %, at sprogcentret en gang imellem eller aldrig deltog i revisionen/justeringen af kontrakterne (PLS Rambøll 5 Vi har også spurgt sagsbehandlerne om, hvilke aktørgrupper der bliver orienteret i forbindelse med udarbejdelse af og opfølgning på de individuelle kontrakter. Billedet svarer i store træk til fordelingen på spørgsmålene om inddragelse. 11

18 Management, 2000). Som det fremgår ovenfor, er tallet i dag ca. 40 % 6. Selv om samspillet med sprogcentrene således er intensiveret, er der stadig en stor andel, som ikke inddrager sprogcentret i forbindelse med udarbejdelsen af kontrakten, som det kræves i bekendtgørelsen om individuelle kontrakter. Dengang afdækkede evalueringen ikke samarbejdet med virksomheder eller jobkonsulenter, men det er nærliggende at antage, at dette samarbejde antog et meget begrænset omfang på grund af den generelt begrænsede erhvervsrettede aktiveringsindsats på dette tidspunkt. Tallene tyder således på, at samarbejdet om kontrakterne har udviklet sig i en positiv retning, hvor udbyderne af danskuddannelse i snæver forstand er øget, ligesom flere aktører i bredere forstand inddrages i samarbejdet om kontrakten. I den forbindelse er det interessant at se, om dette øgede samarbejde som kan betragtes som et output har sammenhæng med input i form af sagsbehandlernes tidsmæssige ressourceforbrug. Herunder viser vi sagsbehandlernes ressourceforbrug i forbindelse med udarbejdelsen af den første kontrakt. Tabel 7: Tidsforbrug på den første kontrakt 7 Respondenter Procent Mindre end 30 min. 3 1 % Ca min % Ca. 1 time 2 timer % Ca. 2 timer 4 timer % Ca. 4 timer 8 timer 12 4 % Mere end 8 timer 1 0 % Ved ikke 15 5 % I alt % Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Tabellen viser, at den maksimale ressourceindsats for 90 % af sagsbehandlerne er 4 timer, inklusive indkaldelse af tolk mv. Der er kun 4 %, som bruger mere end 4 timer. I den anden ende af skalaen er der ca. en femtedel, som bruger mindre end en time på kontrakten. Det typiske tidsforbrug er dog på 1-2 timer, hvilket gælder for næsten 40 % s vedkommende, mens en god tredjedel bruger mellem 2 og 4 timer. Mønstret over tidsforbrug svarer i store træk til sagsbehandlernes tidsanvendelse i forbindelse med handlingsplanerne. I 2000 var der tilsvarende en femtedel, som brugte under en time, og den største gruppe på godt 30 % anvendte mellem 1 og 2 timer (PLS Rambøll Management, 2000). Denne status quo vidner for det første om, at de administrative byrder i forbindelse med udarbejdelse af kontrakterne har været nogenlunde konstante over tid. For det andet er det lykkedes at etablere både bredere og dybere samarbejdsrelationer om kontraktudarbejdelsen ved relativt ensartet ressourcein Spørgsmålsformuleringerne er ikke helt identiske i 2000 og I 2000 anvendes formuleringen kun en gang imellem, mens formuleringen i 2004 er sjældent. Vi vurderer dog, at det er muligt at sammenligne besvarelserne umiddelbart. 7 Vi kan ikke se noget klart mønster i besvarelserne, således at sagsbehandlere, som bruger få ressourcer på den første kontrakt, udarbejder kontrakterne til tiden og omvendt.

19 put. For det tredje kan vi afvise, at grunden til, at sagsbehandlerne ikke formår at leve op til lovens tidsmæssige krav, er et øget tidsforbrug på den enkelte kontrakt. Ressourceforbruget varierer dog afhængigt af, om sagsbehandlerne arbejder i en stor eller i en mindre kommune. I kommuner med færre end indbyggere er der 48 % af sagsbehandlerne, som anvender mere end to timer på at udarbejde den første kontrakt. For de mellemstore kommuners vedkommende er det 40 %, mens det kun er 30 % af sagsbehandlerne i kommuner med mere end indbyggere, der anvender mere end 2 timer. Der er ikke forskel på, hvilke aktører forskellige kommuner inddrager i samarbejdet om kontrakten. Små og store kommuner samarbejder altså i samme omfang med f.eks. udbydere af danskuddannelse og jobkonsulenter om kontrakterne. Kobler vi denne viden med tidsforbruget på den første kontrakt, lykkedes det altså de store kommuner at samarbejde med relevante aktører i samme omfang som de små, men med en mere begrænset ressourceindsats. Forklaringen på forskellen mellem store og små kommuner kan være, at sagsbehandlerne i de mindre kommuner generelt har færre sager og generelt ikke er så specialiserede som sagsbehandlere i de større kommuner. En anden mulighed er, at der er forskel på, hvordan de mindre og de større kommuner samarbejder med udbydere af danskuddannelse, jobkonsulenter m.fl. Det større tidsforbrug i forbindelse med den første kontrakt i de små kommuner kan derfor skyldes kvalitative forskelle i arbejdsformerne. F.eks. at sagsbehandlerne i de små kommuner i højere grad anvender personlige samarbejdsformer i kontakten til udbydere af danskuddannelse, jobkonsulenter m.fl. end sagsbehandlerne i de store kommuner. Inden vi ser nærmere på samarbejdet mellem sagsbehandler og den enkelte udlænding, vil vi kort belyse samarbejdet mellem sagsbehandler og tolk. Tabel 8: Brug af tolk ved udarbejdelse af den første kontrakt Respondenter Procent I næsten alle sager % I ca. ¾ af sagerne 17 6 % I omkring halvdelen af sagerne 6 2 % I ca. ¼ af sagerne 7 3 % I næsten ingen sager 10 4 % I alt % Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Tabellen viser, at langt den overvejende del af sagsbehandlerne anvender tolk i forbindelse med udarbejdelsen af den første kontrakt (86 %). Hvis vi ser nærmere på begrundelserne for ikke at bruge tolk, fremfører ca. halvdelen af sagsbehandlerne, at de vurderer, at den enkelte udlændings dansksproglige kompetence er tilstrækkeligt til at gennemføre samtalen på dansk. En tilsvarende stor andel nævner, at samtalen gennemføres på et fælles fremmedsprog f.eks. engelsk. Ca. en femtedel nævner, at den enkelte udlænding medbringer en ven eller et familiemedlem, som kan oversætte. Disse tal viser, at det sproglige fundament for en god kommunikation om kontrakten er til stede. Spørgsmålet er så, hvordan sagsbehandlerne oplever samarbejdet med den enkelte udlænding. 13

20 2.3 Samspil med den enkelte udlænding Integrationsloven tildeler på flere områder den enkelte udlænding en hovedrolle i forbindelse med udarbejdelsen af og anvendelsen af de individuelle kontrakter. Kontrakterne skal således udarbejdes i samarbejde mellem kommunen og udlændingen, ligesom kontrakten skal bygge på den enkeltes færdigheder og forudsætninger. Herunder analyserer vi, i hvilket omfang disse to forhold efter sagsbehandlernes vurdering er opfyldt. Først undersøger vi dog udbredelsen af den kritik, som nogle sagsbehandlere fremførte i de kvalitative casestudier, som blev gennemført i Mange sagsbehandlere tilkendegav, at udlændingene ikke forstod meningen med handlingsplanerne (PLS Rambøll Management, 2000). En kritik, som rokker ved både forudsætningen om, at planer/kontrakter skal udarbejdes i samarbejde, og muligheden for at anvende kontrakterne som procesredskab i integrationsperioden. Denne kritik stod dog i modsætning til udlændingenes egne tilkendegivelser, idet hovedparten var tilfreds med både mødet, hvor handlingsplanerne blev udarbejdet, og eksempelvis oplevelsen af, at handlingsplanen svarer til den enkeltes egne mål og ønsker (COWI, 2000). Tabel 9: Sagsbehandlernes vurdering af om kontrakterne giver mening for udlændingene Respondenter Procent Ja, dem alle 9 3 % Ja, de fleste % Nej, kun nogle få af dem % Nej, ingen af dem 10 4 % I alt % Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Tabellen viser et polariseret billede, hvor næsten halvdelen oplever, at udlændingene forstår kontrakterne og deres funktion, mens godt halvdelen har den modsatte oplevelse. Denne spredning er i sig selv interessant, idet det er forventeligt, at sagsbehandlerne har forskellige tilgange til arbejdet med de individuelle kontrakter, afhængigt af om de oplever, at udlændinge kan forholde sig til rationalet bag og formålet med kontrakterne eller ej. Sagsbehandlernes vurdering vil naturligvis være påvirket af den konkrete målgruppe, som de arbejder med. Nogle vil således udtale sig på baggrund af en motiveret, højtuddannet målgruppe, mens andre kan udtale sig ud fra eksempelvis en traumatiseret målgruppe. Vi har dog ikke mulighed for at korrigere for denne forskel. 14 Oplevelsen af, om en udlænding forstår formålet med en kontrakt, er subjektiv. Øjnene, der ser, vil derfor farve fortolkningen af de situationer, hvor kontrakterne udarbejdes. Det er derfor interessant at se, om der er nogle mønstre i sagsbehandlernes oplevelser. Det viser sig her, at to forhold skiller sig ud. For det første har sagsbehandlernes subjektive arbejdspres, dvs. om de mener, at deres arbejdsbyrde er for høj, tilpas eller for lav indflydelse på oplevelsen af, om udlændinge forstår meningen med kontrakten. Blandt sagsbehandlere, som oplever, at arbejdsmængden er for stor, er der næsten 70 %, der tilkendegiver, at kun få eller ingen udlændinge forstår meningen med kontrakten. Hvis vi ser på sagsbehandlerne, som oplever, at deres arbejdsbyrde er tilpas, ser billedet noget anderledes ud. Her er den tilsvarende andel kun på 45 %. Det subjektive arbejdspres påvirker tilsyneladende sagsbehandlernes overskud og tålmodighed i forbindelse med kontraktudarbejdelsen. Mange sagsbehandlere, som oplever sig selv som pressede, rea-

21 gerer således ved at miste tilliden til, at udlændinge kan overskue kontrakten og indgå i en samarbejdsrelation. En sådan reaktion kunne tænkes at hænge sammen med den enkelte sagsbehandlers alder. Vores statistiske analyser viser, at de yngre sagsbehandlere er mere tilbøjelige til at tillægge udlændingene evnen til at forstå meningen med de individuelle kontrakter end de ældre. 64 % af sagsbehandlerne under 30 år mener, at hovedparten eller alle udlændinge forstår meningen med kontrakten, mens det kun gælder for 39 % af de årige. En stor del af sagsbehandlerne har benyttet muligheden for at knytte uddybende kommentarer til det lukkede spørgsmål. Disse besvarelser falder i fire hovedgrupper (ca. 70 sagsbehandlere knyttet supplerende kommentarer til): a) En gruppe på næsten 20 sagsbehandlere nuancerer deres besvarelse og præciserer, at det naturligvis er individuelt, om den enkelte udlænding forstår meningen med kontrakten. Der er dog nogle mønstre, hvor sagsbehandlerne f.eks. nævner, at familiesammenførte til danskere ofte er inde i tankegangen og derfor har let ved at se meningen med kontrakten, ligesom nogle nævner, at højtuddannede har forholdsvis nemt ved at sætte sig ind i kontrakterne. b) Ca. 14 sagsbehandlere uddyber, hvorfor de ikke mener, at udlændingene forstår meningen med kontrakten. De gennemgående forklaringer er, dels at udlændingene skriver under på så mange papirer, at den individuelle kontrakt blot bliver ét papir i mængden, dels at mange udlændinge ikke kan overskue fremtiden. c) Ca. 13 sagsbehandlere nuancerer en skeptisk besvarelse af spørgsmålet ved at anlægge et udviklingsperspektiv på kontrakterne. Her er den typiske begrundelse, at udlændingene ikke forstår meningen med kontrakten de første ca. tre måneder, hvilket især skyldes de mange praktiske gøremål, som f.eks. børns skolegang og pasning, som både tager tid og energi fra den enkelte udlænding. d) Endelig er der ca. seks sagsbehandlere, som beskriver, at kontrakten opfattes negativt som et offentligt kontrolredskab. En sagsbehandler vender blikket indad og forklarer: De fleste forstår ikke, hvorfor kontrakten udfyldes, og det skyldes, at vi som sagsbehandlere ikke er gode nok til at forklare dem, hvorfor den skal udfyldes. Dette af den simple grund, at vi sagsbehandlere heller ikke er 100 % klar over, hvorfor den egentligt er blevet indført. Vi mangler mere information herom. På den baggrund er det interessant, om sagsbehandlerne formår at medvirke til at skabe et reelt samarbejdsklima om den enkelte kontrakt i overensstemmelse med integrationslovens fordring. 15

22 Tabel 10: Udsagn: Oftest er der ikke tale om reelt samarbejde med den enkelte udlænding om kontrakten Respondenter Procent Helt enig 20 7 % Delvis enig % Hverken enig eller uenig % Delvis uenig % Helt uenig % Ved ikke 11 4 % I alt % Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. På det negativt formulerede spørgsmål om, at der ofte ikke er noget reelt samarbejde svarer sagsbehandlerne afkræftende. Det er kun en lille tredjedel, som mener, at der oftest ikke er noget reelt samarbejde om den individuelle kontrakt. Næsten halvdelen tilkendegiver, at de er helt eller delvist uenige i udsagnet. Det viser sig her, at der er sammenhæng mellem sagsbehandlernes oplevelse af, om udlændingen forstår meningen med kontrakten og oplevelsen af et reelt samarbejde. Sagsbehandlere, som vurderer, at den enkelte udlænding ikke forstår meningen med kontrakten, oplever således typisk heller ikke, at der er noget reelt samarbejde om kontrakten. Det sidste aspekt omkring samspillet mellem den enkelte udlænding handler om, hvorvidt kontrakten reelt set bygger på den enkeltes individuelle færdigheder og forudsætninger. Tabel 11: Kontrakterne bygger på den enkeltes færdigheder Respondenter Procent Helt enig % Delvis enig % Hverken enig eller uenig % Delvis uenig 16 6 % Helt uenig 10 4 % Ved ikke 9 3 % I alt % Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Sagsbehandlerne tilkendegiver med stor vægt tre fjerdedele er helt eller delvist enige at, kontrakterne i høj grad bygger på den enkeltes forudsætninger. Kun 10 % er uenige. Vi vender tilbage til denne problemstilling i forbindelse med vores analyse af kontrakternes kvalitet. 2.4 Årsager til at kontrakten omfatter færre end 37 timers ugentlig aktivitet Inden vi i næste afsnit præsenterer sagsbehandlernes overordnede vurdering af kontrakterne som redskab i den kommunale integrationsindsats, beskriver vi årsagerne til, at kommunerne ikke i kontrakterne tilbyder den en- 16

23 kelte udlænding de 37 timers aktiviteter (inklusive forberedelse), som er målsætningen. Tabel 12: Årsager til færre end 37 timers aktiviteter per uge Respondenter Procent Der er ventetid før de planlagte aktive tilbud kan starte 36 13% Udlændingen har fysisk eller psykisk handicap eller er traumatiseret % Udlændingen er syg i øjeblikket % Udlændingen er gravid eller på barsel % Udlændingen har ikke mulighed for at få sine børn passet 53 19% Der mangler relevante aktive tilbud til udlændingen 65 24% Der mangler relevante uddannelsestilbud eller sprogundervisningstilbud til udlændingen 7 3% Relevante aktive tilbud fravælges af hensyn til kommunens økonomi 3 1% Det er ikke muligt at aktivere udlændingen, før han eller hun har et vist danskfagligt niveau 91 33% Udlændingen har lang transporttid, der ikke tæller med i opgørelsen af de 37 timer 10 4% Udlændingen er for gammel til at kunne deltage i 37 timers aktiviteter 30 11% Andet 11 4% Ved ikke 5 2% I alt 275 Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Der har været mulighed for at sætte flere kryds. Også her er det muligt at opdele begrundelserne, alt efter om årsagerne har med forhold at gøre, som kommunerne på kort sigt kan gøre noget ved, og om begrundelserne er legitime eller illegitime. Tabel 13: Kategorisering af årsager Forhold, som kommunen kan påvirke Forhold, som kommunen har svært ved at påvirke Legitime årsager Manglende børnepasning (19 %) Traumer, handicap mv. (72 %) Graviditet, barsel (48 %) Sygdom (46 %) Illegitime årsager Der mangler relevante aktive tilbud (24 %) Ventetid på aktiveringstilbud (13 %) Aktivering ikke mulig pga. dansksprogligt niveau (33 %) Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. 17

24 Tabellen viser, at årsagerne til manglende fuldt introduktionsprogram falder i alle fire kategorier. De legitime begrundelser skyldes primært forhold, som kommunen har svært ved at påvirke. Det er især helbredsorienterede forhold som f.eks. traumatiserede flygtninge, almindelig sygdom og barsel. Her er traumer og handicap den altdominerende årsag, som mere end 70 % af sagsbehandlerne nævner. Ud over de helbredsmæssige forhold har kommunerne mulighed for at påvirke børnepasningstilbuddene. Der er ca. en femtedel af kommunerne, som tilkendegiver, at manglende tilbud er et problem i forhold til et fuldt introduktionsprogram. Hvis vi ser på de illegitime begrundelser, er der to forhold, som kommunen kan gøre noget ved. Den væsentligste grund er, at der ikke er relevante aktive tilbud. Her har kommunen mulighed for at iværksætte sprogpraktikker, intropraktikker el.lign. for udlændinge, hvor der måske ikke på kort sigt er udsigt til en praktikplads, som ligger i forlængelse af den enkeltes kompetencer. Med andre ord har kommunerne mulighed for at påvirke dette forhold gennem en kreativ og pragmatisk aktiveringsindsats. Tilsvarende kan kommunen gøre noget ved ventetiden på aktiveringstilbud (13 %). Endelig er der en illegitim forklaring, som kommunerne har vanskeligt ved at påvirke. Der er ca. en tredjedel, som nævner, at de ikke har mulighed for at tilbyde et fuldt program på grund af manglende dansksproglige kompetence hos den enkelte udlænding. Denne begrundelse kan på den ene side være udtryk for en defensiv aktiveringspolitik, mens den på den anden kan forklares ud fra saglige hensyn til forventningerne til udlændinges dansksproglige kompetence hos de virksomheder, som kommunen samarbejder med. Denne begrundelse så man f.eks. hos nogle kommuner i 2000, hvor man af hensyn til forventningerne i erhvervslivet ville være sikre på, at de udlændinge, der skulle i erhvervsrettet aktivering, kunne leve op til erhvervslivets krav (PLS Rambøll Management, 2000). Konsekvensen af denne tilgang er, at der går længere tid inden udlændinge får aktiveringstilbud hos private virksomheder. Vi har også set på, om der er forskel på årsagerne til færre end 37 timers aktivitet per uge, afhængigt af kommunestørrelse. Overordnet set er der ikke de store variationer på tværs af kommuner. Der er dog enkelte undtagelser: I de store kommuner oplever sagsbehandlerne i højere grad ventetidsproblemer i forbindelse med aktive tilbud end i de små kommuner. Det gælder for næsten 20 % af sagsbehandlerne i de store kommuner, mens det kun er tilfældet for ca. 10 % af sagsbehandlerne i de små eller mellemstore kommuner. De små og mellemstore kommuner oplever i højere grad, at fysiske handicap og traumer er årsag til et reduceret tilbud ca. tre fjerdedel, mod næsten 65 % i de store kommuner. Jo mindre kommunen er, jo højere er tendensen til, at manglende relevante aktive tilbud er forklaringen på et reduceret tilbud. Næsten 30 % af sagsbehandlerne i de små kommuner tilkendegiver, at dette er en forklaring på et begrænset tilbud, mens det gælder for 23 % af de mellemstore og knap 20 % af de store kommuner. 18

25 3. Kommunernes vurdering af kontrakterne Vi har i et overordnet perspektiv undersøgt, om kommunerne vurderer, at kontrakterne er frugtbare og anvendelige redskaber i integrationsarbejdet. Tabellen herunder sammenholder sagsbehandlernes vurdering. Tabel 14: Sagsbehandlernes holdning til kontrakterne Kontrakterne er en forbedring i forhold til handlingsplanerne Kontrakterne er et godt redskab til at fastholde aftaler Kontrakterne pålægger sagsbehandlerne for omfattende arbejdsbyder Helt enig 12 % 24 % 20 % Delvis enig 26 % 32 % 27 % Hverken enig eller uenig 28 % 22 % 28 % Delvis uenig 12 % 10 % 11 % Helt uenig 11 % 8 % 10 % Ved ikke 10 % 4 % 4 % I alt 99 % 100 % 100 % Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt sagsbehandlere. Det fremgår af tabellen, at hovedparten af sagsbehandlerne vurderer, at de individuelle kontrakter er en gevinst, sammenlignet med handlingsplanerne. Således placerer 38 % sig i de to positive kategorier. Sagsbehandlerne er også enige i, at kontrakterne er et godt redskab til at fastholde aftaler mellem kommunen og den enkelte udlænding. 56 % svarer i de to positive kategorier, heraf næsten en fjerdedel i den mest positive, mens en lille femtedel er enten helt eller delvist uenige i dette udsagn. Der bliver dog dryppet malurt i bægeret, idet arbejdet med kontrakterne kvaliteterne til trods er for ressourcekrævende i sagsbehandlernes øjne. Næsten halvdelen af sagsbehandlerne mener, at kontrakterne pålægger dem for omfattende arbejdsbyrder. Ikke overraskende er det særligt de sagsbehandlere, der bruger mere end 2 timer på udarbejdelsen af den første kontrakt, som er mest negative over for ressourceforbruget på kontrakterne. Dette principielt positive billede understøttes af integrationschefernes vurderinger af kontrakterne, som fremgår af figuren herunder. 19

26 Figur 2: Integrationschefernes holdning til kontrakterne De individuelle kontrakter bygger på en individuel kompetenceafklaring 66% 24% 5 5 Det er vanskeligt at få familiesammenførte, der ikke modtager ydelse, til at deltage i udarbejdelsen af de individuelle kontrakter 44% 21% 21% 15% Udarbejdelsen af de individuelle kontrakter pålægger sagsbehandlerne for omfattende arbejdsbyrder 58% 23% 18% Kontrakterne er et godt redskab til at fastholde aftalerne mellem kommune og den enkelte udlænding 75% 15% 9% Vi udarbejder primært kontrakter for at hjemtage resultattilskud 27% 32% 39% Den individuelle kontrakt er et nyttigt redskab i det daglige integrationsarbejde 71% 18% 10% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Helt enig eller delvist enig Hverken enig eller uenig Helt uenig eller delvis uenig Ved ikke Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt integrationschefer. Figuren understøtter overordnet tilkendegivelsen fra sagsbehandlerne. Det kommunale chefniveau er enigt i, at kontrakterne er nyttige redskaber (71 %), som udmærker sig ved at være gode til at fastholde aftaler (75 %). Det kommunale chefniveau tilkendegiver tilmed, at kontrakterne bygger på en individuel kompetenceafklaring. Dette overordnet positive billede nuanceres dog af, at en stor del af kommunerne svarer, at resultattilskuddet er en primær motivationsfaktor for at udarbejde kontrakterne. Cheferne er også enige med sagsbehandlerne i, at arbejdet med kontrakterne sluger for mange ressourcer. Det gælder for næsten 60 % af kommunerne. Endelig er 44 % enige i, at arbejdet med kontrakter over for gruppen af selvforsørgere er vanskeligt. 20